真正的多边主义：理论探析与中国实践
时间：2022-11-11 11:35:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
邹 鑫
（中国政法大学，北京 100089）
在百年未有之大变局中，全球化发展面临新的转向，世界愈发朝着人类命运共同体的目标演进，坚持多边主义仍是实现全球性问题有效治理的最优选择。然而，全球性危机频发，国际关系中不稳定不确定因素增多，逆全球化势力不断扩大，致使多边主义一方面遭受单边主义与保护主义的威胁与挑战，另一方面出现了具有一定迷惑性的“伪多边主义”。多边主义的发展无论是在理念抑或实践层面均陷入了“真伪”之争的困境，阻碍了真正的多边主义原则的实施。鉴于此，本文通过梳理多边主义的既有理论之辩，结合百年未有之大变局的时代背景，明晰真正的多边主义的内涵与特征，进而对为促进全球治理良性发展而践行真正的多边主义的中国方案进行阐释。
二战之后，多边主义对于维护国际秩序的和平稳定发挥了巨大的作用，显示出重要的意义和价值。伴随联合国、世贸组织等国际多边组织的发展，多边主义及其实践日益成为国际社会的普遍共识。但是，一些国家借多边主义之名行其霸权主义与强权政治之实，出现了形形色色的“伪多边主义”。因此，有必要对多边主义的基础概念、理论路径的既有研究加以梳理，明晰多边主义的核心价值与意义。
（一）多边主义的基本内涵
在传统意义上，多边主义的内涵界定可分为两类：一是单位层次上的多边主义，指一个主权国家的外交行为取向，即采取多边外交的方式对待国际关系、处理与其他国家的关系，用以表述一个国家的对外战略；
二是体系层次上的多边主义，指依据普遍行为原则，协调三个或三个以上国家间关系的制度形式，即多层次多渠道的国际合作框架，表述一种国际互动方式。
追根溯源，多边主义概念的原初界定见于二战后美国的对外政策中，旨在反思两次世界大战的历史教训，通过界定一些以反对双边和歧视性的国际安排为代表的原则性问题，减缓国际冲突不断增加的态势。因此，二战后多边主义在演进过程中，其理论内容便嵌入了反对歧视性制度安排、寻求共识与合作的价值内核。罗伯特·基欧汉是较早对多边主义概念进行学理界定的学者，认为“多边主义即为三个或三个以上国家行为体之间政策协调的实践”。约翰·鲁杰（John Ruggie）则指出，多边主义应是描述国际社会中一种普遍存在的制度形式，并据此为原则去协调国家间关系，多边主义更侧重于其性质上的内涵，突出概念的规范性意义。相较于前者，该定义认为多边主义是对主体间结构的发展，通过国际制度塑造了一种受约束的国家行为与集体利益相联系的观念，具有明显的建构主义色彩，但两者均指向了对高级制度实践的追求，呈现为或明确或暗含的规则、规范框架。而莉萨·马丁（Lisa Martin）认为，多边主义概念实际上提供了一种语言，以描述、指导国际合作的规范和参与合作的正式组织的特征变化。
（二）多边主义的理论路径
随着20世纪80年代以来新自由主义的兴起，多边主义的定义分歧愈发凸显，最终形成了制度导向与原则导向两种理论路径。前者追求高级制度形式，后者则将多边主义认定为一种原则性框架，即由规范性原则和现实信念混合而成的、为促进多边活动而设计出来的意识形态。
制度导向的多边主义路径颇为契合地回应了二战后美国对外战略与国际关系发展的现实，其推动建立的北约、布雷顿森林体系和关贸总协定都是维护战后国际秩序的重要多边机制，而且冷战后美国及其西方同盟在国际多边秩序中处于主导地位，掌控了国际多边组织的财权、领导任命、议程设置与决策等诸多事项。鲁杰认为，战后多边制度的激增与美国霸权息息相关。二战后的多边主义合作虽在程序上最大限度地保证了准入门槛的平等与公正，体现《联合国宪章》的国际合作原则，但霸权国家却将自身的权力隐晦地嵌入多边制度之中，产生了一种寻求规则支配地位的惯性。此外，鉴于多边主义的“扩散的互惠性”特征，保持多边主义框架下长期合作所带来的预期或实际收益是可持续累积的，因而诸多问题领域出现的所谓“竞争的多边主义”现象就被理解为——不满现状的国家通过机制转换或创建竞争机制的策略以寻求自身利益的战略手段。这一概念基于工具理性的假定，由二战后支撑美国霸权地位的制度体系提供实证支持，自然也导致了该概念的核心只能局限于多边制度体系内的修正与改革，甚至在一定程度上造成了“美国供应的多边制度与多边主义本身画上等号”的迷思。伴随着新兴市场国家崛起与权力流散，越来越多的非国家行为体参与到全球治理与多边合作中，多元化的行为体开始基于自身实践经验与诉求，通过强调话语与行为的自主性引入非西方视角，丰富战后多边主义的知识体系，寻求对战后世界秩序多边框架的重新界定，打破西方的制度霸权。
原则导向的多边主义路径指向搭建一种可以生成具体规则的框架，并非一劳永逸地创造出成熟运作的多边主义制度体系，期待有效性作用的持续发挥。多边主义的普遍性特征保证了在程序上促成多边合作的前提，即保证全体参与成员的平等决策地位，以彰显主权平等的非歧视性原则，但多边主义合作中决策的成本与收益是否由成员共担共享、是否确保合作生效则取决于多边主义的政治不可分割性特征。多边主义合作框架下的决策势必会影响全体参与者，更难以因少数成员的行为而生变，这种决策应是一种经过多边协商达成的一致，代表了一种可以生成具体规则的高级原则。具体议题领域的规则和机制并非由对规定的需求所催生，而是深受多边主义原则生成逻辑的影响。譬如，北约与曾经的东南亚条约组织背后均由多边主义原则所支撑，多边主义合作的维系并非简单地流于功能决定论、制度设计论。多边主义框架是建立在相关国家聚集以推动合作、获取可持续收益的共识基础之上的，其并不预设制度规则，而是通过持续性地规范与鼓励国家间在具体领域中的合作行为，以实现多边主义合作中成本与收益的动态平衡，进而拓展合作领域。
多边主义的历史演变同相关理论的建构相伴而生。20世纪以来凡全球意义上的重大国际关系互动均是在寻求一种多边主义框架之下的解决方案，进而不断创造克服全球危机、重塑全球秩序的新共识。如今旧有的秩序规则和价值理念已不适应当前急速发展的世界趋势，致使多边主义发展陷入困境。
（一）全球产业链和价值链遭受冲击，践行多边主义的基础被动摇
21世纪经济全球化的演进促使全球产业间分工逐步转向产业内分工与产品内分工，最终形成了不断深化和拓展的全球产业链分工体系。传统意义上国际生产相对简单的跨境结构演变成了复杂的全球生产网络，全球范围内资源的最优配置也促进了全球价值链的延伸与拓展。全球经济繁荣得益于全球产业链和价值链的演进，同时也离不开把多边主义经济体系作为基础，其可追溯至二战后推动世界经贸稳定发展的世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等多边主义机构。虽然多边主义机构通过采取集体行动提供了全球公共产品，以建立高效的全球分工体系增进全球繁荣，但发达国家同后发国家的贫富差距日趋加大，为全球性危机的传导与逆全球化势力的扩张提供了土壤，多边主义的合理性基础受到动摇。
全球供应链梗阻、新冠疫情下的“次生灾害”波及全球产业链的供给与需求两侧，终端消费与产业链投资的萎缩最终会引发连锁性震荡。譬如，2020年全球直接投资降幅高达35%，且首次降至万亿美元以下，2021年虽增长77%，但其中超5000亿美元流入发达经济体，占总增长的四分之三，尤以美国直接投资的涨幅最高，达到114%，全球经济复苏呈现极不均衡状态。全球价值链的脆弱性亦随之更加凸显，导致巨额的利润下降与规模萎缩。未来全球产业链和价值链的底层逻辑转为强调风险竞争力，追求合理的社会成本，进一步弱化对价值链效率的追求，更为突出产业链和价值链的安全风险，呈现出短链化、本土化、区域化的发展趋势。这也将限制全球价值链分工的细化发展与地理扩散，促使从多边到区域及双边的政策框架转向。一些信奉“有条件保护论”的发达国家积极推动全球产业链、价值链向“俱乐部模式”转轨，如美日澳印等国推动组建“经济繁荣网络”计划的“可信赖伙伴”联盟，通过“小多边主义”的方式转嫁危机，挤压后发国家的发展空间，维护其在国际机制中的主导地位，这将进一步加剧经济民族主义与逆全球化趋势，严重冲击业已形成的多边主义基础。
（二）全球性危机交叠频发，多边主义失灵风险骤增
国际关系中不稳定和不确定因素增多，经济保护主义与国家主义助推逆全球化浪潮，在大国战略竞争加剧背景下地缘政治博弈此起彼伏，爆发地区冲突与失序危机的风险骤增。如诸多地区性难民危机的形成在一定程度上塑造了全新的地区张力，复杂的地区性人道主义危机已难以在地区层面的多边主义协调中寻求有效应对，而负外部性的持续外溢诱发了对多边主义效能的严重质疑。
除此以外，全球经贸摩擦、气候变化、生态环境保护、传染病防治等全球性危机也在威胁着全球化进程中人类的整体性利益，但联合国专门机构以及世界贸易组织等多边体制却存在决策效率低下等缺陷。这意味着业已存在的国际治理体系无法有效应对全球难题，西方发达国家所构建及主导的体制机制日渐暴露出效能不足的缺陷。加之逆全球化倾向与民粹主义、国家中心主义相互裹挟，美国等西方国家曾选择退出或另立诸多多边主义协定，对多边主义全球治理体系的权威性造成了巨大冲击。“百年未有之大变局”与“百年未遇之大流疫”叠加嵌套，国家、市场、社会三者的平衡因过分强调对国家利益的维护而被打破，多边主义机制在应对全球性危机时遭遇了资源挤兑的严峻挑战，无疑放大了其原有缺陷的消极影响。全球性危机交叠频发，其所触发的灾难级影响会引发跨领域的瞬时传导，多边主义失灵风险亦会骤增。
（三）全球保守极化思潮持续发酵，多边主义理念遭受挑战
多边主义发展的关键在于通过多边机制的协调以塑造并实现各方行为体平等收益的预期，进而形成多边主义合作的共识。然而，随着全球性问题的日益严峻，部分西方国家选择退出现有的多边合作机制，甚至倾向于通过“照单点菜”式的国际合作方式来构筑排他性的小多边机制，保证其追求国家利益的灵活性。
片面强调国家政策诉求、价值理念偏好的国家中心主义愈发强势，保守主义势力与趋于极端化的民族主义相结合，盲目的排外情绪引发了文化层面的消极反馈，并通过不同形式传导至国家政治层面。部分国家以议题与实际收益为导向，推卸国际事务治理责任，损害了国家间的信任基础，进一步导致了全球多边合作的共识度日趋减弱。具有内顾倾向的国家得以在新的条约网络中实现集聚，替代机制的制度吸引力反而得到了一定程度的增强，对多边主义理念的质疑在回应国家利益诉求方面得到了验证。与此同时，几股保守极化思潮呈现出日益明显的合流趋势，国家治理与全球治理间的张力持续增大，全球性治理共识的撕裂不断加剧，严重动摇了全球风险社会治理的文化基础。因此，亟须从制度设计、价值理念层面探索消解保守极化思潮的可能路径，重塑国家间的信任，再次激发并扩大多边主义理念的正向效用。
当今世界正处于百年未有之大变局，国际力量对比发生深刻变化，国际体系与国际秩序面临深度调整，由新一轮科学技术革命驱动的新型工业化向纵深发展，国际关系中的不稳定性不确定性更加突出，单边主义、民粹主义、国家中心主义等裹挟在逆全球化思潮中。多边主义一度沦为霸权国家及其盟友赋予自身主导的特定利益分配方式以合理性的战略工具，利用多边主义的国际动员能力与合法性，更好地满足其单边利益或打压竞争对手的诉求，已严重背离多边主义的核心价值，成了一种不断释放消极影响的“伪多边主义”。因此，未来多边主义的发展也迎来了新的转向，亟须维护与践行真正的多边主义。
（一）呼唤塑造全人类共同价值的新共识
二战后由美国主导建立的多边主义体系基于地区性知识经验，以创建全球性组织为制度保障，以经贸互惠的扩散机制为依托，旨在将美国的霸权意愿转化为合法的国际规范，实质上是一种以美国为中心的自由主义特色的政治等级秩序，其背后宣扬的“普世价值”自诞生之初就带有一种强烈的对外扩张的资本运行逻辑，饱含西方中心主义色彩。基于如此的价值支撑，全球性问题的解决方案也容易流于“俱乐部模式”，难以充分满足多边主义机制建设的代表性与有效性需求，不利于解决全球问题中的多边合作。
随着全球化引发的权力流散，非国家行为体、社会运动等也开始不同程度地介入，多边主义的多元化、去等级化趋势愈发凸显。这意味着多边主义正转向包含主权国家、私营部门、社会运动等多行为体的交互过程，基于国际社会共同利益的人类共同命运视角审视全球问题，在利益和价值取向上更具全球性色彩。多元化与去等级化不仅代表着正式的全球性组织、制度性安排和非正式的多边合作平台并存，也意味着两者的交互将扩散至政治、经贸、环保等多领域以及全球、区域、次区域等多层次，进而演变出多元行为体充分参与的更为多样灵活的多边主义合作模式，因而未来多边主义的价值转向均基于塑造全人类共同价值的新共识。相较于西方的“普世价值”，其立足于人类社会结成命运共同体的现实需要，以和平、发展、公平、正义、民主、自由为内核，凝聚了国际社会的普遍价值共识。全人类共同价值产生于对全球化浪潮中人类社会相互交融的理性思考与价值选择，对单边与多边、合作与对抗等全球局势演变的经验判断，尽管其倡导共同性价值，但亦始终强调对各主权国家自主选择制度模式权利的尊重。全人类共同价值不仅符合国际关系民主化的发展趋势，也增强了多边主义的合法性基础，推动全球多边合作朝着公正合理的方向发展。
（二）亟须拓展公平正义原则的内涵
由于多边国际机制的发展滞后于国际形势的变化，不能正确反映当今国际格局现状，导致不平等、不公正等问题突显，最终制约了其效能的发挥。以美国为首的西方国家的传统主导地位为其在全球范围内的逐利活动提供了便利。以国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织为例，三者虽给出了作为全球化机构的承诺，但由于其偏执地奉行市场原教旨主义，偏信贸易自由化、资本市场自由化和私有化最终能够带来普遍收益，因此在经济上不断巩固自身的压倒性优势，在政治上要求被救助国家进行以西方自由民主为基础的政治体制改革，完全忽视目标国家政策落地的适配问题。除此之外，其通过把握关键职位的任命、加权票与份额票权重等比较优势，占据了多边机制中决策的主导权，而且低透明度与低参与度的问题导致发展中国家的呼声始终未能得到正视，并屡遭排斥。显然，这种仅代表少数集团利益的多边国际机制是缺乏应有的公平性与道义性的。
鉴于此，多边主义对于公平正义原则的内涵亟须拓展，需要在坚持主权平等的基础上，更好地兼顾资源分配与制度创设的公平正义。在百年未有之大变局中，冷战思维、霸权政治、单边主义等固化思维与行为模式仍旧发挥着消极影响，而作为实现国际公平正义的基础与前提，只有有效地保证国际体系中各行为体的主权平等，才能避免流于虚假的形式正义。新冠疫情下全球产业链和价值链面临转型挑战，全球与区域贸易投资下行压力持续加大，各国经济复苏不一的步伐又扩大了本就十分严峻的全球贫富差距。国际社会中处于弱势的国家难以逾越财富孱弱的困境，加之其参与国际市场竞争的起点较低，因此应针对相关国家进行规则补偿与机会再分配，只有保证其参与国际市场公平竞争的准入门槛与投融资再分配的机会，培育其自主发展能力，才能更高效地实现分配正义。此外，国际制度的创设也应给予国际体系中处于边缘位置的行为体以政治上的尊重与保护，更好地体现开放、平等、包容的原则导向，提升全球共同参与多边主义的意愿。尤其在全球治理领域，国际制度创设不应等同于实现程序正义，要通过提升多边主义机构的政治能动性，推动各国获取权利、机会、规则的平等权益。
（三）增进多边主义机制的效能建设
多边主义机制旨在通过互惠扩散来扩大成员间的收益，进而推动多边合作，但多边机制运行却并不完全具备类似主权国家政府的强制性特征，加之行为体之间的互补关系难以自发形成，对于成员的不履约行为缺乏高约束性措施，所以效能赤字频发。
伴随新兴市场国家的群体性崛起与发展中国家地位的提升，其在国际多边机制的资格认定、投票权、人事安排等方面更为强调提高自身的代表性与话语权。与此同时，尽管西方国家在多边主义机制中逐渐丧失其传统的主导地位，但仍极力维护小集团利益，甚至不惜以退出机制、另立排他性的替代机制来削弱多边主义机制的合法性权威，这无疑也加剧了多边机制的碎片化趋势，引发了对多边机制效能的制约性影响。譬如，美国通过另立双边、少边的贸易协定以削减既有机制的维护成本，同时阻挠新兴市场国家参与多边机制的获利行为与表达诉求；
欧洲大国则声称坚守多边主义，也尊重其他国家关于多边主义的不同模式，但仍强调维持其传统优势。事实上，新兴市场国家同西方国家缺乏关于多边主义的共同认知基础，难以保持可持续与有效性的运行规则，追求公益性的多边机制无奈沦为有选择的多边主义，解决全球性问题的效能无从得到稳定保障。因此，只有通过提高现有多边机制中新兴市场国家及发展中国家的代表性，合理解决民主赤字，并加强多边机制的奖惩制度设计以维护合法性权威，才能够避免多边机制重复陷入集体行动的困境，增进应对全球性问题的机制效能。
综上所述，真正的多边主义不同于“伪多边主义”的“俱乐部模式”以及集团政治。首先，其强调维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章为准则的国际关系，坚持与弘扬多边主义的核心价值与基本原则；
其次，其倡导和平安全、公平正义、开放包容、共商共建共享的理念与原则，以多边主义的方式实现集体安全、国际关系民主化、普惠繁荣等发展目标；
再次，其以全人类共同价值为指引，着眼于现有多边主义机制在应对全球性问题方面的弊端，强调增进多边主义机制的效能建设。
习近平强调：“我们应该以维护世界和平、促进共同发展为目标，以维护公平正义、推动互利共赢为宗旨，以国际法和公认的国际关系基本准则为基础，倡导并践行多边主义。”面对世界复杂动荡的局势，中国始终秉持多边主义的原则，与国际社会共同塑造应对全球性问题的治理机制，践行真正的多边主义，坚决反对以自我利益为优先的“伪多边主义”。
（一）以人类命运共同体理念引领全球多边主义发展
如今，在逆全球化浪潮的裹挟之下，国家中心主义愈发强势，“真伪”多边主义之争致使追求多边主义合作的共识度逐渐减弱，亟须革新多边主义合作的价值理念。鉴于此，中国提出人类命运共同体理念，倡导建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界，主张各国共同掌握世界命运，共同参与全球治理和规则制定，共同分享人类发展成果，凝聚新共识以引领全球多边主义发展。
自习近平于2013年首次提出构建人类命运共同体理念以来，中国基于全球与地区性发展形势，提出了周边命运共同体、亚洲命运共同体、中国-东盟命运共同体、网络空间命运共同体、人类卫生健康共同体等全新主张，以人类命运共同体的视角积极回应各领域、各层次的关切。之所以提出人类命运共同体理念，是因为中国始终把自身的发展置于人类发展的坐标系中，以期各国在平等基础上通过共商共建共享的方式处理全球事务，推动构建基于真正的多边主义的责任共同体与发展共同体。人类命运共同体理念不以多边主义参与成员的数量多寡、能力强弱、利益大小作为区别对待的标准，而是将通过多边合作增进全人类福祉作为重要的绩效考量，引领真正的多边主义发展。
（二）维护以联合国为核心的国际体系，巩固多边主义平台建设
联合国成立70多年来，虽然受到了国际行为体多元化、大国竞争博弈、全球性危机频发等诸多因素的冲击，但仍旧充分发挥了对于促进全球治理、稳定国际秩序的重要价值。习近平指出：“我们必须完善全球治理，践行真正的多边主义。世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”
破除多边主义发展的困境，维护并增强联合国制度体系的合法性与权威性，对于巩固国际多边主义的平台建设具有基础性意义。为此，中国始终将以联合国为核心的国际多边机制视为践行多边主义的重要渠道，以实际行动维护联合国在处理国际事务中的核心作用。譬如：2015年，中国宣布设立为期10年、总额高达10亿美元的中国-联合国和平与发展基金，支持联合国工作；
中国组建了8000人规模的维和待命部队和300人规模的常备维和警队，成为联合国维和待命部队中数量最多、分队种类最齐全的国家；
面对全球新冠疫情，中国坚决维护以联合国和世界卫生组织为核心的全球卫生治理体系，向110多个国家提供无偿捐赠，截至2021年11月已对外提供超过17亿剂疫苗，并承诺提供30亿美元的国际援助，帮助发展中国家抗疫与恢复经济社会发展。此外，围绕减贫、粮食安全等全球发展倡议的重点合作领域，中国已以中国-联合国粮农组织南南合作信托基金的形式累计捐赠1.3亿美元，共实施了25个南南合作项目，推动进一步落实联合国《2030年可持续发展议程》。
（三）以完善多边合作机制驱动真正的多边主义发展
国际多边机制存在的问题早已成为改革的阻碍因素，加之日益严峻的全球性问题不断考验着现有多边机制的应变能力，国际多边机制的改革亟须与时俱进。而推动真正的多边主义发展关键在于能否解决多边机制的民主赤字与效能赤字，中国秉持相互尊重、公平正义、合作共赢的原则，通过完善多边合作机制，为推动践行真正的多边主义贡献中国智慧。
一方面，积极推动现有多边机制改革朝着民主化的方向发展。中国致力于增加联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际多边机制中新兴市场国家与发展中国家的代表权和发言权，推动实现各国的平等权益。如在中国等新兴市场国家的推动下，发展中国家在国际货币基金组织中的份额得到了提升。2015年11月，国际货币基金组织宣布将人民币纳入特别提款权（SDR）货币篮子，中国积极扩大特别提款权的使用，以推动国际货币体系改革更具代表性与包容性。除此以外，中国向世贸组织递交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，支持对世贸组织进行必要改革，帮助世贸组织解决当前危机，维护多边贸易体制，推动建设开放型世界经济。另一方面，创设新型多边合作平台，拓展多边合作的模式和空间。中国积极承担起向国际社会供给公共物品的大国责任，为更普惠包容的多边合作搭建平台，目前已与146个国家、32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件；
推动设立了亚投行、金砖国家开发银行、丝路基金等多边金融机构，实质性解决发展中国家在多边金融机制中的现实问题，并且持续推动上海合作组织、区域全面经济伙伴关系等区域多边机制的全面发展。此外，中国提出了打造“金砖+”合作模式，以机制互补、机制衔接为多边机制改革注入活力，进一步驱动真正的多边主义发展。
