叙利亚危机背景下俄罗斯、土耳其和伊朗“议题联盟”探析

杜东辉

2010年底“阿拉伯之春”爆发以来，叙利亚成为冲突的重灾区，各类行为体纷纷卷入其中，大国干预、教派冲突、武装叛乱、恐怖主义等新旧矛盾彼此交织，酿成严重的人道主义悲剧。面对危机，国际行为体接连提出各自版本的解决方案，如美欧的民主化改革、阿拉伯联盟的“13点和平计划”、安南的“六点和平建议”、联合国安理会的各类决议等。最终，由俄罗斯、土耳其和伊朗组建的“阿斯塔纳进程”在竞争中“胜出”，成为危机解决的主要平台，三国之间的安全合作及其性质也引起学术界的广泛关注。

2013年美国战略与国际研究中心发表的一份报告指出，俄罗斯、土耳其和伊朗之间的矛盾是理解中东、高加索和中亚地区冲突的重要变量。就双边关系而言，报告认为俄土是战术性的“战略伙伴关系”，土伊是“处于紧张中的谨慎伙伴关系”，俄伊则是“有限的合作关系”。可以看出，该报告更多地从三国关系中的竞争性因素审视中东的地区纷争。然而2016年之后，“联盟”“轴心”“阵营”等纷纷成为西方描述和界定三国关系的高频词汇。在叙利亚问题上，为何具有相似价值观的美欧无法达成有效合作，反倒是身份差异巨大且经常被归为敌对阵营的俄土伊最终成为危机的“管理者”？如何理解三国在叙利亚紧密合作与激烈竞争并存的关系？进一步讲，在后霸权时代的中东，非西方国家的安全合作何以可能？

对于俄土伊在叙利亚问题上的合作性质，西方学者的观点大致分为三类：第一，集团/轴心说(bloc/Axis)。该派认为三国在叙利亚组建了与西方对峙的“阵营”，相似的提法包括“被排斥的轴心”(axis of the excluded)、“三国集团”(trio bloc)、“土耳其-俄罗斯-伊朗轴心”(Turkey-Russia-Iran axis)等。第二，脆弱联盟说(Alliance)。该派认为俄土伊在叙利亚形成了有限的军事联盟关系，如“便宜联盟”(alliance of convenience)、“临时和权益联盟”(ad hoc and expedient alliances)、“邪恶联盟”(Unholy Alliance)等提法。第三，联合/合作说(Alignment)。该派认为俄土伊是一种有限的合作关系，如“便利的交易关系”(a transactional relationship of convenience)、“地缘政治联合”(geopolitical alignment)、“分歧中的合作”(collaboration in divergence)、“战术联合”(tactical alignments)等。需要指出的是，上述定义既存在于媒体文章，也见诸严肃的学术研究。除联盟论外，上述学说对三国关系的判断多属于描述性的，缺乏详细论证。

可以看出，学术界对俄土伊在叙利亚的安全合作已经有了比较多的关注，但仍有进一步探讨的空间。

第一，现有研究带有明显的欧美中心论色彩，多从二元对立思维界定合作类型的差别。从“集团”“轴心”等用词不难看出，西方学者对俄土伊三国关系的界定带有先入为主的价值取向。此类研究通常将国际安全合作的类型与政治制度联系起来，认为民主国家的安全合作才是可能的、稳固的和持续的，“东方国家”“欧亚国家”或“威权国家”之间的合作是脆弱的、临时的和交易性的。西方中心论的研究往往忽视三国在政权安全、宗教观念、地缘政治等领域的合理关切和利益差异，将它们的安全合作置于西方规范的对立面，将合作范式的区别上升到文明与野蛮、民主与专制等意识形态领域，忽视敌与友之间还存在广泛的中间地带。

第二，现有研究在运用联盟理论界定三国关系时，往往重视三国安全合作的有限性，而忽视联盟类型的探讨。卡恩·纳米利(Kaan Namli)和法迪·法拉森(Fadi Farasin)运用斯蒂芬·沃尔特的“威胁平衡论”，认为指出美国的威胁是促成俄土伊在叙利亚结盟的主要原因，而美欧和海湾国家由于威胁感知的差异未能结盟，导致其在叙利亚被边缘化。然而，“威胁平衡论”对于解释三国与西方的裂痕虽有一定的说服力，但并不能解释三国关系的竞争性。事实上，三国合作并非基于同盟条约，亦未涉及主权让渡，正式军事联盟的互助功能在三国关系中并未得到明确的体现。因此，联盟假说如果成立的话，还需对联盟的概念、边界和类型进行厘定，以识别三国合作的特殊性。

第三，现有研究常强调体系压力、利益耦合等因素，缺乏对单元之间和单元与体系互动的考察。例如，托马斯·朱诺(Thomas Juneau)认为，伊朗的“战略孤独”由中东权力分配所致，是结构性的。在此背景下，伊朗与邻国的共同利益非常有限，因此安全合作难以实现且成本高昂。这种观点将结构性因素固化，忽视了国家互动的影响。国际安全合作是单元在体系中互动的结果，权力分布自然对国家的对外政策产生重要影响，但认知、价值观等国内因素同样可以发挥作用。国家利益虽然是客观的，但是对国家利益的判断却具有主观性。相对于利益的有无，利益的互补性也可以解释安全合作的形成。

本文借鉴学术界对非正式联盟的类型探讨，将俄罗斯、土耳其和伊朗在叙利亚的合作关系界定为“议题联盟”，从结构性因素、过程性因素和障碍性因素角度探讨三国议题联盟的形成、管理和效能。

联盟(alliance)是国际政治舞台上常见的安全合作形式。根据“联盟条约义务和条款”(简称ATOP)数据库，联盟是两个或多个独立国家签署的书面协议，承诺在发生军事冲突时互相援助、保持中立或进行协商。经典联盟是具有法律效力的制度化的安全合作关系，其核心是“安全承诺”。然而，冷战结束以来，经典联盟的功能出现退化、泛化、外溢、转型和弱武力化的趋势。与之相对，国际安全领域出现了大量传统联盟理论无法解释的“非典型联盟”，安全合作的形式与内容出现背离。对此，国内学者尝试超越传统研究范式，从联盟的形成、管理和瓦解转向联盟类型的探讨，提出了“准联盟”(基于联盟的制度化程度)、“弱链式联盟”(基于联盟合作的传导路径)、“功能性联盟”(基于联盟的合作导向)等概念。在非正式联盟中，“议题联盟”得到学者的重点关注。史田一对“议题联盟”的概念、特征、类型、功能和起源进行了学理讨论，指出议题联盟是国际行为体在特定时机、针对特定议题、基于共同利益，自愿结成的具有排他性的非正式安全合作。还有学者对美国、埃及等国的议题联盟实践进行了案例分析。

就中东联盟政治的现实而言，随着美国的战略收缩，中东区域大国不再盲目追随有效性不足的霸权中心，地区安全合作出现去中心化的趋势，一事一议成为普遍趋势。本文认为，俄土伊在叙利亚的合作关系既不是制度化的军事联盟，也不是带有西方中心色彩的“阵营”和“轴心”，而是功能性的“议题联盟”。与传统的进攻性联盟或防御性联盟不同，叙利亚危机背景下的议题联盟是问题导向的安全合作形式，是“联盟战略”(作为外交手段)和“联盟政治”(作为安全合作机制)的合体。议题联盟是制度化合作与无政府状态的折中，是国家间合作的促进变量与阻碍变量的平衡，它缓解了国家的战略自主与合作需求不断增长的矛盾。在功能上，议题联盟可以克服联盟困境从而提升合作效率，能够超越传统战略关系框架从而扩大合作空间，并借助“多边主义”获得合法性。作为一种安全合作机制，在议题联盟的情势中，合作与竞争并存，但是合作有上限(不以正式的攻防同盟为目标)，竞争有下限(尊重彼此的核心关切)，议题联盟不会绑定国家之间的关系，具有高度的灵活性和务实性。在联盟管理方面，议题联盟是一种竞争性的管理模式，成员国倾向于在“斗而不破”的原则下，尽可能多地从安全公共产品中攫取利益。在分析方法上，议题联盟机制融合了结构性、过程性和障碍性三重分析层次，它们解释了安全合作的必要性、讨价还价的过程，以及难以制度化的内在困境。

第一，叙利亚危机背景下的议题联盟对外基于共同排斥，对内基于风险管控，具有外部导向和内部导向的双重特征。传统军事联盟通常是外部因素驱动的结果，如外部威胁或实力分布失衡导致的安全缺失。与之不同，三国议题联盟则是“相互排斥”的产物：西方反对三国的叙利亚政策，认为该政策对西方在叙利亚和中东地区的战略安全构成威胁；
三国结成议题联盟以减少西方的影响。在共同排斥的情势中，行为体虽不能就共同期望的结果达成一致意见，但可以就希望避免的结果形成共识；
这样的合作只需进行政策协调，而不必进行战略协作。从安全合作机制的视角来看，三国议题联盟是以叙利亚领土和主权完整为原则，以“冲突降级区协议”为规范，以尊重各方的利益底线(俄罗斯的战略利益、土耳其的安全利益和伊朗的教派利益)为规则，以“阿斯塔纳进程”为决策程序的非正式安全机制。它是成员国强化合作和防范风险的主动选择，有助于三国调整预期，促进有效沟通，减少不确定性。由于实力限制，三国中的任何一方都无力主导叙利亚问题的走向，无法产生一次性的解决方案，重复博弈使短期的利己主义让位于合作收益的理性预期。

第二，在三边议题联盟内部，合作与竞争同时存在，但合作有上限，竞争也有下限。正式的军事联盟是主权国家之间正式的安全合作形式，不管是进攻性还是防御性联盟，都涉及主权让渡，结盟者不可避免地受到盟约的限制。因此在正式联盟关系中，联盟成员的安全和自主通常“鱼与熊掌不可兼得”。与之相比，议题联盟由于其非正式性，不受“被抛弃-被牵连”的联盟困境制约，可以更好地平衡战略自主与收益预期。俄土伊在叙利亚的诉求具有差异性，制度化的联盟并不能维护各自的多元利益。然而，如果保持无序竞争，三国就可能面临“三输”的结局。因此，各自为政的灵活性虽高，但收益的预期不明确。在军事联盟与无政府状态之间，有限的议题联盟便应运而生。在议题联盟机制下，三者既可以在限制西方影响上相互配合，同时又不必受盟约的束缚，避免过度依赖，从而保持政策上的独立性。在中东的域外霸权衰退造成的“机会扩散”中，每个行为体都看到单独行动的优势。行为体数量的增加导致交易成本增加，从而减少参与者获益的比例。因此，在三国机制内部还存在双边互动；
在中东地区，三国也不希望将叙利亚模式扩展到其他议题，而是优先考虑在双边关系的范畴内解决问题，如俄土在黑海问题上的合作、俄伊在里海资源开发问题上的合作、土伊在库尔德问题和卡塔尔断交危机中的双边合作。这些均说明，议题联盟在合作与竞争层面具有双重有限性。

第三，在三国议题联盟中，成员国对绝对收益(能否获益)的关注超过对相对收益(获益多少)的强调。现实主义国际关系理论认为，国家的重要目标是阻止对手获得相对优势，这种考虑使行为体不愿意开展安全合作。然而，相对收益在防守性国家(而非进攻性国家)和多边关系(而非双边关系)中表现得并不明显。三国议题联盟属于有限的多边合作，并且三国都声称自己的目标是“防御性的”：伊朗主张“前线防御”，俄罗斯主张“以攻为守”，土耳其主张“行使自卫权”。在三国议题联盟的建立和运行中，俄土伊都发挥了重要作用，它服务于俄罗斯的战略利益，也被土耳其、伊朗接受，三国合作存在利益互补。同时，三国都“承诺”维护叙利亚的领土完整，这种表态一方面是为了增强干预叙利亚危机的合法性，反对西方的介入，另一方面也反映了三国实质性的关切：对俄罗斯来说，它意味着叙利亚作为战略盟友的完整性；
对于土耳其而言，它意味着库尔德人独立愿望的不可及性；
对于伊朗来说，它意味着巴沙尔·阿萨德作为“什叶派抵抗联盟”成员继续当政。这种绝对收益的思维促成三国在具体问题上的分歧让位于安全合作的理性预期。

国际安全合作存在于国际体系之中，国际体系由实力分配所塑造。国家的安全合作需求能否导向实质性的合作，要看国际体系是否提供了必要的条件。单极格局的衰落提升了地区大国的战略自主，扩大了议题合作的空间。西方主导的自由主义国际体系对俄土伊战略空间的挤压与三国在叙利亚问题上对西方影响的排斥构成了单元与体系的互动逻辑，而三国的相互需要和利益互补则是议题联盟得以组建的内在动力。

(一)俄土伊在体系层面处于被排斥地位

国际格局是单极结构还是多极结构，是相对稳定还是处于转换之中，会影响到国家尤其是大国的战略利益判断。在体系转变过程中，行为体通常会尽可能提前布局，以便在未来的国际体系中占据有利位置。目前世界仍处于“后冷战体系”和“前多极体系”之间的徘徊阶段。在中东的大变局中，被西方排斥的俄土伊三国走上反对西方的议题联盟之路。

1. 俄罗斯：从“大欧洲”到“大欧亚”

俄罗斯的思想资源始终存在东西之争，正如其国徽上的双头鹰，不知是左顾还是右盼。俄罗斯一直是国际政治中的核心单元，其外交政策一直处于变动之中，但不变的是大国情怀。无论是维也纳体系还是雅尔塔体系，俄罗斯(苏联)都扮演了关键性角色。更为重要的是，俄罗斯将大国地位内化成自我观念，形成大国角色认同。苏联解体之后，俄罗斯实力急剧下降，大国认同的连续性遭到破坏，导致认同危机。在此背景下，俄罗斯对自身地位以及西方如何看待这种地位极为敏感，并倾向于采取激进措施或成本极高的行为证明其大国角色。俄罗斯与乌克兰之间从疏离、决裂最后到兵戎相见的关系演变，很大程度上是俄罗斯对西方漠视其本体性安全需求的激进表达。

在后冷战时代，俄罗斯的地缘政治重心发生了数次转移。它最初试图通过融入“大欧洲”回归“欧洲共同家园”，在欧洲-大西洋体系中确立大国地位。然而，随着北约东扩，俄罗斯意识到所谓的自由主义国际秩序是与美国的霸权地位高度绑定的。由于无法在西方获得与其位置目标相匹配的身份认同，俄罗斯转而整合“后苏联空间”，希望挟苏联遗产成为多极世界的一极。乌克兰危机爆发后，俄罗斯提出“大欧亚”的地缘政治愿景，主要合作者包括中国、印度、伊朗、土耳其等非西方大国。在后冷战时代，美国及其盟友仍以冷战的“胜利者”自居，不断压缩俄罗斯的战略空间，忽视其安全关切，导致双方产生了螺旋上升的敌意互动，形成了互为对手的角色认知。

2. 土耳其：从战略追随到战略自主

土耳其在冷战时代以西方阵营的成员自居，对中东事务保持了相对超脱的态度。北约成员身份为其提供了应对苏联“威胁”的能力，而加入欧洲的一体化运动则成为其国家战略的主攻方向。然而，在后冷战时代，土耳其与欧盟渐行渐远。由于“文明冲突论”和“伊斯兰恐惧症”的盛行，欧洲国家不断质疑土耳其的“欧洲属性”，并将其视为“局外人”：一个可以得到某种关照的“缓冲国”。在安全上，土耳其周边接连爆发海湾战争、伊拉克战争、叙利亚战争、纳卡冲突、俄乌冲突等，北约维护其安全利益的有效性下降，土耳其逐渐放弃与西方绑定的政策，寻求战略自主。由此，土欧关系中的规范性承诺被削弱，欧盟通过开列入盟条件对土耳其实施政治改造的做法不再奏效。

3. 伊朗：反对西方主导的霸权体系

近代以来，西方国家对伊朗的侵略历史与什叶派情怀结合，使其形成受害者心理和创伤性记忆，这些因素与琐罗亚斯德教、伊斯兰哲学的善恶二元论和伊斯兰革命的抵抗思想共同构成了伊朗对现行国际体系的认知基础。伊斯兰革命之后，伊朗形成了反对西方霸权体系、建构伊斯兰世界体系的秩序观。伊朗最高精神领袖哈梅内伊认为，当前的国际斗争既不是意识形态斗争，也非文明冲突，而是压迫者与被剥夺者的斗争。通过“输出革命”建立伊斯兰世界秩序成为伊朗外交政策的核心。面对伊朗的“威胁”，西方国家综合运用硬权力(威逼利诱)与软权力(意识形态渗透和“颜色革命”)加以应对。特别是自美伊断交以来，美国对伊朗实施了三十多年的单边制裁，涉及政治、经济、军事等多个领域，但制裁政策并没有达到预期的效果。

作为反帝政策的延伸，伊朗外交政策的主题是反对以色列和美国的联盟。与之相对，美以则将伊朗定义为支持恐怖主义的“敌对政权”。在“善恶斗争”信念的影响下，“世界帝国主义”与“被压迫民族”的永恒对抗成为伊朗外交的重要信念。在伊朗看来，美以作为帝国主义的主谋，永远不会停止对被压迫人民的阴谋。基于此，伊朗领导人倾向于把中东地区看作是两个阵营对抗的舞台，并通过“抵抗”的棱镜评估地区局势。“9·11”事件之后，美国试图改写中东安全架构，将伊朗和叙利亚定义为需要加以改造的所谓“邪恶轴心”。伊朗则祭出“抵抗联盟”的大旗，认为叙利亚危机是帝国主义和抵抗运动之间斗争的延伸。由于长期的敌意，伊朗与西方形成了互为敌人的角色认知。

表1 俄土伊与自由主义国际秩序的关系

俄罗斯、土耳其和伊朗既是帝国遗产的继承者，也是大国崛起的践行者。三国有相似的反帝斗争，也都曾试图融入西方主导的国际秩序，但均以失败告终。俄罗斯文化与欧洲文化相通，但无法形成统一的体系；
土耳其横跨欧亚，长期以加入欧盟为目标，但欧洲并没有为伊斯兰的土耳其留有一席之地，使其成为身份撕裂的“无所适从的国家”；
伊朗也曾试图通过全盘西化的“白色革命”融入西方秩序，但最终走向反体系的道路。在长期的互动过程中，俄土伊与西方分别形成互为对手、“他者”和敌人的角色认知。西方对三国战略空间的挤压促使它们以更加独立的姿态处理与自身利益密切相关的地区问题，这是三国在叙利亚联手排斥西方推行民主化改造的重要背景。

(二)俄土伊在叙利亚的利益互补

第二次世界大战以来，美国一直是中东最强大的外部干预力量。其中东政策经历了冷战时代的“离岸平衡”和单极时代的“大规模干预”。2011年，美国从伊拉克撤军，标志着美国在中东进入“战略收缩”时期。这为俄罗斯、土耳其和伊朗竞争地区主导权、抢夺权力真空提供了机遇。“阿拉伯之春”之后，如何解决叙利亚危机体现了三国各自的战略考量。

1. 俄罗斯：重返国际政治舞台的中央

对俄罗斯而言，中东地区具有多元战略价值，包括地区合作的多元收益、地缘战略的联通价值和全球层面的杠杆作用。在中东地区，相较于盟友和基地众多的美国，叙利亚是俄罗斯唯一的战略盟友，塔尔图斯(Tartus)是俄罗斯境外唯一的海军基地。在冷战时代，苏联就与叙利亚建立了长期稳定的联盟关系。1980年，两国缔结了为期20年的《苏叙友好合作条约》，明确了军事合作立场。冷战结束后，两国关系经历了体系变革的考验。1997年，两国恢复“战略合作关系”；
2010年，俄罗斯重建塔尔图斯港；
2015年，俄罗斯介入叙利亚内战，成为叙利亚局势的主导者；
2017年，俄叙签署为期49年的塔尔图斯租约。

从全球层面来看，叙利亚是俄罗斯大国博弈与撬动和西方关系的杠杆。乌克兰危机爆发后，面对西方的制裁，俄罗斯希望通过积极的中东政策转移西方的注意力。大国博弈是运用杠杆和寻求支点的智慧。叙利亚吸引着全世界的目光，管理叙利亚危机则是俄罗斯重获全球影响的机遇。在地区层面，美国的战略收缩使中东出现权力真空。通过干预叙利亚危机，俄罗斯实现了塔尔图斯港和赫梅米姆(Khmeimim)空军基地的联动，增强了在中东的投射能力。叙利亚问题上的“俄进美退”则推动了中东地区格局的转换，使中东国家认识到俄罗斯维护其利益的决心。在意识形态层面，俄罗斯通过反对“颜色革命”维护其在“后苏联空间”的主导地位。中东乱局发生之后，西方通过“人道主义干预”实施“离岸革命”。俄罗斯认为，西方在中东推动的新一轮政权更迭与其先前在乌克兰、格鲁吉亚和吉尔吉斯斯坦推动的“颜色革命”具有相似性。因此，俄罗斯干预叙利亚危机不仅要保住阿萨德政权，而且要防止西方通过“利比亚模式”解决叙利亚问题。

2. 土耳其：输出发展模式和塑造次体系

土耳其与叙利亚有900公里的边界线，历史上两国关系深受反恐和水资源争端的影响。1997年，叙利亚驱逐库尔德工人党(PKK，简称“库工党”)头目奥贾兰(Abdullah Öcalan)，关闭库工党的训练营地，两国关系走向正常化。在2011年叙利亚政治动荡初期，土耳其试图说服阿萨德进行政治改革，与穆斯林兄弟会分享权力。但是，这些“建议”遭到叙利亚的拒绝。2011年8月，土耳其支持叙利亚反政府力量在伊斯坦布尔成立“叙利亚全国委员会”，呼吁巴沙尔·阿萨德下台，并开始对反政府武装“叙利亚自由军”(FSA)进行培训和援助。土耳其由此放弃了不干涉邻国事务的政策。2012年6月22日，土耳其战机被叙利亚军队击落，正发党政府在大国民议会获得在土叙边境采取军事行动的授权。

3. 伊朗：维护“什叶派抵抗联盟”的完整

伊朗和叙利亚的共同对手是以色列和沙特。叙利亚与以色列的矛盾是领土和主权矛盾，与沙特的分歧则是阿拉伯民族主义的世俗共和国与泛伊斯兰主义的君主国之间的意识形态对抗。对伊朗来说，通过伊拉克、叙利亚和黎巴嫩建立通往地中海的“什叶派走廊”是跳出美国战略围堵、构建地区“什叶派抵抗联盟”的主要依托。自1979年“伊斯兰革命”以来，叙利亚复兴党政府一直是伊朗在阿拉伯世界的亲密伙伴和唯一的盟友。伊叙联盟与美以联盟在中东形成“合纵”与“连横”的对立格局。因此，伊叙关系虽然具有宗教背景，但主要是对美国及其盟友战略围堵的回应。

叙利亚、被以色列占领的戈兰高地和黎巴嫩是伊朗与以色列对抗的前线阵地。在伊朗向黎巴嫩真主党输送援助方面，叙利亚发挥了关键的通道作用。在伊朗看来，西方表面上支持叙利亚人民的“政治自由”，实际上是在煽动反对伊朗的阴谋。为了摆脱被敌对势力包围的处境，伊朗倾向于在周边地区扩大“战略纵深”，并通过“前沿防御”加强自身安全。为此，伊朗通过非国家行为体(什叶派宗教网络)建构了不对称的、非常规的支持结构，以强化对以色列和美国的打击能力。

表 2 俄土伊在中东和叙利亚的目标

俄罗斯、土耳其和伊朗都是叙利亚的“近邻”，三国对叙利亚问题的关注和介入具有地缘上的必要性和“近水楼台”的优势，其共同利益是形成排斥西方的解决方案，满足各自的战略需求。在利益的界定上，俄罗斯看重叙利亚的战略价值和杠杆作用；
土耳其希望塑造叙利亚的政策偏好，争夺地区领导权；
伊朗则看重叙利亚在“前沿防御”中的作用。由于利益排序的错位，三国在叙利亚的利益是可分割和可交换的，这为议题联盟的建立提供了基础。从角色定位来看，俄罗斯的“世界大国”角色与土伊两国的“地区大国”角色具有互补性。然而，在阿萨德政权的合法性上，土耳其与俄罗斯、伊朗的立场是对立的，但三国都无法通过单边手段解决问题，这种现实推动三国重新界定其政策和目标。国际安全合作是在政策调整和预期管理的基础上达成的，纷争既可以导致政策调整，也可能恶化竞争，因此议题联盟的形成还需置于关系互动的“过程”中来理解。

行为体的利益总是相互交融的，国家利益的绝对化是不现实的。因此，行为体能否进行安全合作，不仅在于它们是否存在共同利益，更重要的是如何界定、发掘和创造共同利益。议题联盟机制是互动的结果，是行为体预期趋同的产物。在存在共同利益和互补利益的背景下，行为体还需要通过认知变化、目标调整和政策适应，在多次博弈中建立互动机制。

(一)政策调整和议题联盟的形成

俄土伊三国在叙利亚问题上的政策转变主要经历了三个阶段：首先，叙利亚危机爆发后，伊朗由外交支持转向积极介入，俄伊组建反恐联盟；
其次，2015年，俄罗斯直接介入叙利亚危机导致俄土矛盾上升，其间发生了土耳其击落俄罗斯战机的“黑天鹅事件”；
最后，2016年“7·15”未遂政变之后，土耳其对阿萨德政权的态度发生转变，俄伊关系回暖。这三个阶段分别代表了伊朗、俄罗斯和土耳其叙利亚政策的转变，并最终促成三国议题联盟的形成。

1. 俄伊在叙利亚问题上的早期合作

在叙利亚危机早期阶段，俄罗斯因“阿富汗综合征”而拒绝介入。伊朗对阿萨德的支持也是有限的。然而，抗议活动演变成武装冲突之后，伊朗开始动员军事手段支持阿萨德政权。到2016年，伊朗在叙利亚的军事人员总数已经达到6500至9200人之间。不仅如此，伊朗还动员不同国家的什叶派宗教网络的支持力量赴叙利亚参战，包括黎巴嫩真主党和伊拉克、阿富汗、巴基斯坦的什叶派民兵。在什叶派宗教网络中，伊朗圣城旅指挥官苏莱曼尼(Qassem Soleimani)是核心人物，他直接向哈梅内伊负责。

2013年叙利亚发生化学武器袭击事件之后，美国军事介入的可能性上升，俄罗斯加强了与伊朗的互动，并支持其参加叙利亚问题日内瓦会谈。不过，此时俄罗斯对两国的合作仍然态度谨慎。2015年7月，圣城旅指挥官苏莱曼尼访问俄罗斯，警告俄方称阿萨德即将失去权力，反叛部队很可能占领叙利亚的地中海沿岸。9月，俄罗斯出兵叙利亚，伊朗的困境得到改善，作为回报，伊朗向俄罗斯开放领空和空军基地。同年，俄罗斯还与叙利亚、伊朗、伊拉克达成协议，建立反恐情报共享合作联盟(RSII coalition)。在打击恐怖主义问题上，美俄各自领导的反恐联盟出现竞争趋势。

2. 俄罗斯的军事介入和俄土矛盾激化

叙利亚问题凸显了俄土在阿萨德政权上的分歧。2015年9月，俄罗斯开始修建赫梅米姆空军基地，对叙利亚恐怖分子和土耳其支持的反对派实施打击；
作为回应，土耳其在军事上向西方盟友开放因吉尔利克(Incirlik)空军基地，增强其在叙利亚的影响。在政治上，土耳其寻求北约的背书。2015年10月8日，北约秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)宣布：“俄罗斯侵犯土耳其领空的行为是不可接受的，北约将继续密切关注事态发展。我们坚定地声援土耳其。”可以看出，在涉及重大安全利益时，土耳其仍优先考虑与西方盟友保持协调。

2015年11月24日，土耳其空军击落俄罗斯战机，造成俄土关系危机，普京称土耳其“背后捅刀子”。随后俄罗斯对土耳其实施严厉制裁。在经济上，土耳其公司被禁止在俄罗斯开展业务；
在军事上，俄罗斯在土叙边境部署成建制的C-400防空导弹系统，威慑土耳其空军；
在政治上，俄罗斯加强与叙利亚库尔民兵的互动，并与土耳其境内的库尔德反对派建立公开联系。作为俄罗斯的盟友，伊朗表示土耳其的行动“极其危险”和“具有挑衅性”，敦促两国合作打击恐怖主义组织。土耳其的叙利亚政策陷入被动。

3. 土耳其政策的转变和三国机制的形成

在叙利亚面临俄伊“夹击”的同时，土耳其与欧美盟友的关系同样处于不断恶化之中。2013年，美国在化学武器问题上自食其言，导致土耳其严重怀疑西方的立场。2014年，“伊斯兰国”崛起，美欧的优先事项从推翻阿萨德政权转为消灭恐怖主义。为此，美国选择与叙利亚“库尔德民主党”(PYD)及其武装分支人民保护部队(YPG)合作，并助其发展壮大。但是，这两个组织都被土耳其视为恐怖组织“库工党”的分支。埃尔多安明确表示，土耳其将不惜代价阻止PYD在叙利亚北部建立国家。2016年“7·15”未遂政变发生后，俄罗斯与伊朗及时表达了对埃尔多安和正发党政府的支持，与西方的犹豫形成反差。美国还拒绝引渡土耳其认定的政变策划者费图拉·居伦(Fethullah Gülen)，引起土耳其的强烈不满。政变后，埃尔多安的首次出访选在了莫斯科，以表达对普京的感激。由此，正发党政府对“威胁”的界定发生了由外到内的转变，土耳其开始重新评估与大国的关系，其外交越来越以政权安全为前提。

土耳其与西方关系的恶化为其叙利亚政策的调整提供了动力。土耳其意识到自己不仅无法推翻阿萨德政权，还面临库尔德人崛起和难民潮的威胁。2016年8月，土耳其放弃推翻阿萨德政府的立场，宣布要在所有关键角色的参与下解决叙利亚危机。在叙利亚问题上，俄罗斯(拓展战略利益)、土耳其(维护安全和主权完整)和伊朗(开展反霸斗争)便具备了合作基础。2016年12月，三国外长在莫斯科会晤，达成《莫斯科宣言》，表示将充分尊重叙利亚作为一个多民族、多宗教、非宗派、民主和世俗国家的主权、独立、统一和领土完整；
用和平方式解决叙利亚危机，共同打击恐怖主义，并愿意成为叙利亚政府与反对派和解的“保证人”。2017年1月，三国与叙利亚政府、反叛组织在阿斯塔纳举行会议，启动“阿斯塔纳和平进程”。此后，为了协调政策，三国军政代表定期举行会晤，叙利亚危机后半程进入俄土伊议题联盟的战略轨道。

(二)议题联盟的运行和危机管控

俄土伊三国叙利亚政策的趋同使叙利亚危机的解决方案出现了新的模式。与西方倡导的“以权力分享促进政治谈判”不同，俄土伊主要通过“以停火和战场均势”促和谈，大国代理人在战场上的权力平衡是“阿斯塔纳和平进程”的基础。为了隔离冲突和实现长期停火，2017年5月，三国在第四轮阿斯塔纳会议上签署了有关“冲突降级区”的合作备忘录，伊德利卜省(Idlib)、霍姆斯省(Homs)、东高塔(Eastern Ghouta)，以及叙利亚与约旦的边境地带被划为冲突降级区。三国共同充当“担保国”，负责在降级区周边划定安全线，设立检查站，防止冲突发生，但极端势力被排除在“停火对象”之外。

冲突降级区虽提供了停火机制，但土耳其与俄伊之间的矛盾并没有消除。在俄伊的支持下，叙利亚政府军相继收复叙中南部的三个冲突降级区，反对派武装、难民和圣战分子涌入叙利亚西北部由土耳其负责管理的伊德利卜。2018年8月下旬，叙政府军部署兵力，准备发动总攻，引起“第一次伊德利卜危机”。伊德利卜问题的复杂性在于所有行为体都有明确的目标。叙利亚政府旨在清除反对派，收复所有领土；
恐怖组织试图负隅顽抗，拒绝投降；
俄伊两国支持阿萨德收复领土，为政治进程积累筹码；
土耳其则希望通过“叙利亚国民军”(Syrian National Army)保持对伊德利卜的间接控制，软化恐怖组织“沙姆解放组织”(Hayat Tahrir al-Sham)，防止难民潮的出现。欧盟因担心难民涌入而支持土耳其。美国虽反对俄罗斯和伊朗在叙利亚扩大势力，但支持两国对恐怖组织的打击。

围绕伊德利卜问题，俄土伊三国展开了密集的外交活动。2018年8月29日，伊朗外长访问土耳其。9月7日，三国元首齐聚德黑兰，但未能达成协议。9月17日，普京与埃尔多安在索契会晤，最终达成《索契协议》()。根据协定，反对派和政府军之间设立15—20公里由俄土巡逻队监管的非军事区，反对派撤出重型武器，恐怖分子撤离非军事区。《索契协议》为叙土冲突按下暂停键，军事热战转向政治博弈，各方控制的领土范围大致确定，叙利亚内战进入相持阶段。

根据《索契协议》，土耳其在伊德利卜的主要任务是甄别温和反对派和极端组织，但土耳其则试图将激进分子转化为温和派，以增强其打击库尔德武装的实力。2020年2月27日，叙政府军空袭伊德利卜的土耳其军队，造成33名土耳其士兵伤亡，酿成“第二次伊德利卜危机”。土耳其迅速反击，打死1709名叙利亚士兵。面对伊德利卜局势的迅速恶化，3月5日，埃尔多安与普京在莫斯科经过6个小时的磋商，最终就停火问题达成协议，双方决定沿M4公路建立一条6公里的安全走廊。停火协议再次挽救了议题联盟的政治成果，各方通过让步与妥协暂时遏制了冲突的升级，避免了人道主义灾难。

伊德利卜问题汇集了叙政府军与反对派、俄土、土叙、土欧等多组矛盾关系，对该问题的管理是对议题联盟可靠性的重要考验。具体而言，议题联盟的管理方式主要包括两个方面：其一是非正式的安全合作协议，如关于建立冲突降级区的备忘录、关于伊德利卜问题的两次临时协议；
其二是领导人互访，如三国总统、外交部长、国防部长等举行的多边和双边会谈。在管理模式上，议题联盟是竞争性和利己主义的，三国都倾向于在“斗而不破”的原则下尽可能多地从安全合作中攫取利益。议题联盟的运行和管理是动态的，如果无法就原则性问题达成共识，出于维系联盟凝聚力的需要，三国倾向于搁置争议，冻结冲突。这样做的好处是，三者在维持各自影响的同时也排除了西方国家介入的可能性。

截至2022年，阿斯塔纳和平进程已经举行了18轮多边会谈，涉及冲突降级区的划定和管理、打击恐怖主义、难民安置和战后重建等议题。在两次伊德利卜危机中，俄土最终通过临时协议达成了妥协方案，从而避免了战争的爆发。在叙利亚危机中，三国之间同时存在竞争(追求不同的政治目标)、合作(阿斯塔纳和平进程)和对抗(通过代理人在伊德利卜对峙)三种关系模式。议题联盟通过将合作的收益预期放大，减少了竞争的不确定性，增加了三国获益的确定性。然而，这种合作形式也面临多重困境。

第一，议题联盟的权力困境。俄土伊对叙利亚的介入主要基于权力思维和威胁平衡，并倾向于通过军事硬实力确保各自的地位。然而，三国与西方、三国之间，以及三国与各自代理人之间组成的“三环关系”是一种不稳定的、容易漂移的权力结构。首先，三国与西方关系的性质不同。俄罗斯与西方互为对手的角色认知因2022年爆发的俄乌冲突而升级，暂时难以缓解；
伊朗与西方的敌对具有强烈的意识形态色彩，但可以通过伊核协议实现有限缓和。与两国不同，土耳其的战略自主并非“改弦易辙”，维持北约成员的地位仍是其安全架构的基础。因此，三国所面临的体系压力并不相同，议题联盟不是基于长远考虑的战略安全合作，而是基于互补利益的战术合作。其次，议题联盟很容易与其他地区(黑海、中亚、高加索、北非等)的发展动态挂钩，使叙利亚成为三国互相博弈的“杠杆”，导致议题联盟破裂。再次，三国与各自代理人的关系具有不确定性：土耳其无法控制叙利亚反政府力量的分化和内斗；
伊朗无法将叙利亚的阿拉维派纳入以效仿源泉为核心的什叶派宗教网络；
而俄罗斯亦无法阻止阿萨德政府与其他伙伴开展合作。最后，美国在中东的“战略收缩”是主动收缩而非被动撤退，是介入意愿不强，而非介入能力不足，它仍可以通过制裁、威胁和诱导等多重手段阻碍三国之间的合作。

第二，议题联盟的制度困境。制度化的安全合作具有工具性、规范性和建构性的功能。通过建立排他性的解决方案，三国议题联盟更多是争夺战略资产的平台和施展权力关系的竞技场。它只停留在最基础的工具性范畴上，具体表现在，三国无意将叙利亚危机背景下的议题联盟拓展到其他领域，以建立合作型的安全共同体，而是试图利用三国关系撬动与西方的关系：俄罗斯利用土耳其在北约制造不和；
土耳其利用与俄罗斯的安全合作增加与西方讨价还价的筹码；
伊朗利用与俄罗斯和土耳其的合作突破西方的制裁。相互依赖的武器化导致议题联盟的有效性和规范化不足，无法减少三国关系中的竞争性要素。例如，就俄土关系而言，两国在叙利亚拓展合作的同时，地缘政治目标的不兼容和信任赤字并没有减少。从黑海的克里米亚问题、俄乌冲突，到高加索的纳卡冲突，再到北非的利比亚内战，两国基本都站在对立的位置。因此，俄土伊在叙利亚问题上的多边主义是一种“小圈子主义”和伪多边主义，它是三方利益的垫脚石，而非正式安全合作的前奏。随着乌克兰危机的长期化，叙利亚问题有可能成为西方与俄罗斯博弈的新战场，并危及俄土伊在叙利亚达成的脆弱平衡。

第三，议题联盟的文化困境。国际安全合作如果得不到深层次的意识形态或哲学信念的支持，其有效性往往大打折扣。这是因为，维系安全合作关系的不仅包括共同利益或互补利益，还包括塑造共同体意识的观念利益。根据温特对体系文化的分类，中东地区处于互为敌人的“霍布斯文化”向互为对手的“洛克文化”转变之中，各国虽不至于力图消灭对方，但是主权原则并没有被完全确立，军事实力仍是中东国际关系的决定性因素。在这种体系文化中，俄罗斯、土耳其和伊朗都倾向于基于自身宗教、历史和文化传统“想象”地区秩序，依据自身偏好塑造叙利亚的政治制度。土耳其的“新奥斯曼主义”、伊朗的“输出革命”和俄罗斯的欧亚主义反映了各自的意识形态色彩。其中最为突出的是，作为非阿拉伯国家，土耳其和伊朗深受地缘宗派主义的影响，两国在叙利亚的竞争既是地缘政治层面的硬实力之争，也是“土耳其模式”和“伊朗模式”的软实力竞争。意识形态是具有行动导向的思想观念，具有排他性和绝对性。意识形态矛盾通常难以通过妥协和谈判解决，容易激发行为体的政治斗争，进而导致相互依赖的下降，影响安全合作的效率。

第四，议题联盟的经济困境。在大变局时代，中东为全球提供“正能量”的能力下降，提供“负能量”的能力却在上升，难民、恐怖主义、大规模杀伤性武器等问题令国际社会担忧。大国虽不轻言退场，但也不愿大量投入，更不想大规模军事卷入。军事威慑、军售、军援等“软制衡”的方式成为大国保持影响力的理性选择。然而，在美欧犹豫不决的同时，俄土伊三国却持续投入大量的军事资源，以确保各自的战略地位。叙利亚既非重要的资源生产国，亦非重要的消费市场，其本身的造血能力不足严峻考验三国输血的可持续性。据估计，截至2018年，俄罗斯干预叙利亚危机的成本已经高至1723亿至2451亿卢布(约为29亿至42亿美元)，但叙利亚问题对于撬动美俄关系的成效却难言成功。从2016年到2019年，为了建立安全区，土耳其在叙利亚北部连续发动三场跨境军事行动(代号分别为“幼发拉底河盾牌”“橄榄枝”和“和平之泉”)。在此期间，土耳其军费增长了14.6%，达到204.5亿美元，但同期其GDP却下降了12.4%。不仅如此，土耳其对北约的疏离还招致美欧的联合制裁，加剧了经济脆弱性。为了支持阿萨德政权，伊朗也投入了大量资源。据联合国官员估计，伊朗在叙利亚的年度支出大概为60亿美元。战略是国家的无限抱负与有限实力之间的平衡。俄土伊三国经济低迷，增长乏力，持续的军事投入有透支国力的风险。美国的战略收缩留下的有可能不是“权力真空”，而是“干涉陷阱”。

在全球权力转移和地区权力博弈的共振中，传统军事联盟的收益下降。面对大国关系的不确定性，地区国家不愿选边站，而是实施多元外交，寻求议题联盟成为合乎理性的选择。在中东秩序层面，为了在新旧格局的转变中争取有利的位置，应对地区势力的分化组合，地区大国往往因时、因地、因事调整政策。在不同的议题之下，甚至是同一议题的不同侧面，竞争、合作和对抗三种关系模式可能同时存在，敌与友的界线日益模糊。在叙利亚危机的背景下，俄土伊议题联盟是新时代中东地区强国与域外大国形成的安全合作架构，是一种受利益驱动但不受形式约束的互动模式。它融合了“军事联盟”的对外排斥属性与“合作安全”的对内风险管控属性，是安全合作类型的创新。在功能上，三国议题联盟减少了成员国的不确定性，契合了地区大国的多元利益诉求。然而，议题联盟的内生动力“先天不足”，而安全合作机制的有效性和规范性又“后天失养”，因此难以向高质量的安全合作类型转变。

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