论宪法对监察法的确认与制约

摘      要：监察法不仅需要得到宪法的确认以解决自身的合宪性和合法性问题，也需要接受宪法的制约以解决自身与现行宪制体系兼容的问题。宪法构建的权力框架和作出的制度安排是处理监察机关和权力机关、司法机关和行政机关相互关系且实现衔接与协调的重要前提。约束公权力和保障私权利是现代宪制最为核心的价值追求之一，监察机关具有政治属性和法律属性的双重实质，集党纪审查、行政监察、司法审查等权力于一身，应当受到宪法的制约与约束。宪法所确立的基本理念、基本原则和具体规定，对监察法的制定、贯彻和执行具有最高的、根本的和直接的制约作用。

关  键  词：宪法;监察法;监察机关;监督

中图分类号：D921        文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2022）06-0099-10

收稿日期：2021-11-15

作者简介：郭世杰，国际关系学院法学院副教授，硕士研究生导师，国家安全法治研究基地研究员，美国加州大学伯克利分校访问学者（2012-2013），研究方向为监察制度、刑事法学。

基金项目：本文系国家社科基金一般项目“恐怖主义犯罪的立法与司法研究”的阶段性成果，项目编号：18BFX090;中央高校基本科研业务费专项资助项目“中国监察制度的改革与完善”的阶段性成果，项目编号：3262018T22;北京市社科基金一般项目“党规与法律的协调机制研究”的阶段性成果，项目编号：16FXB010。

2018年，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）由第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过，效力位阶仅次于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），地位尊崇。为了保证《监察法》在具体贯彻实施过程中能够严格遵循法治轨道、符合法治要求，需要准确界定其在中国特色社会主义法律体系中的位置，明确《宪法》在基本理念、基本原则和具体规定等方面对《监察法》的确认与制约，从而正确处理两法之间的位阶高低、适用先后和衔接协调、制约平衡关系。

一、宪法对监察法确认与制约的宪制背景

宪法是政治和法律的“结构性耦合”。一方面政治意志可以通过宪法的规范作用获得法律形式，另一方面这种法律形式服务于特定的政治内容，[1]而政治内容在实质上则是对统治阶级意志、普遍性民意和社会现实需要的特定调和，且往往以具体制度的外在表现形式在社会实践中接受检验。所以，无论是国家监察体制改革的启动还是《监察法》的制定出台，首先面临着是否具有宪法依据的质疑。2018年，《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）之前，《宪法》中并不存在“监察委员会”或者“监察机关”的相关规定，而《宪法》第三章规定的“国家机构”只是具体确立了各类国家机关的组成、职权和程序等事项，表现为明确、详实的条款文本，虽然条款文本仍存有解释空间，但也无法推导出包含新的国家机关，更无法据以确立其相应的宪法地位，监察机关的增设只能通过修改《宪法》的途径完成。事实上，正是基于缺少宪法的确认，《监察法》最初制定时的草案第一条只能权宜性地表述为：“为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，制定本法。”无法像其他基本法律那样在立法目的条款中明确表示是“根据宪法”“制定本法”①，相应地，监察法的合宪性和合法性基础在当时的法律制度体系中难以解决。《监察法》的制定必须获得《宪法》的相应确认，并在具体的宪法文本中明确赋予其合宪性地位，使国家监察体制改革的政治意志能够顺利通过宪法的规范作用获得法律形式。这在客观上要求《监察法》的出台必须在《宪法》完成修正之后进行，才能与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“重大改革要于法有据”“所有立法体现宪法精神”的明确要求相契合，才能与“依法治国首先要依宪治国”“依法执政首先要依宪执政”的硬性标准相一致。出台后的《监察法》第一条就写入了“根据宪法，制定本法”的条文表述;第三条明确了各级监察机关履行监察职能，监察公职人员，调查职务违法、犯罪，开展廉政建设、反腐败工作，目的也是“维护宪法和法律尊严”。

值得注意的是，监察体制改革和监察机关的设立以及运作模式似乎与我国宪制发展规划、路线设计和政治实践有所偏离。中国共产党从革命党向执政党的转变过程中，为跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律而在政权组织形式上探索新的政治格局，[2]这一探索的初步结果是，中国的政权组织形式既不能照抄苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，而是先行建立各界人民代表会议作为准备，再通过普遍选举建立人民代表大会制，以保证新中国的一切权力属于人民。从20世纪60年代初强调的“工、农、商、学、兵、政、党”这七个方面，党是领导一切的到后来的“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，逐步发展成为高度集权型的领导模式，体现了“党的绝对领导”。[3]这一现象，在1978年12月13日邓小平同志在《解放思想，實事求是，团结一致向前看》的讲话中被精炼地概括为：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”20世纪80年代，中国共产党开始“着手解决党政不分，以党代政的问题”，要求“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定。”除了掌握方针政策和决定重要干部的使用外，党的领导机关应腾出时间和精力做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。[4]事实上，自1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议以来，在政党与国家政权之间的关系问题上，主张“党政分开”而非“党政合一”的观点占据了主流位置，党的领导从之前的“包办一切、干预一切”的现状，逐步转向主要依靠政治领导、组织领导和思想领导的局面。这种转变，源于一个基本的共识，即在党的历史上，党政合一体制仅在一定历史时期发挥过积极作用，从长远的发展角度看，弊多利少。[5]

从表面来看，国家监察体制改革以集中统一、权威高效作为追求目标，监察机关的运作同时接受中国共产党和人民代表大会的领导，采取了党政不分的思路，似乎与我国政治体制的发展方向不相符合，但实质上是党政关系进入中国特色社会主义新时代背景之下的演进和发展，是党内法规与国家法律衔接协调的一种具体表现。[6]党的十八大以来，党政分开的思想有了新的演化与发展。党的十八大报告指出，应“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中再次强调“更加注重改进党的领导方式和执政方式”。2021年11月11日，中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“党的领导是全面的、系统的、整体的”，“党的领导制度体系不断完善，党的领导方式更加科学”;三次提及提高党的“领导水平”，两次提及提高党的“执政水平”，第三部分“进行改革开放和社会主义现代化建设”与第四部分“开创中国特色社会主义新时代”中两次论及“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。这就意味着，监察机构虽然前后有所演变，但始终都发挥着制约公权力和防止公权力滥用的宪法性功能，从某种意义上说，监察体制改革是人民监察理念的回归，也是在新的历史条件下的新发展。[7]

二、宪法对监察法的具体确认

《监察法》作为统一的反腐败国家立法和反腐败工作法治化的重要成果，发挥着统领国家监察工作的基础性作用。一方面，国家监察体制改革关乎监察机关等国家机构的增设，涉及立法机关、司法机关、行政机关等国家机关之间的职权调整，直接推动人民代表大会制度的相应调整以及《宪法》条款的修订等一系列重大问题是国家监察制度的顶层设计，是事关全局的重大政治改革;另一方面，为追求集中统一、权威高效的监察体制，监察机关被实际赋予了中国共产党的纪律检查机关与原行政监察机关、检察机关、公安机关和审计机关等享有的相关职权，配置有监督权、调查权和处置权等国家权能，形成一个权力的超级集合体。同时，监察机关还被赋予了“依照法律规定独立行使监察权”的地位，形成一种相对超然的状态。[8]《宪法》是一国的根本大法，是包括《监察法》在内的一切基本法律的“母法”，在效力位阶上具有最高性，在法律适用上具有统领性。基本法律所赋予的独立、超然地位在保证监察机关不受行政机关、社会团体和个人干涉的同时，如何保证监察机关在《宪法》确立的权力框架内处理好与人民代表大会及其常务委员会和民主、社会、舆论等监督之间的关系;监察机关在办理职务违法、犯罪案件时如何与审判机关、检察机关、执法部门做到“互相配合，互相制约”，具体工作中有权要求哪些“有关机关和单位”依法予以哪些协助以及如何建立健全一个完善的监督制约机制等一系列问题，急需在社会主义法律制度体系的框架内得到解决。

《监察法》所确立的监察机关尽管是集党纪检查、行政监察、司法审查等数种性质职权于一身的新型政治机关①，但监察机关权力的行使仍然不得与《宪法》所确立的基本理念、基本原则和具体规定相抵触。事实上，《宪法》对《监察法》在监督制约机制和基本权利保障机制等方面的严格制约能够保证国家监察体制改革在正确的方向纵深推进。就监察体制改革的历程而言，《监察法》的制定与出台实质上是借助于国家法律制定程序，将党对反腐败斗争的集中统一领导体制等决策部署和国家监察制度的改革成果用法律制度的形式固化下来，是党的政治意志主张通过法律制定程序上升为国家意志主张的具体表现。2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》;2017年10月，党的十九大报告指出，要继续推进反腐败国家立法，深化国家监察体制改革，中共中央办公厅随后印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，第十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》;2018年2月，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》;2018年3月11日，第十三届全国人大第一次会议审议通过了《宪法修正案》，在事实上确立了监察机关的宪法地位，为《监察法》的制定提供了宪法根据;随后于3月20日表决通过了《监察法》，标志着集中统一、权威高效的国家监察体制基本形成，国家监察制度改革取得重大进展。《宪法修正案》共计21条，与监察机关和监察权等事项有关的条文占据半数以上，达到了11条，在宪法层面上于中国的宪制框架中增设了监察机关，确立了监察机关的宪法地位。其中，《宪法修正案》第三十七条规定，监察机关与国家行政机关、审判机关和检察机关均由人民代表大会产生且对其负责、受其监督。第四十一条至第四十四条规定，全国人大及其常委会有权选举、罢免国家监察委员会主任、副主任和委员以及行使监督监察机关工作等职权，明确了国家监察委员会组成人员的选举和任免方式以及全国人大常委会的组成人员不得担任监察机关的职务。第四十六条规定，国务院所行使的职权，仍然保留在民政、公安和司法行政等工作的领导和管理职权，删除在监察工作方面的领导和管理职权，这为国家监察机关的职权配置扫清权力架构方面的障碍。第四十八条至第五十条规定县级以上地方各级人大有权选举、罢免同级监察委员会主任，县级以上地方各级人大常委会有权监督同级监察机关的工作，有权依法决定包括监察机关在内的国家机关工作人员的任免，明确了县级以上的地方各级人大常委会的组成人员不得担任监察机关的职务。第五十一条规定，县级以上地方各级人民政府所行使的职权，删除依法定权限管理本行政区域内的“监察”工作内容，为地方各级监察机关的职权配置扫清权力架构方面的障碍。第五十二条规定，在《宪法》第三章“国家机构”中增加“监察委员会”一节，作为第七节，排在第八节“人民法院和人民检察院”之前，篇幅为第一百二十三條至第一百二十七条共计5个条文。

最为重要的是，《宪法》第三章“国家机构”第七节“监察委员会”分别规定了监察机关的法律地位、组织架构、人员构成、任期、职责权限、领导体制、监督方式和工作机制等内容，为各级监察机关顺利开展工作提供了宪法保障。具体而言，《宪法》第一百二十三条到第一百二十六条规定，各级监察委员会是国家的监察机关;设立国家监察委员会、地方各级监察委员会，由主任、副主任和委员组成，其每届任期与本级人大的每届任期相同，但国家监察委员会主任的连续任职不得超过两届;国家监察委员会是最高监察机关，与地方各级监察委员会之间是工作领导关系，上级监察委员会和下级监察委员会之间也是工作领导关系;国家监察委员会对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会对地方各级人大及其常委会和上一级监察委员会负责。其中，第一百二十四条第三款规定的“监察委员会的组织和职权由法律规定”，实际上是对专门的监察立法的相应授权，意味着可以在监察机关及其职责、监察范围及其管辖、监察权限及其程序、反腐败国际合作、监察机关和监察人员的监督及其法律责任等事项上进行针对性立法，从而为《监察法》的出台提供了最为直接的宪法依据。例如：《监察法》第七条、第八条、第九条和第十条即是对《宪法》第一百二十三条到第一百二十六条相关规定的再次重申和细化补充。此外，《宪法》第一百二十七条规定，监察机关依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉，在办理职务违法、犯罪案件时应与审判机关、检察机关和执法部门互相配合、互相制约。这一条款明确了监察机关在性质上不属于行政机关，也不是一般的司法机关，而是平行于政府和法院、检察院的独立行使监察权的机关，且在办理职务违法、犯罪案件时与审判机关、检察机关和执法部门之间是互相配合和制约的关系。《监察法》第四条除确认了《宪法》第一百二十七条的规定之外，还进一步明确，“有关机关和单位”应当依法满足监察机关根据工作需求而提出的协助要求。

《监察法》的制定出台标志着中国宪制背景下监察制度的改革与完善取得阶段性进展，满足了国家监察体制改革的合宪性和合法性要求，这也是探索如何监督制约具有权力集合体性质的监察权力的开始。《宪法》第一百二十三条虽然规定了各级监察委员会是“国家的监察机关”，但并未明确指出监察机关的权力属性和实质内涵;根据《宪法》所确立的权力架构体系和《中国共产党章程》所确立的领导体制机制，笔者初步得出如下结论：各级监察委员会由同级人大产生并对其负责、受其监督，这意味着监察委员会是行使公权力的国家机构，受人大和宪法、法律的领导，具有当然的法律属性;监察委员会吸收了党的纪律检查委员会这一政治性纪律审查机关的部分职能，且与党的纪律检查委员会实行合署办公，是典型的“两块牌子、一套人马”，实质上是“党统一领导反腐败的国家机构”，具有天然的政治属性。因此，监察机关表现出同时接受人大和法律的领导以及接受党的政治和业务领导的“正义的双面神”形象，人大的领导权和党的领导权在监察机关里能够同时、直接发挥作用，体现出一种典型的中国式“混合宪制”特征，监察机关则是中国混合宪制体系下的产物。[9]

三、宪法对监察法的抽象制约

立法的核心问题是调整与规范存在张力的各种利益并对各种利益之间的先后顺序予以合理安排。[10]从规范宪法学的角度来看，“监察委员会”作为《宪法》第三章“国家机构”中的专门小节，与“全国人民代表大会”“中华人民共和国主席”“国务院”“中央军事委员会”“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”“民族自治地方的自治机关”“人民法院和人民检察院”等小节比肩而立，在性质上同样属于国家机构的有机组成部分，在运作中也应受到《宪法》的相应制约与约束①。基于《宪法》作为国家根本大法所具有的最高法律效力以及《宪法》规定事项涉及国家的根本制度和根本任务，其天然地具有高度抽象性、原则性和概括性等特征，这种制约与约束主要抽象地体现为——确保在中国社会主义法律制度体系之中，《监察法》在价值目标、价值追求、价值评价标准等方面与《宪法》保持高度的协调一致和深度的衔接顺畅。

首先，《宪法》在“序言”部分和第一章“总纲”所确认、肯定和继续坚持的党的领导、指导思想、依法治国等原则对《监察法》的制定、贯彻和执行具有最高意义上的制约作用。例如：在党的领导和指引思想方面，《宪法》“序言”第七段明确规定了中国共产党的持续领导与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引思想，第一章“总纲”第一条第二款中规定了中国特色社会主义最本质的特征就在于中国共产党的领导。在依法治国方面，《宪法》“序言”最后一段在列举全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团體、各企业事业组织等任何组织或者个人之后，明确赋予上述行为主体“必须以宪法为根本的活动准则”以及“维护宪法尊严、保证宪法实施”等宪法义务;第一章“总纲”第五条则进一步具体规定，中国实行依法治国，建设社会主义法治国家，维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规、地方性法规均不得与宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等任何组织或者个人都必须遵守宪法和法律，超越宪法和法律的特权行为必须追究。与此相呼应，《监察法》第二条旗帜鲜明地表达出接受《宪法》相关条款制约的立场，即集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的建构，一方面坚持中国共产党对国家监察工作的领导，另一方面以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。同时，《监察法》第三条还要求各级监察委员会应当维护宪法的尊严，第五条要求国家监察工作严格遵照宪法。

其次，《宪法》在整体价值和基本精神方面所确立的人民主权、民主集中制、权力监督和制约等原则对《监察法》的制定、贯彻和执行具有根本的制约作用。《宪法》在人民主权和民主集中制方面对《监察法》的制约，主要是为了解决后者的制定、通过和执行是否回应了广大人民群众的呼声，是否解决了广大人民群众关心的现实问题，是否反映了广大人民群众的真实意志以及在符合人民主权和人民民主的前提下集中的决策机制、过程是否符合宪法和法律的相关规定等一系列问题。这主要地体现在《宪法》对包括各级监察机关在内的国家机构的设立、组织原则、工作方式等方面的规定以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对包括《监察法》在内的法律的立法权限、立法程序、立法解释、适用规则、备案审查等方面的规定。例如：《宪法》第一百二十四条规定，设立国家和地方监察机关，均由主任、副主任和委员等组成，主任的每届任期与同级人大的每届任期相同且国家监察机关的主任不得连续任职超过两届;《立法法》第五条则宏观地要求立法工作应体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。《监察法》在人民主权和民主集中制等事项上也全面接受了《宪法》的制约与约束。例如：《监察法》第五十三条第一款规定，各级监察机关均应接受本级人大及其常委会的监督，主要表现为选举和任免监察机关的主任、副主任，在人大开会期间听取和审议监察机关的工作报告，要求监察机关提交专项报告并审议、提出整改意见等;第二款和第三款则分别规定，各级人大及其常委会有权听取和审议本级监察机关的专项工作报告和组织执法检查，县级以上人大代表及其常委会组成人员有权在人大及其常委会举行会议时依照法定程序对监察工作中的有关问题提出询问或质询。

《宪法》在权力监督和制约方面对《监察法》的制约主要是准确地厘定作为权力来源的人大及其常委会与监察机关之间的关系，清楚地划分政府、人民法院、人民检察院与监察机关之间的职责权限。权力监督和制约虽然没有明确规定于《宪法》文本之中，但却实实在在地蕴含于《宪法》所确立的各个国家机构的关系之中，是现代宪法学理论公认的一个重要原则。例如：《宪法》第一百二十七条第二款规定，监察机关在办理职务违法、犯罪案件时应与审判机关、检察机关和执法部门互相配合、互相制约。《宪法》中融入贯彻的权力监督和制约原则，全面地体现于《监察法》所确立的外部、异体监督机制和内部、自我监督机制之中：除《监察法》第四条第二款再次确认了《宪法》第一百二十七条第二款所规定的监察机关与审判、检察和执法机关互相配合、互相制约的情形外，《监察法》第四十七条第三款和第四款规定，检察机关有权将监察机关调查的案件退回补充调查、自行补充侦查或者依法作出不起诉决定，确立了检察机关在案件审查起诉环节对监察机关的监督。此外，《监察法》第五十三条第一款确立了人大及其常委会有权监督同级监察机关，第五十四条要求监察机关应依法公开监察工作信息并接受民主监督、社会监督和舆论监督，第五十五条要求监察机关应通过设立内部专门的监督机构等方式来加强监督监察人员执行职务和遵守法律的情况;第六十五条至第六十七条还规定了监察机关及其工作人员在实施违法、犯罪行为时所应当承担的包括行政责任、刑事责任和国家赔偿在内的各类法律责任。因此，应采取相应措施，保证《宪法》在权力监督和制约方面对《监察法》的制约能够顺利地实现，有学者认为，在《宪法》及其确立的人民代表大会制度下，中共中央及其政治局、全国人大及其常委会、全国政协及其常委会、各民主黨派、公民个人和公民群体等都有权监督监察机关及其工作人员。[11]

值得注意的是，在权力监督和制约方面，《监察法》的设计尚存商榷之处。例如：《监察法》第三十四条第二款规定，在监察调查对象同时涉嫌严重的职务违法或职务犯罪与其他的违法或者犯罪时一般应由监察机关为主调查，审判机关、检察机关、公安机关和审计机关等国家机关予以协助，确立了监察机关的主导地位，使得对非职务违法、犯罪案件的监督和制约机制无法适用于同时具有职务违法、犯罪情形的案件。《监察法》第四十三条第一款规定，留置措施应由监察机关领导人员集体研究决定。其中，设区的市级以下监察机关采取留置措施应报上一级监察机关批准，省级监察机关采取留置措施则报国家监察委员会备案即可，确立了监察机关采取留置措施的内部批准或者备案方式，使得具有与逮捕相同或相似严厉程度的留置措施避开了检察机关的外部监督。《监察法》第四十九条和第六十条分别规定，监察对象若对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服，或者被调查人及其近亲属若认为监察机关及其工作人员在调查过程中存在违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为时，只能在监察机关系统内部进行申请复审、复核或者申诉、复查，外部的监督和制约机制则付之阙如。监察机关的职务犯罪调查程序，实质上呈现出一种“线性结构”，即监察机关和被调查人之间形成的调查与反调查的单向度关系，而严重缺乏一个客观、中立的第三方的介入、制衡和外部监督。[12]虽然中国共产党的纪律检查机关可能在监察机关的职务犯罪调查程序中发挥相应的监督和制约作用，但基于二者合署办公的机构和人员安排，此类监督从根本上难以避免“既当运动员，又当裁判员”的情形。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确要求“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等”;[13]2013年，《监察机关特邀监察员工作办法》（原中华人民共和国监察部令第32号）确立特邀监察员制度，二者的目的均在于发挥外部民主监督和制约的相应作用。此外，我国纵向管理层级较多、横向组织分布较广，在乡（镇）一级治理体系中，乡（镇）人大、政府、党委、纪委往往联合办公且位处一地，普遍设有公办中小学、卫生院等单位;在村（社区）基层自治体系中，主任、副主任、委员以及村民小组组长、副组长等均可根据法律或者授权行使相应的管理职权，但是乡（镇）或村（社区）并未设立监察机关，所以如何确保国家监察体制改革在基层落到实处，实现监督的全覆盖、无死角、不留白并提高监督效率，这也是完善基层治理体系时所应当予以关注的实际问题。

最后，《宪法》在整体价值和基本精神方面确立的权利保障原则，对《监察法》的制定、贯彻和执行有直接的制约作用。现代宪制理论认为，立宪的直接追求在于限制国家公权力，主张建立对公权力的监督和制约机制;立宪的根本追求在于保障公民私权利，主张构建对私权利的保护和救济机制。《宪法》第二章规定了“公民的基本权利和义务”，其中第三十三条规定了法律面前一律平等，尊重和保障人权，权利和义务对等等基本原则;第三十四条到第四十七条依次确立了选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊严，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批评建议和申诉、控告、检举，劳动权，休息权，退休后生活保障，获得物质帮助权，受教育权，科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由等权利与自由。《宪法》规定的这些权利与自由，按照下位法服从上位法的原理，《监察法》应当在制定和执行过程中提供可能的全方位保障。事实上，《监察法》在遵循法律保留原则和比例原则的前提下，特别关注到对公民人身权利、财产权利等权利和自由的保障。例如：《监察法》第五条明确规定，国家监察工作“在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益”，维护了《宪法》第三十三条第二款的规定;第二十四条第二款、第四十条第二款和第四十四条第二款分别规定，由女性工作人员搜查女性身体，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或变相体罚被调查人和涉案人员，保障被留置人员的饮食、休息和安全，落实《宪法》第三十八条对人格尊严的保护;第四十九条和第六十条规定了监察对象、被调查人及其近亲属的申请复审、复核或者申诉、复查的权利，贯彻了《宪法》第四十一条公民具有批评、建议和申诉、控告、检举等权利的规定;第二十三条第二款和第二十五条第三款规定，冻结的财产和查封、扣押的财物、文件在查明与案件无关时，应当在3日内解除冻结、查封或扣押并予以退还，捍卫了《宪法》第十三条第一款规定的“公民的合法私有财产不受侵犯”，等等。

基于監察机关一身兼具行政权力、司法权力、党纪监督权力等各种权力的事实，其追求目标又是集中统一和权威高效，因而要特别注意监察权力的运行可能带来的对权利和自由的侵害。从目前来看，《监察法》在权利保障方面的设计仍存商榷之处。例如：《宪法》第三十七条第一款规定，公民的人身自由不受侵犯，从正面整体确认了对公民人身自由保护的一般性原则;第三十七条第二款规定，非经检察院批准或决定或者法院决定并由公安机关执行，任何公民不受逮捕，从反面具体规定了逮捕这一剥夺公民人身自由的法定措施及其严格的法定程序。依据《监察法》第四十四条第三款，监察机关采取的留置措施在严厉程度上足以与逮捕措施相提并论，因为“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”但是2018年《宪法修正案》没有涉及《宪法》第三十七条，这使得《监察法》第四十三条赋予监察机关的留置权与《宪法》确立的权利保障原则存在衔接和协调不畅甚至是相互冲突的嫌疑。因为留置权的行使无需检察院批准或者人民法院决定并由公安机关执行，而是由监察机关系统内部通过集体决定、上级批准或者备案等程序执行的，因此如何充分保障权利在受到监察权力运行过程侵害时的救济，成为一个亟待解决的问题。《宪法》第四十条规定，除因国家安全或追查刑事犯罪需要，由公安机关或检察机关依照法定程序检查通信外，任何组织或个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密;而《监察法》第二十八条第一款规定，监察机关在调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪时，可以根据需要且经过严格的批准手续后采取技术调查措施，并按规定交付有关机关执行。一方面，监察机关显然不是公安机关或者检察机关，没有明确获得《宪法》或《中华人民共和国刑事诉讼法》所授予的检查通信的权力;另一方面，根据《监察法》对调查职权的安排，留置措施都可以由监察机关系统内部决定，那么对技术调查措施的采取，也可以在监察机关系统内部决定，但这似乎与《宪法》的相关规定不相协调，有必要在未来的宪法、法律修正时予以调整。值得注意的是，2021年《中华人民共和国监察法实施条例》第一百五十三条第一款将有权依法采取技术调查措施的“有关机关”细化规定为“公安机关或者国家有关执法机关”，符合中国现行法律制度体系的相关规定。

①如：《中华人民共和国刑法》第一条规定“为了惩罚犯罪，保护人民，根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况，制定本法”;《中华人民共和国刑事诉讼法》第一条规定“为了保证刑法的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，根据宪法，制定本法”。

①在《监察法》出台之前，就有观点认为，监察机关“实质上就是反腐败工作机构和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”。参见新华社记者：《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载《新华月报》2017年第24期，第78-86页。

①有学者在论述宪法与普通法律的关系时使用了“控制”一词：“宪法不仅是法，而且是‘更高的法’，因为它比普通法律具有更高的效力，并控制着普通法律的意义和解释”。参见张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2004年版，第5页。

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Constitutional Recognition and Constraints over Supervision Law

Guo Shijie

Abstract：The Supervision Law needs to be recognized by the Constitution to resolve its constitutionality and legitimacy，and it needs to accept constitutional constraints to resolve its compatibility with current constitutional system.The constitutional power framework and institutional arrangements are important prerequisites for dealing with the interrelationships between supervisory organ and legislative organ，judicial organ and administrative organ and for achieving their cohesion and coordination.Restricting public power and protecting private rights are the core value pursuits of modern constitutionalism.Based on the dual nature of the political and legal attributes of the supervisory organ and the fact that Supervision Power integrates Party Discipline review，administrative supervision，judicial review and other powers，the Supervision Law should be constrained by the Constitution.The basic ideas，basic principles and specific provisions established in the Constitution has the highest，fundamental or direct control role in the formulation，implementation and enforcement of the Supervision Law.

Key words：constitution;supervision law;supervisory organ;oversee

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