内蒙古基础设施投资方式选择
时间：2020-12-10 08:04:43 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
(内蒙古财经学院 金融学院，内蒙古 呼和浩特 010000)
摘 要：文章通过对各种私人融资模式的对比，结合内蒙 古城市发展的类型特点，寻找出一个既利用私人或民间资本减轻政府提供基础设施的财政压 力，又利用其提供的先进管理技术和方法提高公共物品的管理、使用效率的融资方式，从而 有效地推动内蒙古基础设施建设的快速发展，为经济的进一步发展打下良好基础。关键词：城市；
基础建设；
BOT；
TOT；
PPP；
PFI；
内蒙古
中图分类号：F20(226) 文献标识码：A 文章编号：
1007—6921(2010)01—0016—03
城市公共基础设施是指：城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的 总称。其包括能源系统(电力、燃气、供热等)、供排水系统(自来水、水库、引水渠、排污 管网等)、交通运输系统(铁路、公路、桥梁、空海港等)、邮电通讯系统、(电信、电话、移 动通讯、网络等)、生态系统(公园、动植物园、城市绿地、公共卫生等)、防灾系统(防震、 防洪、防涝、消防等)六大系统组成。随着经济发展，城市化速度逐渐加快。而在城市化过 程中，城市公共基础设施的建设水平直接决定着城市产业集聚效益和城市化进程的速度，同 时，良好的、具有前瞻性的城市公共基础设施也是城市可持续发展和现代化的重要标志。城 市公共基础设施短缺是目前中国城市化发展的普遍问题，随着内蒙古几年来的高速发展，基 础建设不足已经成为经济前进道路上的绊脚石，然而目前政府面临着对城市公共建筑投资财 政投入资金不足，筹资能力有限等方面的制约，严重影响了城市基础设施的建设。
1 内蒙古经济发展及城市基础设施现状
内蒙古位于中国北部边疆，西北紧邻蒙古和俄罗斯，地域辽阔。地上、地下资源极为丰富， 被誉为“东林西铁，南粮北牧，遍地矿藏”的聚宝盆。近年来，内蒙古经济发展迅速，城市 化建设进程加快，2008年，内蒙古自治区实现生产总值7 761.8亿元，比上年增长17.2%。其 中，第一产业增加值906.98亿元，增长7.5%；
第二产业增加值4 271.03亿元，增长20.5%；
第三产业增加值2 583.79亿元，增长15.5%。全区生产总值中一二三次产业比例为11.7 ∶550∶33.3。全年人均生产总值32 214元，比上年增长16.7%，按年平均汇率折算达4 638美元。
然而随着经济迅速发展城市基础设施的发展不足对整体经济的拖累效应的逐渐形成。
1.1 现阶段内蒙古基础建设发展水平
2002年~2007年全国城市化率由39.1%增至45.7%，而内蒙古则由31.5%急增至51.7%。从主要 行业投资看，2007年农林牧渔业投资251.50亿元，增长67%；
电力、燃气及水的生产和供应 业投资753.7亿元，增长123%；
交通运输、仓储及邮政业投资543.68亿元，增长4%；
水 利、环境和公共设施管理业投资41375亿元，增长20%。2007年内蒙古基础设施情况具体如 下：
城市发展方面，从表1可以看出，内蒙古的人均住房、城市用水普及率、燃气普及率、 公交车数量等几个指标在全国的排名都非常落后的，虽然在人均公园绿地、每万人拥有公共 厕所、人均城市道路面积、等方面排名靠前，可是如果考虑到内蒙古全区总面积118.3万km2，占全国土地面积的12.3％，居全国第3位，而人口则只有2 405万，位居全国31个统 计地区第23位，这样所算出的人均指标正常情况下应该是非常高的，而内蒙古的这些指标也 只是排到中等，说明其基础建设仍然落后。
工业和环境方面，内蒙古的城市环卫设备总数相对不足。工业的废气和固体废弃物的排放量 很高，总量位于全国前列，同时废弃物治理设施数量较少。其原因主要是由于内蒙古工业化 过程中引入大量重污染企业，而对废弃物处理的基础设施投入少，现有设备处理能力有限， 处理技术落后。对比表2，从工业污染治理投资来源来看，政府补贴太少，企业自筹量较大 ，然而由于利益因素，其投入规模相对有限，处理能力远远不能解决现阶段产生的废弃物。
1.2 内蒙古基础设施融资渠道现状
从全国来看，现阶段我国基础建设投资的来源多样化趋势明显，投入适中的营利性项目多为 企业自筹，这一部分占比例最大，而基础服务和投资相对巨大的基础性设施仍然以政府的财 政资金和银行贷款为主，其中政府财政投入资金又有很大一部分是由发行国债来消化，而民 间和外资对这类基础建设的投资所占比例依然有限。
而内蒙古已进入高速发展期，随着城市人口比重的不断快速增加，对城市公共基础建设的需 求也越来越迫切，然而由于经济起点低，地域广大等一系列因素的影响，现有的公共财政投 入远远不能缓解公共基础建设落后的压力，公共基础设施不足对内蒙古的城市化进程和经济 发展形成了严重的制约。因此，必须引入更加有效和广泛的投融资模式，加大力度引导民 间资本和外资更多的介入公共基础设施项目的建设，来解决内蒙古城市公共基础设施短缺的 问题。
2 公共基础设施投融资模式种类
2.1 BOT模式
BOT 是“建设—经营—移交”(build —operate —transfer)的简称。其典型定义是：政 府就某个基础设施项目与私人部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承 担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设 施使用者收取适当的费用，由此来收回投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报 ；
政府部门则对这一基础设施项目拥有监督权、调控权；
特许期满，签约方项目公司将该项 目无偿移交给政府部门。
2.2 TOT模式
TOT是“移交—经营—移交”(Transfer—Operate—Transfer)的简称，是指政府把已经投 产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人，通过在约定期限的经营， 民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回的 一种投资模式。从T—O过程来看，可以比作是一种贸易形式，其标的为一定期限内的现金流 量，但从T—O—T整个过程来看，它是一种既不同于以资信为基础的传统融资模式，也不同 于BOT方式的新融资方式。从本质上看，TOT融资方式是政府将城市基础设施租赁给投资者的 一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。
2.3 PPP模式
PPP(Public—Private—Partenerships)模式，是公私合作制的简称，又称公私伙伴关系 。即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资 与实践模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP 有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各 种合作关系，包括BOT、TOT、PFI、DBFO等多种模式；
而狭义的PPP可以理解为一系列项目融 资模式的总称。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值最大化原 则。
2.4 PFI模式
PFI(Private Finance Initiative)模式，是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术 和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行 购买，也可以合营或授予私营部门收费特权的形式进行，是继BOT之后的又一优化和创新的 公共项目融资模式，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。
PFI模式主要划分为独立运作型、建设转让型、合伙运作型。从实践来看，3种类型中第2种 最常见，原因是对于业主而言，付费者为公共部门，回收风险较低，比较具有吸引力。同时 PFI与其他项目融资模式相比，最大优势在于其适用范围广泛，它不仅适用于经营收益性的 城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓宽融资渠道，缓解资金压力 的最佳模式。
2.5 4种融资模式的比较
以上4种项目融资模式运用到基础建设中相对于传统政府财政投资有很多优势，其中它们的 共同优势有：①可以有效地减轻整个财政负担和避免大量的项目风险。②给项目所在国或地 区带来先进的技术和管理经验，有利于促进经济交流、融合。③民间资本和外资的介入有利 于提高项目运作的效率。④政府对项目仍然拥有一定的监督权、控制权和所有权，可以有效 控制基础领域和垄断性领域的公共性。⑤可以比较快速的筹集外资和民间资本参与，加快地 方基础设施的建设速度，更快的促进地方经济发展。
当然，4种融资项目也有其独特性，在不同项目和环境下，应选择不同的融资方式以适应项 目本身的发展和当地的具体情况。为了区分4种方式在公共基础设施中的使用差异性，主要 选择适用范围、风险承担、投资主体、资金来源、使用效率、建设运行和产权所等方面的进 行比较。
通过表3的对比，可以简单地得出结论：BOT比较适用于大规模、高收益、经营性的基础设 施，如电厂、水厂等；
TOT适用于已建成的具有良好收益率的基础设施，如污水处理、节水 设施、环保设施等；
PPP适用范围最为广泛，除了包括BOT、TOT等项目使用范围外，还可以 涉及收益率相对不高的经营性性基础设施，如体育场馆、博物馆、展览馆等；
PFI最适宜开 发非经营性的公共基础设施，如城市绿化、城市广场等；
ABS适用于投资较大、有稳定收益 的基础设施，如公路、特路建设。
3 内蒙古公共基础设施投融资模式选择
3.1 内蒙古城市基础设施建设类型
从内蒙古经济发展的结构来看，城市的发展主要可分为3种推动类型。①资源推动型，其典 型特点是当地具有丰富的煤炭、金属等矿产资源，对资源的开发促使城市发展。如鄂尔多斯 、锡林浩特、乌海等城市。②商业、工业推动型，其典型特点是由大量的重工业企业或比较 发达的商业体系、贸易体系来支撑和推动城市的发展。如呼和浩特、包头、海拉尔、满洲里 、二连浩特等。③特色旅游推动型。其典型特点是利用当地优势旅游资源来推动城市发展。
如锡林浩特、呼伦贝尔、阿尔山、赤峰等城市。
3.2 内蒙古不同经济发展特点城市的基础设施的模式选择
通过以上分析，城市发展的推动类型的模式不同，其城市基础建设的选择模式侧重点也应有 所区别。
在资源推动型的城市中，往往会有很大的资金量聚集在当地寻求投资机会。因此，可以充分 借助当地资源优势带来的资金充裕，在遵循各行业适宜模式的选择基础上，主要考虑BOT、P PP等前期需求资金量较大的投资方式。例如煤炭资源丰富地区，可以利用当地资源优势，吸 引民间投资进行电厂等设施的建设；
引导资金投资于当地资源开发与深加工环节所产生的废 弃物处理设施；
由于当地资源外运的需求大，民间资本对当地的道路建设的兴趣也比浓厚， 可以充分利用这一点来加强城市道路和公路的建设。同时当地政府由于资源开发税收增加， 财政收入相对宽裕，文化方面的基础设施，如体育馆、图书馆、广场、博物馆等基础设施可 以选择TOT的方式来进行建设。
在商业、工业推动型城市中，经营性项目按其行业特性选择即可。而对于经营性较差和非经 营性项目可以相对较多的引入TOT和PFI模式来投资建设，这样可以有效的缓解政府资金压力 大、管理效率低的状况，例如，鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇的南山公园，就是采用PFI模 式建设，其日常维护有承包公司负责，政府每年支付一定款项来购买这种服务，对比政府投 资管理的绿化设施，南山公园的管理和维护都做得非常到位，从植物的维护、对游人行为的 约束等都由一种制度化的措施来进行管理，从而使得整体环境一直保持非常良好的状态，这 样的模式既减轻了政府的负担，又给市民提供了一个良好的生活环境。
在特色旅游推动型城市中，资金的投资热度远远低于前面两种城市，运用BOT、PPP等方式相 对困难较大，因此选择TOT方式则比较有利于快速发展当地的基础设施，以有限的资金来运 作项目，之后转让，再用所得资金进行下一个项目的投资，其发展速度虽然不如BOT和PPP方 式快，但是与完全靠政府财政投资相比较其相率仍然较好高。
3.3 政府在投融资项目中的注意事项
在引入外资和民间资本进行基础建设投资的过程中，政府起着十分重要的作用，其不但需要 创造一个良好融资环境，还要制定一套科学的管理监督体系。在充分利用外来资本的同时， 也要保证基础设施的公共性，充分维护公众利益，防止私有资本利用公共资源的垄断性牟取 非正常暴利的行为发生。这就要求政府切实做到以下几点：
3.3.1 政府要进行必要的角色转换，同时注重自身信用问题。在吸引资金的过程中政府 应创造一个良好的服务环境来为私人投资模式的运行提供基本条件。这就要求对传统的政府 角色进行转换，应从之前主导、投资、经营那种大包大揽的家长角色转变为提供公共服务、 组织监督体系、评价项目经营状况的指导及合作者角色。具体包括审批权力下放、减少审批 环节、加快审批速度；
组织建立项目建设和运营过程中的监督指导体系；
建立和加强项目引 资体系，完善投融资中介体系，为项目引资提供一条龙的服务。另外，政府还应改进和加强 自身信用度，保持政策稳定性，避免出现变更投资政策、投资意向、投资规则，从而损害民 间投资者和外商的合法利益，挫伤其积极性，要真正建立一个健康、良好、稳定的投资环境 。
3.3.2 政府要把公众利益放在第一位，建立行政审批、监管透明化。在公共事业私营化 日益发展的今天，以政府主导管理、以私营公司为经营主体的形式被认为是未来公共事业的 典型模式，然而由于在私营公司经营的实际操作过程中，很容易产生腐败问题，使得公共事 业私营化降低了公众的控制力，欺骗取代了透明度。
3.3.3 政府应尽量避免在公共事业方面出现大型垄断企业。公共事业本身的特点决定 了其垄断性的本质，然而如果在其行业内出现全国性的大型垄断企业，政府的政策则会被垄 断企业为获得超额垄断利润所“绑架”。因此，政府一定要建立行之有效的控制、监督模式 和体系，同时要更多的引入竞争机制，形成政府控制、监管下的良性竞争，避免出现“绑架 ”政府行为的出现，更好地为公众服务。
3.3.4 政府应完善相关法律，为城市基础设施民营化提供一个良好的法制环境。①随着 基础建设民营化改革的进一步发展，现有的法规、政策滞后已逐渐暴露，政府必须及时地进 行修订和完善，否则，势必造成民营化改革、运作过程中违规和无序现象的出现，成为民营 化的绊脚石。②对于目前已经制定的相关法规，普遍存在规定宽泛、不够具体、不便操作的 问题，这在某种程度上也影响着基础设施民营化的推进，因此进一步明确相关法律规定必须 尽快实施。③政府虽然表态支持基础设施民营化，但是相对于西方发达国家，我国的政策支 持力度仍然有限，政府中所有制歧视思想观念仍然存在，导致民间资本进入出现隐形壁垒， 对此政府应打破旧有思维的模式加大政策力度，从而更有效的调动民间资本参与公共基础设 施建设的积极性。
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