退出机制 论人大代表的退出机制
时间：2019-05-11 03:17:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度。对于人大代表的提名、选举程序，公民和有关机构都是给予重视的。但是对于人大代表的退出机制却不是很完善，合理的人大代表退出机制对于选举人大代表也是有重要作用的，必须从根本上畅通我国的人大代表退出路径。
关键词：退出机制 罢免 辞职
改革和完善现行人大代表的退出机制，使得有那些履职能力差，违法乱纪等行为的人大代表能够通过规范的退出机制将其的代表资格予以终止，并且能够补选出适合的新任人大代表。所谓“请神容易送神难”，人大代表退出机制必须发挥效力，才能更好的为人大的选举和监督服务。
一、人大代表退出机制的现状和问题
我国关于人大代表退出机制的规定主要体现在《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称为《代表法》)终止代表资格的情形主要有以下六种：
第一，地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；第二，辞职被接受的；第三，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的； 第四，被罢免的；第五，丧失中华人民共和国国籍的；第六，依照法律被剥夺政治权利的。在这几种情形中, 相对于其他四项情形，罢免机制和辞职机制比较模糊，现实中并不是很好操作，本文仅就罢免和辞职为切入点，来讨论我国人大代表的退出机制。
（一）辞职制度
辞职也是我国人大代表的退出机制之一。《选举法》第49条规定了代表向谁提出辞职，而何种情况下可以或必须辞职及应经过什么程序并没有具体规定，这种模糊的规定使得辞职这种退出机制发挥作用有限。对于不愿或不能履行代表职责的代表,如果其坚持不辞职，那么很难终止其代表资格，但从实践来看辞职制度很难发挥作为代表退出机制的作用，代表身份更多地意味着一种政治荣誉而不是一种法律上的职务和责任。同时,人大代表身份还意味着一定的身份特权,代表身份的荣誉和权利属性使得许多不愿或不能履行代表职责的代表一般不会主动辞去代表职务。
（二）罢免制度
我国的选举分成直接选举和间接选举,这就决定了罢免也分为选民对代表的罢免和原选单位的罢免。在实践中,两种罢免机制尚未发生作用的表现及原因各异。
1.对直接选举产生的人大代表的罢免程序
罢免直接选举的代表即县、乡两级人大代表，《选举法》第47条规定对于县级的人大代表，原选区选民50人以上联名；对于乡级代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级人大常务委员会书面提出罢免要求。按47条和50条第一款规定,罢免程序为：原选区选民联名向人大常委会提出罢免要求，选区过半数选民表决通过。
2. 对间接选举产生的人大代表的罢免程序
罢免间接选举的人大代表即县级以上的人大代表,按照《选举法》第48条和50第二款的规定,罢免程序为:主席团或者1/10以上代表联名（闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常务委员会1/5以上组成人员联名）向大会（闭会期间向人大常委会）提出罢免案，会议审议后经各级人民代表大会过半数通过；在闭会期间，经常务委员会组成人员过半数通过，罢免决议报送上一级人大常务委员会备案、公告。
上述根据选举方式的不同，制定的罢免程序，从法律上看没有什么问题，但其可操作性不强，其有以下原因：
第一，罢免标准模糊。从代议制理论来看，只要代表不能被选民信任就可将其罢免，而我国选举和地方组织法中关于罢免代表是“罢免要求应当写明罢免理由”。但并没有说明罢免理由，从而人大常委会可以自己来决定罢免理由是否合理。罢免理由的模糊引发罢免程序启动困难。
第二，罢免程序要求过高。从程序角度来看罢免程序并没有太多的漏洞，笔者仅是认为罢免直选代表程序，启动程序门槛过高。选举法规定选民提出代表候选人只需要 10 人以上联名，罢免代表则是：对于县级代表需要原选区选民 50 人以上联名，对于乡级代表需要原选区选民 30 人以上联名。候选人当选只需要参加选举投票选民的过半数选票就有效，罢免则需要全体选民过半数的选票才成立，这些规定过于苛刻使得很难启动。
二、完善人大代表退出机制
（一）辞职制度
完善辞职制度必须从确立辞职原则、代表救济权和明确常委会受理辞职案的职责等方面开始。辞职当属代表的一项权利,是代表在不愿或不能履行代表职责的情形下自愿辞职区别于其他退出机制的本质特征。辞职制度首先应当确立辞职自愿原则,任何以直接或间接强迫方式使代表辞职都是对代表辞职权的扭曲和侵犯。代表辞职是一种法律行为,关于申请、受理以及救济等都必须作出清晰的要求,更为重要方面是一定要明确常委会受理辞职案的职责。在制度上可考虑由代表资格审查委员会受理、审查辞职申请,辞职是否自愿,并提出是否接受请求的建议,然后报所属的人大常委会批准、答复申请人并在原选区公告。
这是最理想状态下的自愿辞职制度，但是笔者认为辞职制度原则是基于自愿的没有强迫力的要借鉴引咎辞职制度，应该明确如果代表出现一些不能作为人民表率的情况就应主动辞职，笔者认为这样可以降低成本，不管选民有没有启动罢免程序。如果人大代表出现违法违纪问题，品行不端生活作风差，这两个比较明显的标准，即可让代表辞职，让辞职制度形成一种机制来制约代表的履职问题。
（二）罢免制度
1.明确罢免条件。罢免的理由和代表辞职有些类似，但是并不完全相同笔者认为罢免的理由可以包括：违法违纪问题；政治问题；品行作风问题；违反纪律；不履行义务，大部分选民和选举单位不满意这样的主观条件也应包括。比如无视民意，严重脱离人民群众的代表和不能履行代表职责的代表，最明显的是所谓的“举手代表”。
2.能否建立监督代表的专门机构。
现行选举法中对于代表的监督只涉及罢免案的监督而没有涉及到日常监督出现这样的情况是由代表本身的兼职性质决定的。有些学者建议在县级以上地方各级人大常委会考虑将代表资格审查委员会改为常设机构。委员会可以由代表大会中选举出来对大会负责，在闭会期间受常委会领导。笔者不赞同这种提法，其可操作性不强。鉴于目前我国是兼职代表，如果设立这种机构监督日常事项是监督履职呢，还是本职工作呢，所谓的日常其实最不好把握。笔者认为根本上应该确立代表的专职化。
3．候补代表制度。
补选问题，《选举法》第51条规定：代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选。地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间，可以由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表。补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。
从上述规定来看，补选问题仅仅是做了需要补选的规定并没有具体规定，而是根据不同的地方条件自己做出详细规定。笔者认为该法中对于补选的规定可能是认为我国各个地方情况差异比较大不好统一，只是原则上的规定，本条中补选名额与应选名额采取了大于等于的处理方式。这种规定是不合理的，我国代表身份现状尤其是间接选举下的代表，“官代表”比例比较高，如果法律还规定等额选举的可能很大程度上会让代表选举流于形式。笔者认为应该建立绝对的差额选举机制，对于培养公民意识也是有利的。罢免制度是选举制度的延伸，而补选机制是对罢免制的补充，三者都是非常重要的。候补代表制是让在选举时按照票数多少设立一定数量的候补代表，当正式代表出缺时可以依次递补，其任期至正式任期届满之日止。采用这种制度的理由是可省去再次选举的麻烦。笔者基本赞同这种候补制度，但是这种制度中的候补代表在资格审查时一定要严格，比如第一候补实质上也不能履职的话就应该考察其后的代表，审查不能流于形式否则是对选民不负责任。
参考文献：
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