促进我国环境保护的税制改革研究:环境保护税 税制改革 立法问题
时间：2019-04-29 03:18:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
我国环保和生态形势已非常严峻，2004—2009年，基于退化成本的环境污染代价从5118.2亿元提高到9701.1亿元，2009年环境退化成本和生态破坏损失成本合计13916.2亿元，较上年增加9.2%，相当于当年GDP的3.8%。其中水污染、大气污染、生态破坏为环境退化成本的主要构成因素。
面对如此严峻的环境生态形势，环境保护已经成为我国当前必须更加重视的战略问题。环境保护税制体系通过经济约束将环境成本内化，敦促和约束企业实施节能减排，是解决环境问题的重要经济手段，在世界各国得到广泛应用。
一、我国环境税收体系现状
我国现阶段还没有开始征收独立的环境税，但是现行的一些税种如资源税、消费税、车船使用税、城建税、土地使用税等，都直接或间接地对保护生态环境起到一定的作用。按照OECD对环境税的广义定义，我国税收体系中，税基为交通燃油、供暖及加工燃料、废弃物和污染排放等与环境相关的税收都可以归类于环境税的范畴，主要有以下几类：
第一类是对环境保护和资源合理开发利用具有直接意义的税种，主要是资源税和耕地占用税。下一步资源税计征范围可能将在石油、天然气的基础上扩展到其他资源产品，如煤炭等。
第二类是有利于环保的各项税收措施。增值税的优惠政策立足于鼓励资源综合利用、促进废旧物资回收、鼓励清洁能源和环保产品、鼓励污水处理，优惠手段包括免税、减半征税、即征即退、允许抵扣进项税额和简易征收；企业所得税的优惠政策两法合并后进一步统一和规范，政策取向更加清晰；消费税从设立税种到税目调整，环保用意非常明显。
第三类是支持环保事业的税收措施。涉及到房产税、城镇土地使用税、契税和车辆购置税、城市维护建设税等多个税种。
第四类是以保护环境为目标的若干行政规费。主要包括排污费、污水处理费和垃圾处理费。排污费目前由环保部门征收，收费项目包括污水、废气、固体废物、危险废物和超标噪声。某些环保规费明显具有税收特征。我国现阶段调节污染者行为、补偿环境侵害、筹集防治污染资金主要是通过排污收费制度来实现的。
此外，还有与环境有关的税收补贴以及生态补偿机制。我国一些地方还存在对各类资源补贴的政策，这些补贴对于稳定物价和经济发展有一定的作用。
二、我国现行环境税收体制存在的问题
（一）税费关系混淆，环保税长期缺位
环保主体税种缺位，意味着我国生态、环境保护观念及立法远不适应建设资源节约型和环境友好型社会实现可持续发展的要求。环境税开征相关研究已经引起政府、学界的重要关注，但是种种困难也客观存在，一些技术性困难无法回避，这也是造成环境税开征不断延后的重要原因。
（二）资源税、消费税和与机动车有关的税种不完全适应环保需求
1、资源税。税种设立目的不明确，侧重于调节级差收入，对资源开发过程中的环境保护和资源的节约使用关注不足；从量定额征收（目前石油和天然气已改为从价征收），基本无视资源的环境价值，难以平衡国家财产权利和矿业权人利益；单位税额偏低；与市场供求状况和矿产品成本构成严重背离，调控乏力；征收范围偏窄，不仅有悖于税收的公平原则，而且影响到后续产品的合理比价。
2、消费税。电池等一次性污染产品、污染性电子产品、船和飞机等机动工具未列入征税范围；虽按排气量分档设置机动车税率，但对低污染的小排量轿车和使用清洁能源的机动车的政策激励力度不足，税率与污染程度关联不紧密；政策滞后，不利于引导企业采用更高环保标准。
3、车辆购置税、车船税和燃油税均未按环保因素分档设计税率。
（三）环保性税收措施零乱
1、增值税。一是生产型增值税极大地挫伤了企业购进环保、治理污染等设备的积极性，这是当前发展循环经济最为突出的制度性障碍。二是过多的税收减免影响增值税抵扣链条的完整运行，背离“中性”原则，扭曲社会资源配置。三是优惠措施杂乱，整体感和协调性差。四是对资源综合利用企业高征低扣，税负不公。
2、企业所得税。免税范围窄，受益面小，政策措施相对粗糙，减免标准欠清晰。
3、关税的问题主要是出口税率过低，不利于充分发挥其限制紧缺资源出口的作用。
（四）税收优惠手段单一
考虑环境保护因素的税收优惠单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式在我国几乎没有应用。
（五）政策信号混乱，某些条文相互冲突
国家在制定产业目录时，尽管环保是重要依据，但左右产业政策的关键因素还是经济。现行税收政策多以经济目标为主要导向，实行了一些经济和环保相冲突的优惠措施，这些政策在执行中同时发挥了正面经济效应和负面环境效应。
三、环境税制的国际经验
（一）发达国家广泛运用环境税制应对环境问题
发达国家的环境税收手段主要体现在以下几个方面：一是对排放污染所征收的税，这类税收主要是对工业企业在生产过程中排放的废气、废水、废渣和汽车排放的尾气等行为课税。二是为减少自然资源开采、保护自然资源与生态环境而征收的税，如开采税、森林税和土壤保护税。三是对高耗能、高耗材行为征收的税，也可以称为对固体废物处理征税。如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税和电池税。四是对城市环境和居住环境造成污染的行为征税，如噪音税、垃圾税。五是对农村及农业污染所征收的税，如超额粪便税、化肥税和农药税。六是通过税式支出的方式鼓励环境保护。
（二）国际实践对我国的启示
1、多种经济手段共同促进环境保护
发达国家在注重发挥税收作用的同时还采用了多种经济手段促进环保。具体来说，税收做“加法”，使排污者承担污染排放的成本；财政做“减法”，对治理污染的企业给予补贴，支持污染治理技术研究攻关；金融对企业治理污染所需贷款给予倾斜；引入排污权交易等市场手段，调动企业治理污染的积极性。
2、循序渐进的税收推进方式
环境税收制度的建设不是一蹴而就的，国际上各国也是在碳税体系经过多年实践获得一定经验并做好充足准备的基础上，才进行更广范围的征税。我国可采用逐步引入的方式，集中力量先行开征一种或少数几种影响力广、操作难度较低的税种。 3、重视税收差别的运用
为了避免环境税对企业竞争力产生影响，有的国家设计了灵活且相对复杂的税制，对部分企业采用经济和行政手段进行管理。环境税的目标是双重的，可以在合理的程度内既达到一定的环境保护目标，也使利益各方可以接受。
4、专款专用的税收分配方式实现绿色收入的返回
美国对于环境税收实行专款专用的使用方针，保证了税收收入的定向和高效使用。同时通过告知纳税人所纳税款将被全部用于与改善环境有关的活动，或运用到那些受新税种影响最大的群体身上，有助于新税种获得支持，同时还促进了排污治理的良性循环。
5、严格的征收管理方式
发达国家环境税征收严格，惩罚严厉，对制度充分发挥环保管理作用起到了重要的保障。相较而下，我国的征管专业化水平较低、执法力度较弱，不利于环保税制度的落实。
6、重视配套制度安排
发达国家完善的环境制度体系和政府长期性战略规划为环境税的征收打下良好的制度基础，同时其环境税坚持同整体税制改革相结合，避免了重复征税。
7、重视税制改革的社会基础培育
公民自觉的环保和纳税意识是排污税制度及其他环保税收制度充分发挥作用的社会基础。如英国通过广泛的宣传教育着力增强公民的环保和纳税意识，将主要由政府重视的环保工作变成全民参与、人人重视的环保事业，使之有了广泛坚实的基础。
四、我国环境保护税制改革的相关建议
我国的环境保护税收体系构建应主要从排污费改税、建立新税种、调整已有税种三个方面进行。
（一）排污费改税
把部分排污费改为税可作为我国构建环境税体系的第一步。我国目前征收的环境费主要包括：超标排污费、污水排污费、排水设施有偿使用费、污水处理费、生态环境补偿费、矿产资源补偿费等。具有税收“三性”特点的费直接求同合并变为税，异同部分采取并设结合的办法。改税后可由政府授权的环保部门代为征收。与环境有关的税收纳入地方税，与资源有关的税收列为中央与地方的分享税。
（二）开征新税种
开征环境保护税，是建立环境税收体系的核心问题。环境保护税的设计，既要考虑理论上的合理性，又要考虑实践中的可行性；既要借鉴国外的有益经验，更要适合本国的国情。在开征初期应采取循序渐进的办法，先对重点污染源和易于征管的对象征税。目前，在各种污染源中，废水、废气和垃圾对我国环境的污染最为严重，对其征税也具备了多年征收排污费的经验。所以，环境保护税的征税范围应暂定为废水、废气和垃圾，税制内容由水污染税、空气污染税和垃圾税组成。以废水、废气和垃圾的排放单位和个人为纳税人。税率必须与环境污染治理成本相一致。首先，税率水平要适中；其次，实行累进税率，从量征收；再次，应根据废水、废气的排放浓度和污染危害程度，实行差别税率；对不同类型、处理难度不同的垃圾，如有毒垃圾与无毒垃圾，实行有差别的税率，从量计征。
环境保护税的计税依据，应针对不同的污染源，本着有利于控制环境污染、简化税收征管的原则确定。第一，水污染税应以实际污水排放量为计税依据，实行从量定额征收。对于实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力或实际产量等相关指标测算其排放量。对城镇居民排放的生活废水，由于其排放量与用水量差别不大，因而可以用水量为计税依据。第二，空气污染税以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，实行从量定额征收。第三，垃圾税以垃圾排放量为计税依据，实行从量课征。
（三）调整相关税种
1、调整和完善现行资源税
（1）扩大征收范围，将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为，待条件成熟后，再对其他资源课征资源税，并逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税。
（2）完善计税方法，加大税档差。将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段，加大税档差距，把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。
（3）鉴于土地课征的税种属于资源性质，为了使资源税制更加完善，可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国资源的合理开发。同时扩大对土地征税的范围，并适当提高税率，严格减免措施，加强土地资源合理开发利用和保护耕地意识。
2、完善消费税制度
首先，强化消费税的环境保护功能。消费税应该在环境保护方面充分发挥调节作用，限制破坏生态环境的消费，鼓励和保护资源环境的绿色消费。其次，扩大消费税征税范围。将那些在使用中会对环境造成严重污染的各类包装物列入消费税的征税范围。再次，适当提高消费税税率。适当提高汽柴油、鞭炮、焰火、一次性木制卫生筷和实木地板等破坏生态环境的产品的税率。
3、完善车船税制度
车船税的改革同样面临着功能转换的问题，要突出车船税的环保功能，必须将车船税按辆或净吨位计税改为按排量、动力分类分级计税，对不同性能、油耗、尾气排放量的车船，实行差别税率。这样，纳税的多少与能耗直接相关，有利于改善机动车辆尾气对环境造成严重污染的局面。
4、完善增值税制度
增值税制度的改革也应朝着有利于环境保护的方向发展。在增值税转型之前，可率先对污水处理厂、垃圾处理厂等环保产业实行“消费型”增值税，允许其抵扣固定资产的进项税额；对其他企业购置使用的环境保护、节能节水等方面的环保设备，也应允许抵扣进项税额；对企业进口的环保设备、仪器等，在进口环节应给予一定的增值税减、免税优惠；对企业新研制的“绿色产品”和“清洁产品”，以及综合利用资源生产的产品，可以实行增值税即征即退政策。
5、完善企业所得税制度
除《企业所得税法》规定的优惠外，企业所得税还应进一步丰富优惠内容，如对污水处理厂、垃圾处理厂等环保企业实行加速折旧制度，对其他企业的环保设备也实行加速折旧办法，对企业利用“三废”生产产品取得的所得免征所得税，对环保技术开发、转让、咨询、服务所得减征或免征企业所得税等等。
6、完善现行保护环境的税收支出政策
（1）减少不利于污染控制的税收支出。严禁或严格限制有毒、有害的化学品或可能对环境造成重大危害产品的进口，大幅提高上述有毒、有害产品的进口关税。
（2）鼓励企业开展环境领域的科技研究与开发的税收支出。政府对防治污染的研究与开发除了直接给予研制、开发控制污染新技术的企业预算拨款外，还可以大量利用税收支出，鼓励企业从事科研活动，增强治污税收支出的整体效应。
（3）刺激企业投资于治污设备的税收支出。近几十年来，各国政府运用投资税收抵免、加速折旧等税收支出措施，对防止污染的投资活动进行刺激。我国也应借鉴国际经验，对合格资产实行加速折旧制度。所谓合格资产，是指企业生产经营过程中使用的无污染或可能减少污染的机器设备。
（郭冠男，国家发展改革委经济体制与管理研究所助理研究员）
