【构建节约集约用地激励与约束机制】节约集约用地

　　摘 要：我国土地利用方式粗放低效，供需刚性矛盾突出，节约集约利用土地已经成为关乎社会发展的重要问题。从我国土地资源国情、加快转变经济发展方式要求等方面来看，加快提升土地节约集约利用水平必要且紧迫。节约集约用地激励与约束机制不健全，是土地利用粗放低效的重要原因。因此要综合运用行政、法律、经济、技术等手段，激励和约束并举，构建战略导向、规划管控、利益调节、考评奖惩、共同责任和技术保障等多元倒逼机制，以推进经济结构调整和发展方式转变。
　　关键词：节地机制；激励；约束
　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：671.0169(2012)01.0006.07
　　严格的节约集约用地制度是土地制度的重要组成部分。“节约”要求经济发展尽量少占地，或不占少占耕地，主要体现减量管控和公平优先原则；“集约”要求提高单位建设用地的投入与产出效率，主要体现存量挖掘和效率优先原则。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，土地资源需求日益增大，土地资源粗放和低效利用更加加剧了土地供需矛盾。构建科学的节约集约用地机制，缓解资源瓶颈，确保“十二五”实现单位GDP建设用地下降30%等目标①，无疑是当前完善土地管理制度，落实节约优先战略，促进发展方式转变和“两型”社会建设的重要途径。
　　一、粗放低效的土地利用方式难以为继
　　加快转变经济发展方式，必然要求加快转变推动经济发展的要素，尤其是土地等重要生产要素的利用与配置方式。
　　（一）粗放低效土地利用方式不适应加快经济发展方式转变的要求
　　经济发展方式与土地的利用方式联系密切，二者都与科技水平和管理水平呈正相关。发展方式对土地的利用方式具有决定性影响，而土地的利用方式、利用水平，往往代表着经济发展的质量和发展方式。通常情况下，落后的发展方式会伴随着土地的低效利用，表现为土地的大量消耗、粗放浪费；土地的粗放低效利用方式也会导致经济增长过于依赖土地规模的扩张，产生路径依赖，惯性地制约着发展方式的转变。可见，土地利用方式的转变，在一定程度上会倒逼发展方式的转变。然而，从我国土地利用现实情况看，明显具有粗放低效的特征。
　　一是经济增长过度依赖土地利用。改革开放以来的32年是我国经济快速发展，城市化急剧扩张的时期，同时也是我国土地资源消耗最快的时期。从1998年到2008年,我国耕地面积从19.45亿亩下降至18.257亿亩,减少近1.2亿亩;经济每增长1%，占用农地30万亩左右②。与日本的快速发展时期相比较，我国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。
　　二是工业用地比例高且开发强度低。我国城市工业用地比例较高，相当一部分城市已经超过20%。国外城市工业用地比例一般不超过15%。目前，全国每年新增建设用地中，工业用地约占40%，东部有的省市高达60%，产出效率也比较低。工业用地容积率一般只有0.3～0.6\[1\]，欧美发达国家工业用地的容积率都控制在2以上\[2\]；2010年全国工业用地产出效率较高的上海市为13.75亿元/平方公里,仅为上世纪八十年代纽约和东京的32.7%和14.6%③。
　　三是人均建设用地水平高且利用效率低。改革开放初期，我国大中城市人均综合用地70~80平方米，目前，我国人均城市建设用地已达133平方米，超过国家规定的人均80～120平方米的标准。世界发达国家城市人均建设用地一般是80～100平方米，而东京人均仅78平方米，香港才37平方米。据不完全统计，城市建设用地40%以上为低效利用，5%处于闲置状态。
　　
　　四是农村建设用地规模大、布局分散、利用效率低。农村居民点用地已达24 798万亩。1996年到2007年，农村人口减少了大约12 300万人，农村居住用地反而增加了将近130万亩，农村人均居住用地从1996年的193平方米增加到2007年的218平方米,远超过150平方米的国标上限。农村居住用地与农村人口迁移逆向发展。由于宅基地缺乏规范的流转和退出机制，据不完全统计，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%～15%。
　　 中国地质大学学报(社会科学版) 2012年1月第12卷第1期姚华军：构建节约集约用地激励与约束机制五是粗放浪费的趋势没有改变。城市建设用地扩张浪费趋势依然严峻。2006—2009年，全国84个重点城市建设用地规模（包括主城区和新城、新区和城市组团）从2.7万平方公里扩大到3.1万平方公里,有10个城市建设用地规模扩大了35%以上。城市建设中宽马路、大广场等工程建设屡禁不止。
　　土地资源是最重要的生产要素，也是承载经济社会发展基本的物质基础，粗放低效的利用方式必然会降低资源对经济社会发展的保证能力。提高土地利用效率，加强单位土地对物质文化的承载能力，是加快发展方式转变的必然要求。
　　（二）节约集约用地是缓解土地供需刚性矛盾的唯一出路
　　我国土地资源人均拥有量少，资源质量整体不高。我国人均耕地、林地、草地和人均淡水资源分别只有世界平均水平的43%、14%、33%和25%；水土资源空间匹配性差，水资源量约占全国4/5的南方地区，耕地面积只占1/3；耕地质量差，后备资源匮乏，中低产田占70%，2亿亩耕地后备资源中，水土光热条件较好的不足40%。在960万平方公里的陆地国土上，适合人类生存发展的宜居空间只有约300万平方公里，适宜进行大规模、高度工业化开发的国土面积只有约180万平方公里。
　　建设用地供需刚性矛盾突出，坚守耕地红线压力增大。“十一五”期间，全国共批准新增建设用地3 300多万亩,年均计划指标只有660万亩，但全国每年建设用地需求在1 200万亩以上，缺口达2倍。“十二五”期间，我国城镇化率将提高4个百分点，城市人口将增加2 000万左右。一方面要保障更多的住房、产业发展、基础设施等各类建设用地的需求，另一方面要保障粮食安全、生态安全用地的需要。综合有关部门对人口城镇化水平的预测和交通、水利、能源等基础设施建设规划，按照从严的用地标准测算，“十二五”时期，全国建设用地需求总量约为4 659万亩，年均将达到932万亩\[3\]，是“十一五”时期的 1.4倍。我国土地供需矛盾将更加尖锐。2011年，我国建设用地供应量大概为670万亩，而需求量却达到了1 616万亩，供需缺口达3倍；部分地区用地需求呈“井喷式”增长，供需缺口高达10倍。建设用地供给的刚性约束与需求的刚性增加的“双刚性”矛盾更加突出。
　　在建设用地供需刚性矛盾日益加剧的背景下，坚守18亿亩耕地红线的压力进一步增大。“十一五”期间，全国耕地减少2 574万亩，其中建设占用耕地1 717万亩（年均343.4万亩），生态退耕585万亩，灾毁耕地191万亩，农业生产结构调整减少81万亩；全国土地整理新增加耕地1 967万亩，两项相抵，耕地净减少607万亩。2010年，我国耕地面积为18.18亿亩(基本农田15.6亿亩)，要确保 “十二五”末耕地面积不减少、质量有提高，耕地保有量保持在18.18亿亩(基本农田不低于15.6亿亩),必须通过开发后备资源补充耕地。随着工业化、城镇化加速推进，建设用地需求将会刚性持续上升，经济可持续发展面临的资源压力将进一步加剧。
　　然而，现实中我国建设用地存在短缺和闲置并存格局。据统计，我国建设用地中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地2亿亩。在这种情况下，要保18亿亩耕地红线，缓解土地供需刚性矛盾，只有尽快提高土地节约集约利用水平，这是突破资源瓶颈制约的唯一出路。
　　（三）节约集约用地关乎经济社会可持续发展
　　国外发达国家对土地资源的管理，已经跨过数量管护、质量管护两个阶段，进入了生态环境管护的更高层次。而我国的资源管理总体上还处在数量管护、管理粗放的初级阶段，与工业化、城镇化和农业现代化的要求还不相适应。
　　经济发展与生态安全、粮食安全争地，重利用轻养护，土地生态形势越发严峻。2005年的“环境可持续指数”（ESI）结果显示，在全球144个国家和地区中，中国位居全球倒数第14位。2007年，世界银行指出，中国环境污染的经济损失约占当年GDP的5.8%，而根据我国有关部门核算，2004年这一数据为3.05%。2009年，我国水土流失面积356.92万平方公里\[4\]。目前，我国近17%的土地受重金属污染，近1／4的地表水处于污染状态\[5\]。
　　在土地供给刚性约束和环境约束不断强化的背景下，“切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针”④。胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。
　　二、土地利用粗放低效的原因分析
　　近年来，土地资源节约集约利用和管理制度改革取得了重要成绩，守住了18亿亩耕地红线。然而，在实际中土地利用粗放和浪费现象仍然非常严重，催生粗放用地的因素比较多。主要表现在以下几个方面：
　　（一）从经济增长的角度看，重数量和规模的扩张，轻质量和内涵的提高
　　长期以来，我国优先考虑“做大蛋糕”，而忽视了“做好蛋糕”，高度依赖“投资拉动、资源投入、规模扩张”的模式发展。虽然综合国力获得了大幅提升，但科技能力不强，多数核心和关键技术受制于人。产业结构不合理，一产不稳，二产不强，三产不足。耕地等产出对自然条件依赖大，产出水平不高；只注重数量和规模，土地利用的技术含量低；服务业等占地少的产业得不到应有的发展⑤。在用地上就表现为用地结构不合理，低水平、重复建设较多，缺少对优质产业的有效支持。
　　由于缺少技术支撑，产业发展不足，单位土地产出率低，要实现更高的增长就必须消耗更多的土地。对政府的考核“以物为本”，在粗放用地缺乏有效约束机制的情况下，土地供给优先考虑见效快、已经成熟的产业，而收效慢，需要长时间孵化的朝阳产业得不到扶持。经济结构升级约束大，经济增长缺乏内生动力，从国际产业链的中低端位置向上提升的难度大，惯性地依赖外延式粗放扩张，客观上鼓励了土地浪费和粗放利用。
　　（二）从资源效益的角度看，重土地的经济价值，轻土地的社会价值和生态价值
　　节约集约用地是为了实现可持续发展，是在一定的经济和技术水平下，以最少的土地投入、最小的社会和环境代价，追求最大效益的过程。因此，节约集约用地并不仅仅意味着单位土地物质量的增加，还应该包括人的发展权的实现。粮食安全和生态安全的保障，是一项外部性非常高的活动。在传统政绩观和“换届效应”的驱使下，地方政府在任期内尽可能多地获取土地的经济价值，而无视其社会和生态价值。正的外部性没有受到相应的补偿，负的外部性不会受到应有的处罚。由于没有有效的监管和约束机制，政府对土地采取掠夺式开发，利用先天优势低买高卖，形成对“土地财政”的严重依赖。资源被开采，耕地被占用，生态被破坏，财富被带走，污染、贫穷和落后被留下。
　　由于土地不合理的开发和利用，我国的水、空气、土壤都受到不同程度的污染，一些地方生态环境的承受能力已经接近极限；加上我国是个自然灾害多发的国家，过度的开发更加剧了灾害的发生。同时，以追求单纯的物质增长为核心内容的发展模式，人文关怀受到漠视。每年因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上，成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。从本质上讲，这些都是土地粗放开发和利用的表现。
　　（三）从土地资源配置的角度看，重行政干预，疏市场配置
　　不同的资源配置方式会带来不同的经济增长方式。我国政府通过批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等方式掌握了过多的资源配置权，同时政府介入微观经济领域，在“市场参与者”和“市场监督者”之间很难有准确的定位。基于利益驱动、政绩考核、横向攀比等原因，导致一些地方政府不惜以资源、环境为代价和扭曲性政策实现GDP的高增长。由于政府掌握着重要经济资源的配置权，土地的稀缺程度往往容易被隔离在政府层面，没有转变为价格信号，土地价格水平不能全面反映土地的稀缺程度、开发利用造成的环境破坏和污染等外部成本，地方政府与企业缺乏提高土地利用水平的动力和压力。加上资源配置缺乏科学论证，管理方式粗放，决策机制不灵活，内控机制不严谨，组织管理不精细，也制约着土地节约集约水平的提高。
　　（四）从土地流向的角度看，重增量和交易管理，疏保有环节和末端管控
　　“土地财政”是地方政府重视增量和交易，轻视保有环节和土地再开发的原因和结果。其实质是由当届政府一次性收取未来40~70年的土地租金，满足现期的政府消费，是变相举债的方式。由于当届政府对将来几乎是零责任，为了实现当期的利益最大化，容易导致可能多出售土地使用权。
　　“土地财政”主要包括土地出让收入、土地税费收入和土地投融资收入。地方政府往往通过低价征用集体土地，以高于征地成本数倍的价格卖出，获得巨额土地出让收入⑥。巨大的价差是地方政府狂热追逐新增建设用地指标的主要原因，另一个重要原因是新增建设用地指标能够使项目落地，带动GDP的快速增长。在这些因素诱导下，在任政府尽可能多批地，大面积圈地，甚至不惜违法用地。地方政府对“土地财政”收入的依赖程度呈不断上升的趋势，土地各项税费占地方政府的财政收入，从2001的9.4%上升到2010年的40%⑦。近年来，有近60%⑧平台贷款以土地出让金收入作为还款来源，土地违规抵押的情况在不少地区都有出现。据财政部统计，2010年全国土地出让收入达2.94万亿元,土地出让收益约1.22万亿元,用于城市建设的支出占当年土地出让收益61.7%，用于农村发展支出占18.4%。
　　在土地保有环节，存在政府监管职能不到位情况。土地闲置浪费情况严重，仅2010年通过对房地产用地专项清理，全国77个城市就整治清理了13万亩闲置用地。为了能获得土地出让收入，一些地方政府向企业妥协，甚至为企业掩盖闲置、粗放用地的事实。根据最近曝光的案例，一些地方的土地闲置时间长达18年之久。土地保有环节的税收（如城镇土地使用税、土地增值税等）征管不严，一些地方甚至不征收。由于土地保有的成本非常低，只要取得土地使用权，基本上就能够坐等升值，“炒地”成为一些企业和集团赢利的重要手段，导致土地的大量闲置浪费。
　　在土地利用的末端环节，由于缺乏必要的约束与激励机制，土地二次开发的积极性不高。当前我国还存在大量的城中村，不少开发区没有达到规定的容积率和投资强度，一些企业破产倒闭后未能及时清理，对超过两年的闲置用地也未能及时收回。
　　三、构建节约集约用地激励与约束
　　新机制的主要思路一般而言，土地节约集约利用是经济发展过程中的一种自发现象，主要决定于土地等生产要素的相对稀缺程度与相互替代的程度，以及人类利用土地的技术和能力。但灵活的资源配置方式、有效的政府干预也是土地节约集约利用的必要基础。通过建立良好的调控机制来调节、矫正人们利用土地的利益、行为和方式，有助于提升土地节约集约水平。这对人多地少、土地供需矛盾日益尖锐的当今中国，意义尤为迫切和重要。要建立完善以标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以有偿使用和市场配置为基础、以监督考核为保障的土地资源节约集约利用新机制（如图1所示）。
　　（一）切实落实节约优先战略，构建节约集约用地的战略导向机制
　　一是树立和落实新型资源观。落实节约优先战略，必须强化全社会的资源忧患意识和节约集约理念，树立新型资源观和资源管理观，用新理念、新思路推动土地管理方式转变，真正把节约集约用地的观念贯穿于土地开发利用管理各项工作始终。树立和落实新型的资源观，就是改变以往投资拉动、资源浪费的现象，改变单纯的资源数量管理，全面实现资源集约节约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本三位一体和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制。
　　二是加强顶层战略谋划。立足国家战略层面，精心搞好顶层战略设计,明确节约集约用地战略为国家战略，明确其内涵、指导思想、方针、重点、步骤、工程和布局，从宏观部署、制度机制、配套政策、技术标准等多个层面，构建以促进节约集约用地、转变土地利用方式为核心土地利用新机制。进一步强化制度改革和机制创新，通过资源的管理方式改变，推进资源利用方式转变，进而促进经济发展方式转变。
　　三是精心设计平台和抓手。以贯彻落实“三个最严格”制度为契机⑨，以推进全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动为平台，通过总结推广节约集约用地的好经验、好做法，充分发挥典型示范、政策激励和引导作用，促进政府、社会形成科学的政绩观和节约集约的社会共识，推进资源节约型、环境友好型社会建设。
　　（二）严格规划约束，建立节约集约用地的规划管控机制
　　一是强化规划的衔接与约束。科学的规划可以实现最大限度地实现节地。在提高规划科学性的基础上，强化规划对建设用地扩张的约束作用，严格执行“各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内”。按照布局合理、经济可行、时序可控的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。维护规划的权威性和严肃性，实行严格的用途管制和分区管制。对于随意调整规划的行为，要严格追究地方政府一把手的责任；因违法用地对耕地、生态造成重大破坏的，对主管领导给予降级或撤职处分。
　　二是建立和完善供需双向调节机制。加强对年度新增建用地指标科学性论证，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，优化供应侧管理。加强土地宏观调控，强化建设用地空间管制，以土地供应的硬约束促进土地利用和经济发展方式的加快转变，从过去的“以需定供”转变为“以供导需”，强化需求侧管理。严格执行新一轮土地规划规定的城乡建设用地总量和人均城镇工矿用地指标的约束性管理；严格执行工业项目建设用地控制指标，加强对原有的工业用地进行改造，建立工业用地的退出机制，鼓励利用原有工业用地，发展新兴产业，防止工业用地低效扩张；严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，不符合要求的不得扩区、升级；严格划定城镇和农村开发边界，调控城镇建设用地规模和时序，引导大中小城市和小城镇协调发展，防止城镇建设用地过度扩张。
　　三是推进规划动态评估与修编。加强规划管理制度和实施保障制度建设，不断完善、加强和严格规划实施动态调查、评估和监管制度，建立科学规范的规划动态修编制度。
　　（三）完善土地市场和财税政策，构建节约集约用地的利益调节机制
　　加大土地有偿使用改革力度，逐步缩小划拨用地范围，推进集体建设用地有偿使用制度,明确划拨、出让、租赁使用集体建设用地政策，逐步形成城乡统一的土地市场体系；进一步规范土地储备，在规划、计划管控前提下，严格按照节约集约利用标准要求，强化土地前期开发，加大“净地”出让力度，规范土地市场运行；在科学分类、明晰产权的前提下，加快农地流转与金融市场建设，促进土地生产要素高效配置。
　　充分利用价格杠杆促进产业结构调整，提高各类行业建设用地节约集约利用水平。建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理，适时作调整。
　　改革财税体制，合理划分财权和事权，创新金融机制，打破地方政府“土地—财政—金融”三位一体、粗放浪费发展模式。建立稳定和独立的地方税种，形成科学合理的土地税收体系；提高城镇土地使用税税率，待条件成熟时，与房产税合并，全面开征统一的房地产税(物业税)，逐步使房地产保有税成为房地产税收的主体税种，克服对土地财政的过度依赖。调整和完善相关税制，对闲置土地增设土地闲置税，尽量盘活闲置用地、空闲地和批而未供等存量土地资源。
　　（四）完善政绩考核体系和法制建设，构建节约集约用地的考评奖惩机制
　　在深入推进全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动基础上，总结经验，完善土地利用效率、规划执行度、耕地保护效率、执法效率和节约集约制度建设等指标考核体系，重点优化单位建设用地的投入、产出效率绝对指标和增长变化相对指标的设置和考评，存量挖潜和增量增考评并重，将单位GDP和固定投资规模增长的新增建设用地消耗作为重要指标，纳入政府年度考核指标体系，制定相关考核奖惩办法。对于节约集约用地效果好的地方政府，不仅要给予荣誉表彰，还要予以一定数量用地指标和土地整治工程项目等方面的奖励。
　　强化国土、组织与统计等部门联合协调，进一步完善政绩考核内容,建立涵盖经济、生态、社会效益在内的政绩考核体系，以实现土地资源的综合效益最大化为目标，加强对土地资源利用的社会效益和生态效益的考核；进一步完善对省级政府耕地和环境保护目标履行情况的考核，实施领导干部相关目标完成情况的离任审计制度；将土地节约集约目标、耕地保护目标与领导班子绩效评价相结合，纳入年度综合目标考核，既要考核集约用地水平，又要考核集约用地措施，将考核结果作为干部综合考核评价和年度土地利用计划指标分解下达的依据；建立重点城市和开发区土地集约利用潜力评价及考核机制。建立考评结果备案、公示和监督的常态制度。
　　进一步加快推进土地管理法修改，细化完善相关内容。切实规范和完善集体土地征收与补偿，维护农民权益；研究制定能够严厉制裁、快速立案、迅速处理严肃的法律条文，加大对违法用地、土地闲置浪费的执法力度，提高的政策约束力；充分吸纳和借鉴《合同法》，加强土地节约集约利用的契约式管理。
　　（五）加强监督和管理，构建节约集约用地的共同责任机制
　　节约集约用地是各级政府、各部门、各行业乃至全社会的共同责任，需要大家齐心协力、各负其责、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进节约集约用地各项措施落地。按照权责一致原则，明确各级政府，各部门、各行业在推进节约集约用地中的责任，形成全面的共同责任体系。
　　要加强综合监管平台建设，推广3S等现代科技手段在国土资源综合监管上的应用，提高监管效率。加快推进建设用地“批、供、用、补、差”综合监管平台建设，逐步实现“以图管地”。进一步建立完善土地市场动态监测制度、建设项目竣工验收制度，以及节约集约用地考核制度和利用动态评价预警、监督管理系统。对在规定时期内达不到土地出让合同要求的企业，早发现、早立案、快处理，有效遏制和减少粗放低效用地。
　　加大信息公开范围，进一步公开建设用地供地计划、供应和开发等情况。充分发挥人民群众的监督主体作用和新闻媒体的“第四权力”的作用,充分发挥网络监督和舆论的功能，使其成为维护土地利用秩序的重要力量。建立有偿举报制度，扩大监督渠道，将土地闲置浪费降低到最低程度。
　　（六）加强工程与标准体系建设，构建节约集约用地的技术保障机制
　　一是加快节地技术方法体系建设。研究出台节地技术发展纲要，全面推动节地技术发展。以节地技术需求为导向，强化产学研联合攻关，探索建立技术创新合作。加强对分散的、有限的科技创新机构、资金、技术加以引导、组织和协调，将涉及节地技术创新的科研单位、企业、高等院校、学会（协会）各方面力量有机地结合起来，资源共享、优势互补，建立新型的产学研联盟。政府加强政策引导，并与企业共同投资，科研院所和企业共同开展技术创新，企业对技术进行转化应用。
　　二是加快节地标准研制。完善节地管理标准和农业、城建、交通运输、水利、工矿等技术标准体系，加快推进土地节约集约利用技术标准和规范研制。严格执行并及时修改完善《工业用地最低价标准》、《工业项目建设用地控制指标》、《限制用地项目目录》、《禁止项目用地目录》等建设用地标准。强化对各行业、各领域用地的跟踪评价，研制不同类型、不同行业、不同规模建设用地的规划控制指标与用地“定额”指标，建立合理的用地标准，调整土地使用年限标准。完善节约集约用地评价考核机制，以标准为杠杆，以评价促进土地节约集约利用和精细化管理。
　　三是加强节地模式总结和推广应用。积极推进全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动，认真总结评估农村居民点整理、旧城改造和开发区建设等土地节约集约利用试点经验⑩，加强对节地模式跟踪、总结、提炼和推广。
　　总之，构建节约集约用地激励与约束新机制是一项复杂的系统工程，是贯彻落实最严格的节约用地制度的制度创新。其外部前提条件是经济发展方式的转变、经济结构调整和产业结构的升级变迁，内部创新的重点在于充分运用行政、法律、经济、技术等综合手段，激励和约束机制并举，系统设计构建战略导向、规划管控、利益调节、考评奖惩、共同责任和技术保障等机制，形成节约集约用地的多元倒逼机制，降低经济增长对土地资源过度依赖和消耗，助推经济结构调整和发展方式转变。
　　参考文献：
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　　[4] 环境保护部.2009年中国环境状况公报\[Z\].2010.05.31.
　　[5] 徐绍史.落实节约优先战略 加强资源节约和管理\[N\].中国国土资源报,2010.12.07(1).
　　注释
　　① 参见《国土资源“十二五”规划纲要》。
　　② 参见《国土资源“十二五”规划纲要》: “十一五”期间,我国累计建设占用耕地1 717万亩,年均343.5万亩,GDP年均增长为11.2%,经济每增长1%，占用农地30.7万亩。
　　③ 参见石忆邵等：《产业用地的国际国外比较分析》，中国建筑工业出版社，2010年版。
　　④ 参见《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发\[2008\]3号）。
　　⑤ “十一五”未完成的三项指标任务中，第三产业的比重是其中一项。
　　⑥ 据国土资源部一项调研，浙江义乌市征地成本大约在15万~20万元/亩，出让后土地增值收益高达1 000万元/亩；江苏苏州市近郊区征地出让后土地增值收益达500多万元/亩；辽宁省大连市近郊土地增值可达到300%或更高。
　　⑦ 根据财政部、国家统计局数据计算而来。
　　⑧ 参见聂伟柱等：《“拆弹”平台贷：监管层新规整肃违规土地抵押贷款》，第一财经日报，2011年08月23日。
　　⑨ 最严格的节约集约用地制度、最严格的耕地保护制度和最严格的土地管理制度。
　　⑩ 2008年12月，广东省与国土资源部签署《国土资源部广东省人民政府关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》。2009年5月，国土资源部批复青海省国土资源厅提出的《柴达木循环经济试验区土地集约利用试点工作方案》。
　　（责任编辑齐 睿）