当前中国村民自治的现状_村民自治现状以及存在的问题

 【内容提要】20多年中国的村民自治在经济建设、建章立制和民主意识自觉等方面都获得了长足发展，但也面临巨大的难点和困境，这主要表现在：一是过于依赖西方的自治理论及模式，而忽略中国的历史经验和特殊文化语境；
二是权力与自治间充满强烈的矛盾冲突；
三是过于重视"硬件"而忽视"软件"建设。因此应注重研究和理论创新，加强系统细致的立法建设，并将文化发展作为重中之重。 

中国的改革开放取得了巨大成就，而“中国最大的变化在乡村”[1]。其中，村民自治发挥着相当重大的作用，这既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；
二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；
三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

在笔者看来，当前的中国村民自治面临着亟须解决的三大问题。

第一，过于依赖西方的自治理论及其模式，而忽略中国的历史经验和特殊的现实文化语境。应该承认，几千年的中国政治为我们提供的民主和自治经验是较少的，而西方的民主传统和自治历史却很长，经验丰富。所以，当前的中国村民自治确实不能忽视甚至无视西方的自治资源，因为不管在理论还是实践上，西方自治都可为我们提供可靠的参照坐标和经验教训。正因为直接取法于西方的自治，中国的村民自治才能建立在自觉、系统和理论化的基础上。但西方的自治经验只能成为我们的一个参照，决不能成为生搬硬套的摹本，否则，中国的村民自治就难逃“桔在北则为枳”的结局。以此来观照中国的村民自治，有些问题颇值得我们注意。

一是独立的村民自治理论话语体系的欠缺。中国村民自治与西方民主之路有一个很大的区别，就是我们的自治是在缺乏民主经验和民主理论准备的情况下进行的，这就不可避免带来理论发展的滞后。因此，借鉴西方现成的民主理论和学术规范分析中国问题，对开阔我们的学术视野，创建我们自己的理论研究体系是必要的。但西方民主理论的产生和运用有其独特的文化语境，我们在运用这些规范时不能不考虑中国的文化和历史特点。目前中国的村民自治正处于重“西方术语的转移”而轻从中国“内部的发生和发展”的阶段，这在理论探讨和活动实践上都有明显的表现。如“平等”、“精英”、“治理”、“选举式民主”、“参与式民主”等西方术语在村民自治研究中运用得比较随意、混乱，缺乏认真的甄别和确定，尤其缺乏中国社会文化语境的重新厘定与使用。这就造成了必然的局限：这些西方术语到了中国，许多内容在不知不觉中就流失掉了，用它们解释中国的问题常有似是而非之感，难以真正反映中国村民自治的精神实质。比如，有农民这样理解民主：“民主，民主，就是人民当家做主。”这看似荒唐的笑谈却内含着西方话语在中国语境的尴尬。其实，正如“当‘平等’和‘参与’的概念应用于中国时，它可能产生不同的意义”[2]一样，"治理"、"选举式民主"、"参与式民主"这些西方术语也有其独特的内涵特征、生成语境，我们在运用它们时必须经过语境转换或者说中国化的过程。另外，当前理论界在村民自治研究中还存在对西方的各种理论重借鉴而缺乏理论创新的问题。如西方新制度主义、委托代理理论、公民社会理论、组合主义（法团主义）及公共选择理论等西方的政治、经济和社会学理论被中国学者大量运用于村民自治研究，取得了不少的成果，一定程度上提高了村民自治研究的学术性，对我们理解中国村民自治也不无启示意义。但整体而言，运用这些理论解释中国农村问题显得多有表面化和牵强之处，有学者就指出："没有深入到田野调查，运用所谓经济人和公共选择等通用武器来解剖中国农村的状况，很容易流于表面且无关农村与中国现代化的痛痒。"[3]所以，不能忽略一个根本问题，即结合中国尤其是农村的实际情况建构我们自己的话语理论体系。

二是村民自治实践重西方民主模式的模仿而轻中国民主制度的创新。中国村民自治之初借鉴西方的民主模式是必要的，但当它发展到一定阶段就应考虑自己的创建，因为中国有自己的特殊国情。在这方面，尽管我们已取得一些成绩，如实行“海选”和建立村民代表会议制度等，但需要做的工作还很多，这在当前村民自治困难重重而西方模式对之感到“失语”时显得尤为突出。比如，在村委会选举中，按程序办事对培育村民的民主意识、保障其各项权利是必不可少的，这也是中国传统所缺乏的；
但过于遵从整体划一的程序规则，不从实际出发的形式主义造成的资源浪费和低效率等弊端，却也应引以为戒。当前中国的村委会选举程序就存在着繁琐化、机械化和表面化的倾向。2002年，浙江省宁海县第六届村委会换届选举就出现了“无候选人”产生村委会的选举程序创新。这不仅方便了选民，减少了选举经费支出，也提高了村委会选举的工作效率。[4]可见，在借用西方民主程序时，制定出符合中国农村实际的程序规则至为重要。

三是对中国传统的乡村自治资源的忽视。当前中国村民自治明显存在忽视甚至否定中国传统乡村自治资源的倾向，如对中国家族文化的态度即是如此。应该说，传统的家族文化特别是家族制度在本质上是专制性的，是与现代民主精神不兼容的，因而在村民自治活动中有必要对其进行批判和扬弃。但任何制度都不能有利无弊，也不能有弊无利。在中国存在几千年之久的家族制度也是如此，如果我们能够避免中国家族文化中的“家族本位”观念等消极因素，而把传统家族重德治和互助合作等合理因素纳入法治的框架，使其充分发挥作用，那幺，中国的村民自治就会受益不浅。如1990年5月22日《农民日报》载：在河南省浙川县的张港村，村民发生纠纷时，村民调解委员会便找村中德高望重者参与评判是非曲直，从而收到了很好的效果，这被村民称为"道德法庭"。对此，有人说："由这些人组成的自治组织，具有道德权威和舆论权威，对上可有效地制约村干部，对下则约束村民的不轨行为，他们所依据的是传统的纲常伦理，也乐于接受"官面上"派下来的任务，是一支保持农村稳定的力量。"[5]
第二，权力与自治的矛盾冲突。自古以来，中国农村一直处于权力的最底层，尽管农村社会具有某种程度的自主性，但从根本上说它要受国家专制权力的渗透和统治，因而处于被管制和服从的地位，缺乏现代意义上的民主与自主性。这种状况在新中国建立后有所改变，不过真正意义上的改变还是在村民自治活动开展之后。农村再也不是权力之下的一个符码，而是具有自主性和自治意义的地域，中国农村以前所未有的内涵与姿态呈现出鲜活的力量。但当前主要存在两种倾向：一是强调农村与农民的绝对自由与自治，二是自觉不自觉地利用行政权力干预村民的自由与自治。

在笔者看来，以上这两种意识与做法都是有问题的，是造成当前中国村民自治难以向纵深发展的主要障碍。中国的村民自治必须考虑两个因素：一是政府权力的制约；
二是要逐渐加大村民自治的力度。前者是手段，后者是目的。如果只讲前者不讲后者，所谓村民自治就无从谈起；
而如果只讲后者不讲前者，村民自治就会失范。对于限制权力的滥用，给农村和村民更多的自治权，这一点容易理解，但难以实行，因为毕竟在中国大地上实行村民自治还为时不久，它需要制度完善和民主意识提高的过程；
对于给村民自治一定的限制，发挥政府权力的指导监督作用，这一点恐怕难以理解，因为许多人不理解“自由也不是毫无限制的”，否则就会走向它的反面。尤其对中国农民来说，缺乏自由自治的历史传统，文化素质较低，思想保守落后，有时还缺乏公众、公德意识，没有一定的限制，后果不堪设想。因此，要使中国的村民自治得到健康发展，必须既发挥政府权力的积极作用，使之逐渐走上正轨，又要使农民得到充分的自治，充分发挥他们的创造性。只有在二者的合力下，中国的村民自治才能是健康合理的。

第三，过于重视“硬件”建设，忽视“软件”建设。“硬件”是指有形可循的东西，主要指经济发展、建章立制等方面；
“软件”即是不易量化的思想、文化、精神、伦理道德、心理等。当村民自治向纵深发展时，就不能仅仅停留在“物质制度”层面，而应考虑文化心理等方面的建设了，否则，村民自治就是建于沙滩上的空中楼阁。科恩说得好：“只有设施而无精神，不能取得效果，只有精神而无设施，不能取得效率。”[6]

“软件”应成为村民自治的重要内容。与对经济、制度的强调相比，我国的村民自治缺乏对文化建设的重视，比如现有的村民自治法律制度、示范达标活动等都明显存在重经济指标而轻文化教育等的倾向，村民自治的文化建设是一个提高整体文化素质的系统工程，这包括文化程度、教育状况、心理素质、公德意识、平等观念、民主思想与自由精神等内容。当前的村民自治对此关注得还不够。这也反映了当前中国村民自治过于注重功利性的缺失。“软件”建设有利于“硬件”的实施和进一步发展。邓小平说：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。”[7]同样，规则制度的实行离不开高素质的人。更好地实行村民自治制度，使经济可持续发展，显然离不开文化素质与自治精神的支撑。"软件"的建设还会提高农村的吸引力。农民向都市大迁移的一个重要原因就是乡村经济与文化的双重贫困。从这方面说，如果村民自治不重视文化建设，即使农村富可比国，它也没有吸引力。因此，农村的文化建设不仅具有村民自治的意义，它还具有乡村都市文化选择的意义。二

笔者认为，可从以下几点考虑解决当前中国村民自治存在的诸多难题。

第一，加大对村民自治的研究力度，从理论与实践双向对流的角度，从学习借鉴西方与中国历史文化传统相结合的角度，从立足中国的实际情况和解决中国的问题着眼，创造性地提出具有指导意义的理论框架和基本理路，这是中国村民自治活动继续深入下去的关键。如果说中国村民自治的产生缺乏必要的理论准备，以致于20年的村民自治主要依重西方的民主模式，而缺乏自己的理论构建，那幺，未来我们需要打破这一格局，进行多元整合；
如果说我们过去更强调实践的操作层面，今天就应该在不断的实践探索中加强理论的深入研究与探讨；
如果说以往对中国的本土经验与问题有所忽略，现在就该立足本土，实事求是，将解决中国问题作为目的。中国村民自治的理论设计应注意三个层面：一是加大对中国尤其是村民自治实际情况考察的力度，也就是要深入进行田野调查和实证研究。二是加强对村民自治与社会、政治、经济、思想、文化之间的关系研究。因为中国的村民自治并非孤立进行的，它离不开各方面的制约，因此如何理顺村民自治与其它各方面的关系就是一个十分重要和迫切的问题。三是加强对中西自治理论资源的研究，将中国的村民自治建立在开放的基础上，从而走出一条中国式的道路。

第二，国家权力与村民自治的关系一直存在着困惑与矛盾之处，这一点在乡镇、村党支部与村民自治的关系中表现尤其突出。这主要在于目前我们的有关法律规定还不完善，特别是缺乏明确的职权划分和可行的权力监督制约机制。当务之急是进一步健全有关法律，首先要明确村“两委”各自的权责范围，要特别注意法律规定的可操作性。必要时需要国家立法，以保证村委会与村党支部及乡镇领导关系的合理和顺畅。这里有一个原则非常重要，那就是要立法贯彻权力限制原则。如在处理乡、村关系问题上，法律的有关条款既不能忽略发挥政府权力的参与、引导、调节、监督功能，也要防止政府违法侵犯村民的自治权。应鼓励各地进行制度创新，积极探索处理村“两委”关系的有效路径。如一些地区实行村“两委”联席会议集体决策制度，既可避免村党支部或村委会任何一方的权力集中，又有利于培育村干部的相互合作意识，还有助于村务决策的科学化。但有两点需要特别注意：一是参加联席会议的各方坚持平等的原则，不能是一方控制另一方，否则联席会议会有名无实；
二是要坚持村民自治的原则，村民是村民自治的主体，联席会议不能替代村民会议和村民代表会议。总之，制度创新既要合理有效，又要合法，二者不可偏废。

第三，从战略高度重视农村文化教育事业，使之成为村民自治活动的重中之重。从长远来看，文化教育是村民自治的根本。我们的村民自治设计必须考虑到这一点，不仅将文化教育建设和发展作为村民自治成绩评估的一个重要指标，而且还要将之作为一种价值观渐渐深入人心。世界上一些发达国家都比较重视文化教育，有学者这样谈到美国的乡村教育：“美国的乡村人民从最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必须全社会的人民都受到相当程度的教育，这个社会才能有真正的民主生活。因此，基本的教育必须是免费的，使任何人不必因经济的困难而没有受初级教育的机会，教育必须是独立的，不受政治上的干涉。”[8]发达国家的农业劳动力具有较高的知识素质。如在法国、加拿大等国，要想成为农民，必须经过三年学习并取得两年制农学院的毕业证书；
瑞士、丹麦、荷兰等国家要求农民通过学习和培训取得"绿色证书"，才能有经营农场的权利，它们特别重视对农场主和准备当农场主的青年进行培训。日本农业行政人员都已达到大学水平。这些事例启示我们：农民有较高的文化素质是实现农村现代化的前提和关键。

事实上，中国乡村的文化教育建设和发展早在20世纪上半叶就有人提出，并进行了实验。梁漱溟曾说：以文化本位为前提对中国农民进行人伦本位的重组。[9]晏阳初则提出："我们觉得要创办一种人民生活的教育，非先了解人民生活的实况不可。因此，我们就跑到乡下，从人民的实际生活去找。结果，觉得一般人民最感困难的四个问题：一是愚，二是穷，三是弱，四是私。"[10]我们这里所谈的乡村"文化教育建设和发展"既有"道德教育"，也包括文化基础知识、基本技能的教育，还特别强调"人文教育"。科恩指出，"人文教育，最不普遍，也最不受重视"，但却是构成民主智力条件的重要内容之一，"民主社会，不仅要选择目的，并且要选择手段，而要明智地作出这种选择，社会成员即使不是所有至少也应是多数的，必须具有高度的人文教育的陶冶。经费与技术人才只能使用于公民直接认为或其代表认为值得使用的项目。技术专家是重要的，使用技术专家的人以及选择与影响那些使用技术专家的人更为重要。民主国家中，智能与高超的政策归根到底要取决于确定政策的公民是否智能与高超"。[11]此外，文化教育建设和发展还应包括建立一系列的教育保障制度，包括建立教育实施规划、奖惩制度和文化基础设施的建设等。如无锡市郊区南站乡前进村，重视发展村庄的教育事业，不仅拨出大笔资金改建教学设施，还免费实行九年制义务教育，对大学生给予奖励和资助；
对达不到初中毕业的学生家庭实行经济处罚。这些制度的建立促使该村农民的文化素质大为提高，由此也带动了村庄经济的良性发展。[12]当然，像前进村这样的村庄在目前中国农村还不多见。值得提及的是，辽宁省朝阳市实施的一项教育计划很有创意。该市针对当地农村村干部文化素质偏低，尤其缺乏农业专业技术人才的实际，与沈阳农业大学联合举办大专班，学制两年，设农学、园艺、畜牧3个专业，从农村招收贫困家庭的优秀高中毕业生进入大专班学习，学费、书费由市政府全部负担，毕业后"村来村去"，从事农业开发，带领乡亲致富，优秀者充实村级班子。大专班从2001年开始举办，每年招收农村应、往届优秀高中毕业生300名，预计到2008年培养学生1800人，以实现"一村一名大学生"的教育目标。[13]这一教育举措启示我们：在目前中国农村大部分地区经济还不富裕、社区办学力量较弱的情况下，充分发挥政府的优势和作用，无疑是解决农村文化落后状况的一个切实可行的有效办法。

中国的现代化离不开更广大的农村现代化，而农村如何现代化，村民自治活动开展得好坏是关键。从历史上看，中国农村发生巨变最突出的有两次：一次是1949年中华人民共和国成立，广大农民摆脱了几千年受压迫、受剥削的低下地位，以主人翁的身份精神焕发；
第二次就是1980年以来的村民自治，农民不仅在法律而且在实践中真正享有管理自身事务的民主权利，其民主意识和自治能力都有很大提高。20年的中国村民自治为我国的现代化建设，特别是民主政治建设提供了重要的经验和借鉴；
它的发展状态与方向也关系到整个中国的民主进程和现代化建设，这就要求我们确立独立的精神、整体的眼光、开阔的视野，从根本上解决当前村民自治所面临的难题。 
      【参考文献】

      [1][7]　邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.117,120.

      [2]　费正清，等.剑桥中华人民共和国史(1949-1965)[M].上海：上海人民出版社，1992.26.

      [3]　柳金财.浅论中国农村村民自治制度研究的几个理论：适用与限制[J].台湾大学政治学系.中国大陆研究教学通讯，2003,(56).

      [4]　祝美珍，等.宁海县的另类"海选"[J].乡镇论坛，2002,(11).

      [5]　民政部基层政权建设.村民自治办法探索--贯彻村民委员会组织法经验选编[Z].内邮资料，1991.58-59.

      [6][11]　科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.109,167.

     [8]　杨懋春.乡村社会学[M].台北：国立编译馆，正中书局，1984.112.

      [9]　徐勇，徐增阳.中国农村和农民问题研究的回顾[J].华中师范大学学报，1999,(11).

       [10]　晏阳初全集：第1卷[M].长沙：湖南教育出版社，1989.175.

      [12]　中国社会科学院经济研究所"无保"调查课题组.中国村庄经济--无锡、保定22村调查报告(1987-1998)[M].北京：中国社会科学出版社，1999.367.

      [13]　光明日报，2003-07-13.