人大代表代表人民行使国家权力 [人大监督权的集体行使与人大代表的个体参与]

　　摘要：集体行使权力是人大监督权的重要特征。作为一种集体行使的权力，其运作效能取决于集体成员积极而富有意义的参与。而且，由于作为权力主体的各级人大及其常委会是人民选举产生的权力机构，其责任承担只能由选民通过选举或罢免个体的人大代表来实现。因此作为权力的参与者以及责任的承担者，个体人大代表的监督能动性对于监督权的有效运转至关重要。必须科学合理地设计人大监督权的保障、激励与约束机制，以激励代表积极参与监督权的行使，防止在集体行动中的消极不作为。
　　关键词：人大监督权；个体人大代表；政治责任；激励约束机制
　　中图分类号：D033 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2012.03.021武汉理工大学学报(社会科学版) 2012年 第25卷 第3期 孟宪艮:人大监督权的集体行使与人大代表的个体参与
　　
　　与其他国家权力相比，人大监督权的特点在于权力的集体行使，对此，蔡定剑先生曾将这一特征称之为集合权，即议会是一个由众多代表组成的议事体，这个议事体是一个整体，只能集体行使职权。每一个议事体成员都有在议事体中表达和作出决定的权力，但每一个代表不能按照自己个人的意志决定问题，而必须按少数服从多数的原则决定问题。在议事体以外，任何代表没有以议事体名义行使的个人权力\[1\]。张贤明教授从政治责任的角度也进行过解释，他认为人大及其常委会的各项权力“由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等，任何人都没有特殊的权利，集体讨论，集体决定，集体承担责任。”\[2\]在实践中，部分人大工作者也存在着“集体有权，个体无权”的理解。应当说强调人大监督权的集体行使这一特征既是体现人大民主性质的必然要求，也是防止个体人大代表滥用权力的需要。然而，人大监督权的集体行使并不是代表人数的简单复加，而是在个体人大代表积极参与下共同完成的活动。按照奥尔森的集体行动逻辑，集体行动在缺乏激励约束条件下容易产生搭便车的行为\[3\]34。这种困境在人大监督权的行使过程中也同样存在，在实践中，因人大代表怠于履职所导致权力运行效率低下的问题并不鲜见。那么如何避免代表个体的消极不作为，使集体行动更富有效率和动力，这就需要搞清楚个体人大代表在监督权的运行中具体发挥什么样的作用，承担什么责任以及如何建构激励约束机制。这些问题关乎监督权的运行效果，但从既有的学术研究来看，尚未发现深入且系统的论述。本文试图通过分析个体人大代表在监督权运行中的作用，探讨人大监督权的运行逻辑，进而建构监督权的有效实现条件。
　　一、人大监督权运行中代表个体的能动作用
　　
　　人大监督权的集体行使意味着权力行使过程是一种集体行动。通过会议召集成员，确定会议议程，对审议的事项进行表决是人大监督权运行的逻辑顺序。在这一过程中，参会的每一位代表都有义务通过投票或发言表达自己的观点，并最终通过少数服从多数的规则形成集体意志。因此，人大监督权的实现效果与质量依赖于个体人大代表的参与程度。林尚立教授认为，人大代表作为制度运行中的行动者，其观念、价值取向、利益取向、利益结构以及权力关系，都直接影响制度的实际运行效度\[4\]。如果代表个体不能积极地参与监督权的行使，必然会影响到监督的质量。在政治学词典中，参与是指“一种行为，政治制度中的普通成员通过他来影响或试图影响某种结果\[5\]。对于人大监督权而言，个体人大代表的参与不是消极的在场，而是积极地通过自己的行为去影响结果的产生。具体而言，个体人大代表在人大监督权实现中的能动作用可以体现在以下几个方面。
　　（一）充分调查研究是监督权有效行使的前提
　　监督权的行使虽然需要集体投票来实现，但每一位代表的投票行为都会对结果产生积极的影响。而要想使投票行为具有意义，则需要代表进行充分地调查研究作为基础。监督是一种对被监督者从旁边察看、检查的活动\[6\]。监督权的有效实施必须以对监督对象的充分了解为前提。尽管被监督者有提供信息的强制性义务，但能否从被监督者主动提供的信息中发现问题，则需要代表经过深入的调查以及审慎的分析才能作出准确的判断。一方面因为政府职能逐渐增多，专业性越来越强，专业知识的壁垒很容易造成监督者与被监督者之间的信息不对称；另一方面，监督者出于维护自身利益的需要，难免会在披露事实时避重就轻，将关键的要害之处隐藏起来。这使得对监督对象实施有效的监督更加复杂和困难，例如，政府的财政预算、工作报告、人事任命都需要监督者掌握全面真实的信息以及具备相应的专业知识。在这一过程中，监督者不仅会受到监督对象以及其他影响因素的干扰，而且必须在各种纷繁复杂的材料中寻找有价值的线索，这需要监督者具有较高的信息辨别能力和抵御外界干扰的能力。如果代表在监督中只是被动地接受被监督者提供的信息，不能有效分辨信息真伪，那么就很容易使监督流于形式。
　　（二）积极动员有助于提高监督权的运作效率
　　任何权力在没有被启动之前都不能发生实效，监督权必须运转起来才能产生效力。监督权是一种综合性权力，从权力的内在结构上可分为了解权、处理权与制裁权\[4\]。其中，有些权力的启动需要代表的积极行动，比如质询权与罢免权的行使，必须得到法定人数的代表的联名才能启动。而代表的联名过程本身就是一个积极地动员参与活动，也就是只有达到法定人数，人大代表的共识才能有机会启动监督程序。无论是一定数量的人大代表就某个事件共同发起联名活动，还是由个体代表提出动议，并通过动员得到多数人响应的联名活动，都离不开动员参与的过程。这个动员的过程需要组织者和积极分子开展复杂而艰辛的行动动员。因为动员的成功与否受到许多因素的制约，比如人际网络或人际纽带、集体认同感的包容性、集体行动目标的共意性、组织者的动员技术、政治机遇，等等，都会对行动动员的成败形成有力的制约\[7\]。因此，对于人大监督权而言，只有依靠个体代表积极的动员活动，才能取得多数代表的支持，从而获得启动监督权的合法条件。否则就是一盘散沙，不能形成真正有效的监督力量。 　　（三）审慎的政治价值判断是人大监督权的政治保障
　　监督权的行使不仅是一种法律行为，而且是一种政治行为。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三条关于监督的基本原则的规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”这说明人大监督权的行使既要符合法律规范又要坚持政治原则。监督权的政治性意味着监督者在监督权的行使中，应当尊重党的领导，保障社会主义价值目标的实现。这需要监督者运用政治智慧灵活处理问题，在实现监督目的的同时，从国家发展的大局出发，不破坏党内的团结与和谐，否则将可能使人大监督制度处于被动的境地。
　　在现代民主政治中，监督制度的理论基础是对权力的不信任。西方监督制度运行的内在动力实际上是多党之间相互竞争所形成的，议会监督的职能主要由反对党承担。这种监督机制的运作虽然颇有效果，但如果政党之间的分歧过大，又不具备相互协商而实现妥协的能力，则往往会演化为政治对抗，使整个社会陷入政治斗争的漩涡。在我国，虽然不存在两党或多党竞争而产生政治对抗状况，而如果监督权能够真正有效运行起来，也难免会因监督者与被监督者之间沟通不到位，意见不一致而产生矛盾。在这种情况下，监督者一方面具有运用监督权力的艺术，能够深刻领会党的大政方针与政治路线，在实现监督目的的同时，从国家发展的大局出发，不破坏党内和谐；另一方面，还必须具备为人民利益付出的公共精神，为权利而斗争的信念以及面对非法干扰时敢于坚持原则的勇气。
　　
　　二、人大监督权的责任承担
　　
　　权力与责任是不可分割的，责任主体的不明确必然导致权力行使者相互推诿、推卸责任乃至滥用权力的发生，进而导致权力行使的虚化。哈耶克认为，在现代社会，责任感之所以被削弱，一方面是因为个人的责任范围被过分扩大了，而另一方面则是因为个人对其行动的实际后果却不需负责\[8\]。责任的不明确导致集体行动的失败在现实中并不鲜见。尤其对于集体行动而言，如果不能有效地界定权力的责任承担，将很容易导致集体行动陷入困境。那么作为集体行使权力的人大监督权应当由谁来承担，承担什么责任，怎样承担责任？这是提高监督实效所必须解决的问题。
　　（一）人大监督权的责任承担者
　　集体行使监督权是否意味着集体承担责任？从法理上看，人大及其常委会是权力的主体，责任应当由人大及其常委会来承担。然而这是法律归责的逻辑，对于人大而言，无论是立法还是监督，不能按照法律的归责方式来承担责任，而是应当按照政治责任归责逻辑来实现。首先，人大及其常委会作为监督权的主体不适合承担法律责任。人民代表大会是最高的国家权力机关，其他国家机关都由其产生并对其负责。如果按照法律的归责逻辑，其法律责任的认定必须由有关的国家机关所认定，也就意味着其他国家机关可以追究人大及其常委会的责任，显然与人大作为最高权力机关的政治法律地位不符。
　　其次，集体承担责任与选举制度相悖。集体承担责任是指集体中的每一位成员都必须为集体的决策和行动承担责任。但按照代议制的运作原理，代表只能对原选举单位负责，只有原选举单位才能追究其代表的责任。《宪法》第77条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表”。如果选民认为代表未能尽到监督责任，只能罢免本选区选出的代表，无权追究其他选区的代表。因此在实践中，集体承担责任的方式不符合选举制度的运作逻辑。
　　再次，人大代表的监督职责是代表应当履行的政治义务。个体人大代表虽然不是权力的主体，但并不意味着不承担责任。作为主体的组成部分，拥有各种政治参与的权利，但这些权利与公民的政治参与权利有所不同，不同之处在于，普通公民的政治权利是可以放弃的，而代表的政治参与权利则是不可放弃的。因为代表参与权力行使的权利资格来自于人民的授权，同时也是对人民的承诺。如果代表不能积极行使权利也就意味着没有尽到义务，必须承担消极不作为的责任。因此，代表必须根据人民的委托，忠实地履行自己的职责，并承担相应的责任。
　　所以人大监督权由集体承担责任不符合政治体制的运作，个体人大代表才是监督权的承担者。如果抽象地认为人大及其常委会作为主体承担监督责任，个体无权也无责，那么最终将导致责任无人担当的结果。
　　（二）人大监督权的责任性质
　　既然人大监督的责任是人大代表个体承担，那么其在履行监督职责时担负的是政治责任还是法律责任？对于政治责任这一点已无可争议，但是否应当承担法律责任则有可商榷之处。有学者认为，人大代表在履行监督职责时既包括政治责任也包括法律责任，主要依据在于：人大代表在非法或不当行使监督权时非法获取和滥用信息，或者利用其政治地位和监督手段干涉司法权力或行政权力的行使，或以权谋私，可能承担民事责任甚至刑事责任\[9\]。在笔者看来，人大代表在履行监督职责时所承担的应当是政治责任而不是法律责任。因为如果代表需要为监督行为承担法律责任将会与其承担的政治责任产生冲突。
　　首先，对于人大监督权的行使而言，代表是否履行了职责，效果如何，只能由选民来判断和追究，而不能由其他国家机关来追究。如果代表的不作为或怠于履行职责的行为能够被追究法律责任，那么将意味着代表需要对司法机关负责，这显然与代表的政治地位不相符，也不利于代表积极履行监督职责。对此，我国宪法明确规定，人大代表在各种人民代表大会会议上的发言和表决，不受法律追究。有关机关不得因人大代表在人大各种会议上的发言和表决而追究其法律责任。其目的在于保障代表在履行职责时，不受司法机关的法律追究，这也是议会制度保护议员履行职责的一项基本政治保障。如果代表在履行监督职责时还要承担法律责任，那就可能会使其他国家机关可以借追究代表的法律责任为由干涉代表的监督，必然会对代表的履职积极性产生消极作用，从而影响监督权的运作。 　　其次，监督权的主体是人大及其常委会，个体人大代表只是参与行使监督权，且不能单独以代表的身份行使完整的监督权，因此代表个体行为对于监督对象没有强制力，所以监督对象完全可以拒绝个别代表的非法要求。至于代表借助政治地位非法滥用信息等行为，更不能界定为监督权的法律责任，因为这些行为本身并不是监督行为，且不是基于代表履行监督职责所产生的后果。尽管这些行为构成违法行为，但应当根据这些行为的性质以及涉及的法律关系确定其应当承担的责任形式，而不应将责任归属于代表的监督行为。所以代表履行监督职责只能承担政治责任而非法律责任。
　　（三）人大监督权的责任承担方式
　　如上所述，个体人大代表是人大监督权的责任承担者，并为其监督行为承担政治责任，因此责任的承担方式必须遵循政治责任的归责逻辑。张贤明认为政治责任的基本承担方式是受信任的程度降低，最严厉的方式就是失去行使政治权力的资格。另外，与法律责任的归责方式相比，无论是责任的认定方式还是追究责任的主体都有较大的差异\[10\]。就人大监督权的责任承担方式而言，主要有以下几个方面的特点。
　　首先，代表所在选举单位的选民是能够对代表追究政治责任的唯一主体，其他任何国家机关包括代表机关在内都无权追究代表的政治责任，否则将意味着其它国家机关具有控制代表的强制力量，会使代表发生角色冲突，对监督权的行使产生不利后果。
　　其次，对人大代表的监督责任追究主要通过两种方式实现：一种是消极的追究方式，即在换届选举时，不再投票选举怠于履行职责的代表；另一种是积极的追究方式，即通过罢免的形式，使代表丧失权力资格。这两种追究方式都取决于选民对代表的信任与否，并通过投票完成。
　　最后，对政治责任的追究不需要有明确的条文规定，也无需获得关于代表消极作为的确凿证据，而主要取决于选民对代表的行为是否信任。如果代表的行为不能得到选民的信任，只要达到法定人数的选民通过投票即可罢免不称职的代表。人大监督权的这种责任承担方式是政治责任的内在需要，也是督促人大代表积极履行职责的必然要求。
　　
　　三、人大监督权的保障、激励与约束机制
　　
　　人大监督权的行使既然是一种集体行动，如果集体成员不能得到有效的激励，集体行动就很难获得较高的效率。要想提高监督权的运作实效，除了责任问题必须明确之外，必须采取多种措施解决集体行动中的搭便车问题。对此，美国学者奥尔森从组织角度入手，试图通过建立小组织，运用选择性激励的方法，激励组织成员的积极行动\[3\]41。但对人大而言，在不同选区选出的代表之间建立组织不仅不现实，而且也不符合代表的政治身份。因为人大代表之间是相互平等、互不隶属的关系，不可能像行政组织那样通过科层制的压力来实现集体目标。因此，必须在代表制度中健全履职保障机制，并构建科学的激励约束机制来提高代表积极参与行使监督权的动力，防范不作为现象的发生。
　　（一）健全代表履职保障机制
　　首先，建立人大代表专职制。专职代表制是一种与兼职代表制相对而言的代表制，它是指议员或代表当选之后便放弃原有职业而专门作为代议机关的组成人员履行职务的制度。它意味着专职代表是职业政治家，以代表或议员身份从事议会内外的政治活动，不得兼任议员以外的其他公职，不得兼任社会兼职尤其是营利性职务\[11\]。近年来，对人大代表专职制的呼声逐渐增强，学界已有论证，在此不再赘述。需要强调的是，目前我国对代表履职的经费投入绝大部分都是用在集体行使职权方面，比如组织会议以及组织视察工作。而对人大代表个体履行职责时所必须的各种保障却极为欠缺。在人大闭会期间，代表个人执行职务一般没有经费补贴，必须牺牲自己的休息时间或者挤占本职工作时间来完成代表的职责，严重影响了代表的履职积极性。不仅如此，由于缺乏必要的履职条件，很难对代表的履职状况作出客观的评价。正如哈耶克所言：“要使责任有效，责任必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还智识上讲，它都必须与人的能力所及者相适应。”\[12\]缺乏必要的履职条件，容易使公众对代表的履职期望降低，滋生代表的消极情绪。
　　其次，减少代表数量，提高代表质量。对于人大监督来说，人数精干的高素质人大代表是保障人大监督权集体行使效果的必要条件。从组织行为学的角度来看，参与者的人数与素质是影响集体行动的重要因素。奥尔森认为\[3\]34，群体规模是影响搭便车行为的主要因素。他认为在规模较小的群体中，由于个人的贡献对公众物品的生产有较明显的影响，且相互比较熟悉，“搭便车”的行为易为他人察觉，因此搭便车的机率便会降低。相反，在规模较大的群体中，由于成员人数众多，个人是否作出贡献不易为人察觉，所以，搭便车的比率就会增加。以全国人大代表为例，目前全国人大代表人数已超过3 000人，很难开展集体议事活动，严重影响到议事效率，对此许多学者也提出了谨慎的批评。如果代表人数得到合理的缩减，那么在代表之间则容易形成相对熟悉的人际关系结构，在这种关系结构中可以生成一定的道德压力以及声望激励，从而对代表的行为产生影响力与约束力，可以起到防范代表不作为的效果。
　　（二）构建代表履职激励机制
　　首先，建立代表履职经费分配机制。针对代表履职缺乏经费的问题，尽管很多人在呼吁增加代表的工作补贴，但很少有学者对如何分配这种补贴提出建议。事实上，代表的工作补贴分配本身就是激励机制的一个重要组成部分，可以根据代表的履职情况确定补贴数额，以激励代表积极履行职务。使履职能力强且积极履行职务的代表可以获得更多的补贴，而那些不能积极履行职责甚至不履行监督职责的代表则只能获得较少的补贴。但必须注意的是，在代表补贴的分配机制方面，必须建立民主的评价机制，而不应当借助行政管理考核体制来实现。代表的履职主要是对选民的承诺，对代表的履职评价只能由选民投票所决定。一旦形成官僚化的管理体制，则容易使代表形成对资源分配者的依赖，从而影响代表的监督行为。
　　其次，重视对优秀人大代表的选拔任用。激励可以分为物质激励和精神激励。对于政治职业而言，后者的激励作用更大。一旦代表专职实现，意味人大代表成为一种专门的职业，不仅承载着谋生的需要而且也是实现个体价值的主要载体。对于从事政治职业的人而言，与自身利益影响最为密切的莫过于政治发展前途，而在现代民主政治国家中，重要的政治职务都是由政党来安排的。干部是党的事业骨干，如果能够将积极履职、深受选民信任的代表选拔为党的干部，那么这对于代表的激励是其它任何方式都无法替代的。由于人大代表在性质上属于受人民委托的利益代表者而不是党政干部，因而很难进入党政干部选拔的视野范围之内。这种状况在当前代表非职业化的状态下对代表个体影响还不是太大，因为代表可以从其本职职务中得到提拔和晋升的机会。而一旦代表专职制得到实现，那么这一问题就必须得到重视，否则势必会影响到人大对优秀人才的吸引力以及代表的履职积极性，要解决这一问题就必须改善党政干部选拔任用制度，使其能够对人大代表产生积极的激励作用。反之，如果这种情况不能得到改善，即便是建立专职制也不能从根本上解决代表的履职动力问题，而且必将影响到代表参加选举和履行职责的积极性。 　　（三）改善代表的履职归责机制
　　一是需要改善代表的提名机制，增强选举的竞争性。在现代民主政治中，政党是政治运作的主体，提名本党的候选人参与执政本身就是执政党的题中之义，但应当注意的是，即便是政党提名候选人，也必须充分尊重和满足公众对政党提名人选的知情权与选择权，这样既可以保障政党对选举的引导又能尊重和体现选民的意愿，使选民能够淘汰那些不积极履行职务的代表。
　　二是完善代表的罢免机制。对人大代表政治责任的追究主要是通过罢免的形式实现的。因此必须完善罢免制度，使选民能够及时撤换不称职的代表，以防范代表履职不作为的问题。对此学界已有系统论证，无须赘述。但是需要注意的是，选民的政治参与能力和参与意识也是影响罢免的重要因素，罢免制度需要选民积极的行使权利才能真正实现，因此必须建立选民参与动员机制，以使罢免机制得到有效实现。
　　三是进一步推动人大议事制度公开，提高代表活动的透明度。无论是哪一种归责形式，都必须以选民对代表履职行为的充分了解为前提，因此需要进一步开放人大会议过程，使社会公众能够了解代表在会议期间的发言、提案以及投票情况。以消除信息不对称，便于公众对代表进行有效的监督，判断代表是否称职。如果人大会议不透明，公众无从了解代表的行为，反而增加公众对代表的猜疑，降低对代表的信任与参与的积极性，进而影响选民对代表的客观评价，甚至会导致归责机制无法运行。
　　
　　四、结 语
　　
　　人大监督权作为一种集体行使的权力，在实践中长期以来被理解为“集体有权，个体无权”。这种观念导致了在监督权的运行中对个体作用的忽视，无论是在经费的分配上还是在监督对象的重视程度方面都呈现出重组织、轻个人的倾向。毫无疑问，集体行使职权是由人大政治性质所决定的，也是防范代表个体滥用职权的制度需要。但作为一种集体行动，如果在责任不清晰，保障机制、激励约束机制不到位的情况下，也同样会导致集体行动的困境。奥尔森所阐释的集体行动逻辑困境说明了共同利益并非集体行动的充分条件\[3\]3。个体人大代表是监督权主体的有机组成部分，也是责任的具体承担者，其参与的质量直接影响着集体行动的效果。如果将人大监督制度比作一部机器，那么个体人大代表的监督能动性就好比是发动引擎的力量。所以解决人大监督权运行不畅的问题，不仅需要提高代表的整体凝聚力，更需要创造有利于代表个体发挥监督能动性的条件，激发个体参与集体行动的内驱力。唯有如此，才能使人大监督权的运行产生鲜活的生命力。
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