循环经济法的基本原则新论 经济法的基本原则

　　摘 要：环境安全和资源效率是各国循环经济法的共同价值。环境安全和资源效率价值主要借助于预防优先原则、循环利用原则、合理处置原则、适当分责原则渗透于循环经济法规范之中。预防优先原则强调废物的事前控制，体现的是积极防控的资源环境思维；作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则的实质在于“物尽其用”；合理处置原则要求采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废物的环境危害；适当分责原则旨在使不同的循环经济参与主体承担与其身份相适应的法律义务。
　　�关键词：循环经济法；预防优先原则；循环利用原则；合理处置原则；适当分责原则
　　��中图分类号：DF46文献标识码：A��
　　
　　一、循环经济法基本原则的逻辑起点
　　
　　追求资本的高收益是市场经济主体的主要动力源，然而，商品经济的无限扩张性使人类社会得以延续所需的两个基本条件――良好的生存环境和充足的自然资源――呈现出日益短缺的趋势。以至于维护环境安全、促进资源效率不仅是现代经济面临的难题，也成为包括循环经济法在内的现代法律制度必须努力应对的问题。作为调整国家等公共机构在促进废物的预防、循环与合理处置中形成的社会关系的法律部门，循环经济法把保障环境安全和资源效率作为其两个基本功能，并以此为基础进行其制度构筑。�
　　（一）循环经济法的价值之一：环境安全�
　　现代环境问题根源于社会演进的无序性，尤其受制于近代以来经济发展的粗放性和自发性，特别是利润至上性。近代的生产和消费不仅继承了自然经济和简单商品经济的传统，即把自然视作取之不竭的资源宝库和用之不尽的废物排放场，而且把简单商品经济的获利观念扩展到极致，即，把基于价值规律的优胜劣汰作为经济发展的基本动力。这种经济方式和观念无法把环境要素有效地内部化于经济活动，割裂了环境资源与经济资源的关联，把人类生存环境置于人类经济过程之外 ，从而形成日益严峻的环境问题。有学者指出，在任何社会制度中，工业主义都是产生环境问题的主因；也有学者强调，资本主义的内在冲动、惟利是图的贪婪、开发新市场的愿望及无止境地刺激人们对商品和服务的需求，是生态环境问题的罪魁祸首［1］。然而，无论二者分歧为何，其共同之处在于，现代环境问题主要是人类经济活动的产物。�
　　循环经济法具有检讨人类经济活动方式、保障环境安全的功能。首先，循环经济法反映了人类伦理观念的变迁。非人类中心主义和弱势人类中心主义的伦理转向，反映了人类对现实生态问题的深度忧虑及渴望重建人类与自然和谐关系的强烈愿望。彼得•辛格主张，一切知觉生物都具有内在价值，应当获得与人一样的平等利益考虑，因为它们有自己的欲望，并能感知痛苦与快乐［2］。一些学者甚至把伦理关系扩展至整个生物圈。艾尔多•利奥波特提倡的“大地伦理学”涵盖了土壤、水、植物、动物或统称的大地；阿尔恩•纳斯把生态运动区分为 “浅表的”和“深度的”，其提倡的“深度生态主义”要求为了生物圈本身而保护其整体性［2］275；276。弱势人类中心主义认为非人自然物可以兼具工具价值和内在价值［3］。依照上述观念，知觉生物、甚至知觉生物以外的非人存在物都具有不以人类利益为转移的生存权、存续权，除非出于特别的正当理由，人类无权限制、侵害和剥夺。这些伦理观对于调整、约束人类的经济活动，保护人类生存环境无疑具有一定的积极意义。循环经济法通过遏制人类经济活动的负外部性，修复、保护各种人类环境，顺应自然系统的正常演变机理，维护人与自然的正常物质、能量交换，不仅体现了对非人物质世界的关注与爱护，从而展示出其新的伦理观，而且也使人类经济行为的环境影响得到控制，有助于维护人类的生存环境。�
　　其次，循环经济法可引导、强制各类主体预防废物、循环利用资源、合理处置废物。其中，可循环资源的再利用、再生利用、热回收，不仅可弱化人类经济对自然资源的依赖，有利于从源头控制自然资源的有形消耗，而且能减少末端的废弃物形成和堆弃，以解决环境问题。而废物的预防制度和处置制度又可分别从源头和末端抑制环境损害的形成。但是，市场主体偏好于追求市场净收益，而不愿主动、有时也无法把环境因素内化于经济过程，因而会抵制一些市场效益差但有益于环境的循环经济活动。换言之，市场主体只会考虑把那些可以货币化的因素纳入经济决策过程。然而，环境因素却无法、也不能被货币化。如果环境的价值由经济理性确定为反映供给和需求的货币价格，则环境就被定性为一种商品［4］。这无助于解决环境问题。一方面，自然不可能被分割成碎片纳入价格体系，因而，环境资源无法充分货币化；其二，商品经济的无限扩张本性会把资本化的资源消耗殆尽，所以，从长远看，资本化反而会加剧生态环境恶化［5］。因而，市场化不是解决环境问题的主要途径，政府等公共力量的介入则是解决环境问题的重要依托，特别是，循环经法可借助于国家强制力、通过利益激励和强制制度的安排促使市场主体积极实施废物的预防、循环和合理处置，以应对环境问题。�
　　
　　（二）循环经济法的价值之二：资源效率�
　　人类存续所需物质皆源于自然资源，自然资源的持续供给是人类社会持续发展的最基本保障。现代经济的快速发展使诸多自然资源被迅速消耗，甚至面临枯竭。所以，提升各类资源的使用效率，降低自然资源的消耗，成为应对自然资源问题的重要途径之一。一般认为，效率，“意味着从一个既定的投入量中获得最大的产出”［6］。 “效率标准同时考虑商品的社会总成本和社会总收益。当社会总成本和社会总收益之间的差值达到最大值时，效率标准也达到了均衡状态。”其实，经济领域的效率有两种衡量标准：其一，有形标准或使用价值标准。据此，效率即追求使用价值的充分利用，表现为同等条件下实物形态的低投入、低废弃，结果是资源节约。其二，无形标准或市场价格标准。据此，效率即以较少的价格投入获取较大的价格产出，表现为同等条件下货币形态的低成本和高收益。这两种效率标准既有联系，又有区别。一方面，使用价值形态的效率往往依托市场价格形态的效率予以实现；另一方面，使用价值形态的高效率未必体现为市场价格形态的高收益，市场价格形态的高效率可能与使用价值形态的低效率同时并存。自然资源是人类存续之本，市场只不过是联系作为主体的人类和作为客体的自然界的桥梁和手段之一。所以，对人具有决定意义的是自然资源的有形利用水平，市场价格形态的效率应服务于使用价值形态的资源效率。 �
　　循环经济法主要关注使用价值形态、即有形的资源效率。因循环经济活动形成的社会关系可分为私权型和公权型。体现意思自治的私权型循环经济关系主要由民商法调整。私权型循环经济关系是盈利性主体和非盈利性主体自主推动的结果。盈利性主体（各类经营者）以获取利润为首要目标，体现为市场价格的投入和产出是其关注的核心；非盈利性主体以获取产品和服务的使用价值最大化为目标，其中，通过市场获取产品和服务的非盈利主体往往把其使用价值最大化的追求转换为对市场价格的追求。因此，私权型循环经济活动主要追求无形的资源效率。循环经济法调整的是公权型循环经济关系。公权型循环经济关系主要因国家等公共机构介入循环经济活动而形成，体现的是公权力对循环经济的鼓励、促进。而国家推动循环经济的主要目的之一在于维护有形的资源效率。由于循环经济主要仰仗市场，基于市场价格的净收益就成为衡量“循环”方法是否可行的主要标准。即，当“循环”方法的净收益低于“非循环”方法的净收益时，循环就难以被实施［7］。也即，循环经济的直接实施者――经营者、公民、政府等――主要关注资源的无形效率，一般不具有主动关注使用价值形态自然资源效率的偏好。而无形的资源效率的提高并不必然导致有形的资源效率的相应跟进，直接实施者还可能因此放弃废物的预防和资源的循环利用。这无助于或非最有助于人类资源问题的缓解。因此，作为公共利益的代表，政府必须从社会的整体利益出发，以有形的资源节约为目标，采取适当措施，激励、强制相关主体实施有益于有形资源节约的循环经济行为。所以，循环经济法的价值之一也就体现于促进有形资源效率的实现。�
　　（三）小结�
　　在位阶上，法律价值高于法律原则，法律原则又高于法律规则；法律原则是法律价值的展开，法律规则又是法律原则的具体化。换言之，法律价值是法律原则的终极根据［8］，法律规则通常由法律原则证成［9］。尽管各国的意识形态、社会体制、法律传统相异其趣，但是，环境安全和资源效率却是各国循环经济法的共同价值。循环经济法的价值要转化为具体法律规则，必须以循环经济法的基本原则为中介；资源效率和环境安全价值主要借助于预防优先原则、循环利用原则、合理处置原则、适当分责原则渗透于循环经济法规范之中；环境安全价值与资源效率价值因而是循环经济法基本原则的逻辑起点。�
　　
　　二、预防优先原则
　　
　　所谓预防优先，是指在生产、服务、消费中充分利用原料、能源和产品，尽量减少弃用物、副产品的产生，以从源头控制资源环境问题。“3R”和“4R”原则[注:关于“3R”和“4R”原则，有不同的说法。其中，较常见的表达，“3R”即“Reduce, Reuse, Recycle”,汉译为“减量化、再利用、再循环”；“4R”即“Reduce, Recovery, Reuse, Recycle”或“Reduce, Reuse, Recycle，Reorganize”，汉译为“减量化、再回收、再利用、再循环”或“减量化、资源化、无害化、重组化”。]中的“减量化”体现的就是预防优先原则。预防优先原则要求法律规则的设计有助于促进产品体积的小型化、产品质量的轻型化、产品功能的增大化及产品包装的简化，以减少废物的排放［10］。环境法的预防优先原则表明，环境法不仅限于抗拒对环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害，而是预先防止其对环境及人类危害的产生；对具体产生的危险立即做出反应不是该原则的主要目的，其首要功能为，在根本无危险出现或有出现可能时预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化［11］。这种理念同样适用于循环经济法。即，循环经济法的预防优先原则并不以废弃物的事后循环和处置作为首要目的，而是以通过资源和产品的充分使用把废弃物控制在经济过程中为要旨。现代资源环境问题凸现以前，就存在各种降耗、抑废的理念和实践，不过，其主要着眼于资源和产品的经济效用，而现代法律制度同时也突出环境安全。设备内物质循环、生产少废产品和引导消费少废、少害产品是贯彻预防优先原则的重要途径［12］。预防优先是将危险性控制于未来、并创造规划和保存未来世代的环境空间及资源的原则，［11］173它是循环经济法实现环境安全和资源效率价值的首要依托。�
　　预防优先原则被一些国家和区域性组织的法律明确为循环经济法的基本原则。日本法把“抑制产品成为废物”作为建设“循环型社会”的首要途径，即，“必须通过原材料的有效利用和使产品尽可能长期使用”来减少废物的产生［12］1。德国法也把此设定为“循环经济原则”的首要原则：“先要避免产生废物，特别重要的是减少废物的量及其危害性。” ［12］118欧盟的《废物指令》也强调了此原则，即，“各成员国应当采取适当的措施，鼓励废物的预防”［12］173。中国的《清洁生产促进法》把“减少和避免污染物的产生”作为主要的立法目的，并把清洁生产的核心内容确定为“从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放”，强调“优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备”。[注:
　　参见《中华人民共和国清洁生产促进法》第1条、第2条、第16条。]可见，诸多国家和地区已试图依托立法使体现环境安全和资源效率价值的预防优先原则付诸实施。�
　　预防优先原则蕴涵有积极实现环境安全和资源效率价值的理念。与事后处置相对应，预防优先原则强调废弃物的事前控制，是一种积极防控的资源环境思维。初形成时，环境法突出污染的治理和生态破坏的恢复；而现代环境法，特别是循环经济法，不仅观念上而且制度上已发生根本性转变，即“环境法和环境行政的理念、目标要求从‘公害对策’向‘环境管理’脱毛”［13］。此种变迁之原因，大体有二：其一，生态环境问题的严重化使得事前防范更可取。相对于有限的生态环境承受力，公害和生态破坏的频发明显恶化了人的生存条件，而事后的消极治理也加重了社会成本。这使得系统的、积极的生态环境对策的形成变得十分必要。换言之，“要保持良好的环境，将可持续的经济发展维持下去，就要认识大气、水、大地、动植物等自然环境和自然资源的有限性，把地球规模上的生态系统和自然界的自净能力收入我们视野中来，人为地管理起这些自然资源，从而在恰当地分配、利用它的同时，形成谋求良好环境的恢复、创造人类和自然可以共存的循环型社会”。［13］18其二，国家观的变迁奠定了预防优先原则的理念基础。人类关于国家功能的观念经历了从消极到积极的转换。消极国家观以古典自由主义为理论基础，主张国家应奉行不干涉经济生活和社会生活的放任主义。即，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”［14］；政府的主要功能在于国防、治安、公共工程［15］；或者说，国家的作用主要是关心公民的负面福利（防范外敌侵犯和遏制内部冲突），如果再向前一步，即，关心公民的正面福利（维护或促进民族物质繁荣），就会对人的真正目的的实现构成威胁。[注:洪堡认为，关心正面福利主要是指救济穷人、间接促进农业、工业和商业的发展、进行财政和货币操作、实施进出口禁令、防止自然灾害和灾后重建等。（参见：威廉•冯•洪堡．论国家的作用［M］．林荣远，等，译．北京：中国社会科学出版社，1998：36．）]垄断资本主义以来形成的积极国家观则主张，国家应积极介入经济、社会生活。即，国家权力的增加并不意味着对个人自由的侵害；只有国家行使更大的权力，促进全体社会成员所拥有的能力和力量充分发挥，社会中存在的自由才能得到增长［16］；国家的行动就是维护各种权利；权利是得到国家承认并由国家加以维护的要求［17］；国家干预经济生活是国家责任的题中应有之义［18］。导源于市场经济的复杂性和利润至上性的现代资源、环境问题严重威胁着人类的生存和发展，并对传统国家观提出了挑战。而积极国家理念正符合此客观需求，并为政府主动介入经济领域，抑制因经济发展产生的资源、环境危机奠定了观念基础。循环经济法的预防优先原则正是积极国家观在现代经济领域的具体体现。换言之，现代环境问题的广泛性、深刻性使得公共权力管控的事务范围，特别是私人行为的范围不得不扩展，并由事后治理变为事前防范［13］59;60;63 。�
　　
　　三、循环利用原则
　　
　　循环利用是指对于在生产、服务、消费过程中形成的废物要尽可能地继续予以使用，直至失去利用价值。“3R”和“4R”原则中的“再利用、再循环、再回收、资源化、无害化、重组化”体现的正是循环利用原则。作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则要求循环经济法的制度安排应有利于 “物尽其用”，特别是能使原料和产品在反复利用中实现功用最大化。一般而言，废物的形成可以被抑制，但不可能完全避免。当废物产生后，“变废为宝”是最为可取的选择。日本法律把废弃物中的有用物质称为可循环资源，可循环资源的循环使用方式包括再利用、再生利用和热回收三种。再利用又可区分为两种情形：其一，是指将可循环资源作为产品予以使用（包括对可循环资源进行维修后的使用）；其二，是指将可循环资源的全部或者部分作为其他产品的组件或者部件予以使用。再生利用是指将可循环资源的全部或者部分作为原材料予以使用。热回收是指将可循环资源中可用于燃烧的全部或者部分资源，或者可循环资源中有可能燃烧的资源，用于获取热能［12］1。也有学者把资源的循环利用区分为原级资源化和次级资源化，前者是指将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品，后者是指废弃物被变成不同于原先类型的新产品；原级资源化的资源利用率高于次级资源化［19］。“废物只不过是放错地方的资源”［20］，所以，不论何种形式的资源循环利用都既可降低原生资源的使用量，又可减少废弃物的排放，从而有利于资源环境的恢复和持续。基于此，在循环经济法中，循环利用成为仅次于预防优先的重要原则，并成为各国法律追求的重点。�
　　循环利用原则在许多国家的循环经济法中以不同的方式得以体现。现代社会对资源循环利用的价值取向经历了从控制废弃物到节约资源和能源、保护环境的变迁［21］。所以，当代循环经济法把废弃物的循环利用作为保护资源、维护生态系统稳定、持续的条件。日本从生态环境的角度强调了循环利用原则。日本《循环型社会基本法》首先声明该法遵照《环境基本法》的基本理念，并把环境安全作为资源循环利用的主要考量因素，即，“鉴于减少废物处置总量可以有效降低环境负荷，因而对可循环资源必须尽可能予以循环利用。”［12］1而德国和美国则从生态环境和经济发展两个角度对循环利用原则予以规范。德国《循环经济和废物处置法》把“保护自然资源”和“有利于环境”作为该法的两个主要目的［12］118。美国分别从环境和健康、物资、能量三个角度申明了国会对固体废物循环利用的态度，并把“保护人类健康和环境”、“保护有价值的物资和能源”作为《资源保护和回收法》的立法目的［12］1；134；135。瑞典《废弃物收集与处置法》强调：“不管是否出于节约资源、原材料或与环境保护有关的需要，废弃物管理都应当以促进采取有利于废弃物重复使用和循环利用的措施方式进行。”［22］为促进可循环资源的有效利用，依法建立产品责任延伸制度、明确资源循环利用率等也成为各国的普遍做法［23］。除《循环型社会基本法》外，日本颁布了大量以资源循环利用为主要内容的专项立法。[注:这些专项立法主要有《资源有效利用促进法》、《容器和包装物的分类收集与循环法》、《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》、《可循环性食品资源循环法》、《车辆循环利用法》等。（参见：国家环境保护总局政策法规司．循环经济立法选译［M］．北京：中国科学技术出版社，2003；Kenichi Togawa．Background of the Automobile Recycling Law Enactment in Japan．Environmental Economics & Policy Studies，Vol. 6（2004）：271-283．）]“发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用”也是中国清洁生产法遵循的一个重要原则。[注:参见：《中华人民共和国清洁生产促进法》第9条。]在各国看来，由于废弃物可控制不可杜绝，所以，不论是基于资源效率的考量，还是缘于对环境安全的关注，如何变废物为重新使用的资源是需要重点应对的一个法律问题。�
　　作为次优的选择，循环利用也具有局限性。“循环”在解决资源环境问题时受三个条件的制约，即理论可行性、技术可行性、经济可行性。理论可行性是指并非所有资源环境问题在理论上均能用“循环”方式解决。如，化石能源问题基本上不能以“循环”途径而是以“非循环”途径（如替代、减量等）解决。技术可行性是指一些资源环境问题虽有以循环方式解决的理论可能性，但却面临着技术方面的巨大障碍，不具有技术条件。如，对于人类排放的二氧化碳，理论上可以利用光合作用实现从“能源碳”到“生物碳”的资源循环，但是，大规模吸收和转化人类排放的二氧化碳仍然面临无法克服的技术问题。经济可行性是指一些已经具备技术可行性的循环方案也面临经济性挑战，或者面临着与“非循环”措施的竞争；当循环的经济收益低于其成本或低于其他非循环措施时，“循环”技术就没有生命力［7］62。循环方法的运用需要具备相应的条件，这已被建立循环经济法律制度的国家所认识。日本的《循环型社会基本法》规定，国家应当通过制定法规或其他措施确保可循环资源进行循环的条件有三，即，技术上可循环、经济上可循环、对建立循环型社会有益［12］4。德国法也把经济可行性和技术可行性作为废弃物循环的条件，即，“废物利用从技术上应是可行的”；同时，“废物利用相关的费用不超过必须承担的处置废物的费用”［12］119；120。理论可行性强调的是客观状况；而经济可行性与技术可行性突出的是主观条件。主观因素具有较强的可变性。特别是科技进步既能克服废物循环中的技术障碍，也可使废物循环的经济可行性得以实现。因而，技术对于废物循环至关重要。技术的缺乏和不成熟必然制约废物的有效循环利用，而适当和先进的技术则不仅可使循环利用成为可能，还可提高循环利用效率，并有助于满足多元的市场需求。�
　　
　　四、合理处置原则
　　
　　合理处置原则要求采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废弃物的环境危害。废弃物的利用优先于处置，但是，当某些废弃物无法进行再利用、再生利用、热回收时，为了保护生态环境，就必须采取适当措施弱化、甚至去除其不利影响，或者进一步挖掘其利用价值。合理处置原则是指循环经济法的制定和实施应有助于及时、恰当处置废弃物。德国法律从技术和成本两个方面界定了废物利用和处置的界限：只要是可能的和有经济价值的，特别是一种物质和能源有可能创造市场，就要遵守利用废物的义务。而一旦废物利用失去了技术可行性和经济价值，就应当进行处置。换言之，“不利用的废物，长期不在循环经济之内，为了保护公众健康，必须处置”；“废物处置包括处置废物的准备、转让、采集、运输、处理、储存和堆放”［12］119；120。日本法不仅强调利用优先于处置，而且也规定了废物处置必须在技术和经济可能的范围内进行的原则［12］1；2。这样，如果无法在生产过程中把废物彻底转换为有用的产品，或者废物只能转变其存在形式却不能在量上减少和消灭，即，从全社会来看，消除生产、生活中的废物是不可能的，那么，作为“事后治理”的废物处置就不可避免。 �
　　废弃物处置应合理。由于生产、生活中的废弃物无法完全消除，如何降低废物对生态、环境的不利影响就成为人类必须面对的问题之一。其一，要力图使废物价值用尽。不能直接在经济循环中使用的废物并不表明其彻底丧失了利用价值，恰当的物理和化学处理可能会使其重新恢复可用性，如，被污染的废水经过处理就可被重新使用。所以，寻求可行途径和方法使废物变为具有重要价值的经济、环境要素是废物处置应遵循的重要目标。其二，废物处置应始终把生态影响作为优先考量的因素。废物处置活动主要受成本、效益和环境安全的制约；当经济可行性与环境安全相冲突时，应首先考虑如何充分利用现有经济、技术等条件维护环境安全。因为，人类的健康、社会的持续发展重于当前的经济增长。所以，德国法强调：如果废物处置是以对环境有利的方式进行，就要取消废物利用优先权［12］119。废物处置主要有三种途径，即，转让、存放、处理。其中，转让是指废物被所有人有偿或者无偿地转移给另一主体；转让的一般是有利用价值的废物。如果法律明确要求在国内处置废物（如德国），那么，废物就不能转让给国外的主体。存放是指在保障生态环境安全的前提下对废物进行存储和堆放；存放针对的是不能或不需要进行深度处理的废物。处理是使废物的物理或化学状态发生较大变化的处置措施。废物的处理和存放可产生能够利用的物质和能量，对这些物质和能量应当尽可能加以利用［12］120。综上，环境安全兼顾资源效率是废物处置应遵循的基本准则。�
　　
　　五、适当分责原则
　　
　　循环经济法环境安全和资源效率价值的实现依托于循环经济法的实施，而其有效实施离不开各类主体的积极参与。参与循环经济法实施的主体可分为政府、经营者（包括代表性组织）、公众（包括代表性组织），但不同的循环经济参与主体承担的法律义务应当合理区分，此即适当分责原则。该原则体现于各国的法律安排中。日本法强调，“为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施，并使其公平合理地负担采取措施所需的费用”；而且，还具体划分了政府、企业和公众的责任［12］1；2。循环经济法既然是各国政府促进本国循环经济法发展的法律规范体系，那么，其相应的制度安排就要遵循这一精神，把政府、经营者、消费者的行为限定于适当的范围，使其互相配合，互不干扰。�
　　首先，循环经济的性质是适当分责原则得以确立的基础之一。一方面，循环经济的实施应以市场机制为基础。依照实施主体和运行方式的不同，人类社会的经济形态大体可分为三种，即，自然经济、政府经济、商品经济。其中，自然经济是由私人主体实施的满足自己需要的经济形态，此种经济形态在奴隶制和封建制社会占统治地位；政府经济是指由政府按计划实施的满足不同主体需要的交换经济，此经济形态曾在诸多社会主义国家居于支配地位；市场经济则是指以自主交换为基础的满足不同主体需要的私人经济，此为资本主义社会的主要经济形态，并正在中国等社会主义国家实施。循环经济是指在传统经济之上突出废物的预防、循环使用和合理处置功能的经济形式，而这些功能既可与传统经济结合起来实施，也可单独实施。无论以何种方式进行，废物的预防、循环利用、处置都是可被分解并交由不同主体实施的事务，即，它是一种私人物品，而私人物品最适于由私人主体以市场竞争方式自主实施。循环经济与市场的联系是天然的，也是最重要的［7］66。“循环经济决不是政府经济，既不是计划经济的回归，也不是市场经济的另类”；“在循环经济发展中，政府扮演的只能是配角，而不是主角”；“从无限政府到有限政府已成为公共行政改革的必由之路，也是发展循环经济的应有选择”［24］。有效的市场意味着效率；尽管市场并不能解决所有循环利用问题，但市场为资源的循环利用提供了基本平台，市场主体是循环利用活动的主导力量。�
　　另一方面，循环市场的形成和发展需要政府参与。尽管科学技术可为企业带来竞争优势，市场能为企业带来竞争动力［24］82，但是，废物循环利用的外部性和收益的不确定性会使依托技术开发和市场机制的循环利用活动无法实施。即，废物不像一般资源那样会自动形成市场，其市场化的条件需要政府通过政策和法律予以提供［7］68。由于废物的抑制、循环和处置具有一定的公共物品属性，所以，无法有效依靠市场把成本彻底内部化，合理收益难以实现，私人主体缺少从事废物控制、循环和处置的动力。换言之，“在缺乏政府干预以及现行的财产权体制下，自发处理环境中的垃圾废物会使企业处于一个竞争不利的地位”［25］。而废物减少有利于自然资源的节约、保护及环境安全，有益于整个社会，即，废物控制具有公共需求属性。所以，依托公共权力，借助于法律，建立控制和诱导性的经济及非经济性的约束机制，实现废物领域供需平衡，促进循环市场的生成与演进，是代表公共利益的政府必须适时做出的制度安排。政府的依法介入不仅要保证循环经济实施主体能够从废物控制活动中获得经济收益，而且要保障废物控制主体严格履行义务。�
　　其次，不同主体的功能差异是适当分责原则得以确立的基础之二。就政府而言，它拥有庞大的经济、政治、强力资源，是现代社会实力最强的综合性组织，此为其优势。但是，政府建立于层层代理基础之上，而政府人员普遍具有私人利益目标，且任何机构皆有部门利益倾向，所以，公众的委托利益在与各主体利益相互碰撞中被逐渐削弱，只能部分地被转换为终极代理主体的行为目标，此为其劣势。而经营者和公众则不同。经营者和公众的弱势在于其仅拥有有限的经济、政治、强力资源；不过，无论多元投资企业，还是独资企业、个体经营者、普通公众，要么其管理者与委托者之间的代理层次一般远不如政府与公众之间的情况复杂，利益传输中的错位相对不明显；要么根本就不存在中间代理主体，此为其优势。所以，企业和公众对资源的利用效率高于政府，但政府在处置涉及面广的公共事务方面优于企业和公众。基于此，对于那些责任能够具体分解到每个企业和公众的事务（私人物品），应由经营者和公众直接承担；而那些责任不易具体分解的事务（公共物品）则应交由政府直接负责。循环经济事务分为两类：其一，是循环经济的直接组织实施，包括生产、服务、消费中的废物预防、废物循环、废物处置；其二，是引导、规范循环经济的法律、政策的制订、实施及依法对循环经济活动的监管、调控。其中，前一类是私人物品，具有排他性，成本和收益易于统一，应主要由经营者、公众从事；后一类为公共物品，无排他性或排他性弱，成本和收益难以统一，应主要由政府实施。�
　　再次，环境权理念是适当分责原则得以确立的基础之三。传统的理念和实践皆把生态环境维护责任置重于国家，并体现为两个特征：其一，从维护过程看，是政府单边治理，公共参与较为零散、被动，形成政府主导局面；其二，从维护结果看，事后治理的特征明显。然而，环境权理念有力地影响了人们对资源环境问题的认识。环境权的主体包括自然人、社会组织和国家，但自然人是环境权的典型和基本主体；从自然人的角度看，环境权就是指能够享有良好环境、并可请求对妨碍加以排除和预防的权利［26］。但是，作为环境问题主要受害人的公众是弱势群体，很难统一行动，所以，法律往往通过强化公众、政府、经营者义务的方式实现其合法权益，从而推动循环经济适当分责原则的形成。�
　　一则，公民环境权有助于公众循环经济责任的建立。法律重视通过公民的环境义务实现公民环境权。环境权通过强调良好环境是一种权利，确立了环境行政中公民的法律主体地位［13］68。由于享有适于生存的舒适环境是人的一项基本权利，所以，公众便自然拥有与生态环境权相关联的知情权、表达权、监督权、请求权等，为此，充分地参与就成为解决生态环境问题的必要途径。对公民而言，环境权意味着生存利益，但是，公民也必须为环境权益实现承担相应义务。[注:政府不仅需依法为公众参与设定各种具体的义务，而且还需采取具体措施（如保障公众信息渠道有效畅通）予以落实。（参见：Nicky Mee, Debbie Clewes, Paul S. Phillips &Adam D. Read．Effective Implementation of a Marketing Communications Strategy for Kerbside Recycling: a Case Study from Rushcliffe, UK［J］．Resources, Conservation and Recycling，Volume 42(2004)：1-26．）]特别是，有时设定义务比仅仅赋予权利可能更有益于弱势群体。所以，荷兰《环境法》规定：“任何人知道或有理由怀疑某人行为或过失会造成环境受损的结果，他必须在合理要求下制止其行为，或尽可能要求其防止该后果发生，如果该后果不能阻止，应尽可能将损失减少到最低限度。”［22］1152“国家之所以要通过立法，将一部分社会利益规定为义务，是因为在权利所体现的‘正当’与义务所体现的‘应当’中，后者对于社会利益具有更直接、更强烈的保护意义。”［27］实质上，公众循环经济责任既是公民环境义务的体现形式，也是公民环境权的实现依据。�
　　二则，公民环境权为经营者循环经济责任的确立提供了理论支持。循环经济的主要实施主体是包括企业在内的各类经营者。所以，无论是节约资源，还是保护环境，经营者皆应为主要责任主体。公民环境权意味着，经营者不能因自己的利润追求而忽视公众的环境安全。这无疑进一步强化了企业的社会责任。 “企业有责任纠正那些由它们引起的不良社会影响”；“企业不能无视外部成本，来使利润‘最大化’，而应当想办法使这些利润最小化”［28］。因为，“企业的经营行为必须具有社会意义，就像企业的社会行为必须具有经济意义一样”［28］133，即，“如果承认循环经济是一种物质性活动，把效率革命和技术革命作为发展循环经济的路径依赖，就必须承认企业责任制度在法律安排上的意义”［24］84。质言之，经营者的循环经济责任正是经营者社会责任的具体化。�
　　三则，公民环境权为政府循环经济责任奠定了理念基础。公民环境权不仅意味着公共机构应承担保障公民环境权实现的职责，而且为公民采取具体行动参与环境保护、特别是请求公共机构维护自身环境权益提供了法律根据［13］68，69。基于此，政府应当建立软约束和硬约束两类制度来保障公民环境权。就软约束而言，“法律和政府所做的就是如何为企业选择或安排一个激励机制，使企业将节约或效率较为自然地纳入其内在的行为机制之内，降低交易成本”［24］86。而硬约束则要求政府制定各类禁止性制度，并保证其实现，以通过剥夺当事人选择权来确保必要控废措施的实施。
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　　On the Basic Principle of Circular Economy Law�
　　
　　
　　DONG Su�zhan
　　
　　�(Law School, Wuhan University, Wuhan 430072, China)
　　�Abstract:Environmental safety and resources efficiency are the common characteristics of circular economy law in all countries. Ecological safety and resources efficiency thought permeate circular economy law by means of preference for prevention principle, reusing principle, managing reasonably principle and separate duties suitably principle. The preference for prevention principle emphasizes prevention in advance and it embodies resources and environment thought of positive prevention; as the core of foundational circular economy law principle, reusing principle implies “materials are used completely”; managing reasonably principle means to reduce the harm of waste to environment by right way; and separate duties suitably principle signifies that different participants of circular economy should undertake legal duties corresponding to its status.
　　
　　�Key Words:circular economy law; preference for prevention principle; reusing principle; managing reasonably principle; separate duties suitably principle
　　本文责任编辑：卢代富