基层检察院存在的问题 [基层检察院民行检察工作存在的问题、原因和对策]
时间：2020-02-24 09:00:37 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
内容摘要：我国法律关于民行检察法律监督制度存在不完善之处， 基层检察院履行民行检察法律监督时常遇到困难和阻力，应该强化基层检察院在民行审判中的检察监督职能，除提请抗诉和建议抗诉权外，应赋予基层检察院抗诉权、检察建议权、建议纠错权、侦查权等，在实践中不断探索、完善。
关键词：基层民行检察 审判监督 改革与完善
基层民行检察是全国民行检察监督体制中的重要组成部分， “强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作的主题，更是基层民行检察工作的中心。但是，近年来，基层民行检察工作进展却与这一主题要求相距甚远。由于体制与历史方面的原因，民行检察职能直到20世纪90年代才在全国检察系统正式开展，且很不完善，基层检察院尤其如此。基层院的民行检察工作非常薄弱，远远无法与其他检察业务工作相比，属于各条业务线最薄弱的部分。[1]主要原因是现行法律和监督体制上的不完善等原因，使基层民行检察的作用微乎其微。因此，为推进基层检察院民行检察工作全面、深入、健康发展，本文仅对基层民行检察存在的主要问题、原因及对策谈些粗浅认识。
一、基层民行检察工作存在的问题
（一）民行检察立法过于原则，缺乏可操作性
在民事诉讼中，检察机关的地位或者定性问题一直没有被提到应有的高度。法制的不完善是民事审判中检察机关角色不清的主要原因，但从另一个角度说检察机关在民事审判中地位不高也是法律对其规定不健全的原因。
首先,虽然我国民事诉讼法规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体的实施过程中仅规定了一种抗诉的监督方式，即只能作出终审判决、裁定的法院的上级检察院向同级人民法院提出抗诉。因此，基层人民检察院对同级人民法院的生效裁判，不能抗诉。从某种意义上说，现行民行抗诉机制不能体现和发挥基层检察院的监督职能。民行抗诉不但形式单一，而且性质上属于事后监督，是一种消极的监督，不符合诉讼经济原则，也降低了法律监督的权威性。[2]
其次，在现有司法程序中，基层检察院不能对确有错误的同级法院生效裁判实行直接的法律监督，只能作为上级检察院的一种协助力量，客观上使其法定职权受到一定程度的削弱，也影响了基层检察院的工作积极性。基层院提请抗诉或建议提请抗诉，上级院决定抗诉到法院启动再审程序的诉讼过程漫长，司法资源耗用大，办案周期长，效率低，当事人得到的往往是“迟到的公正”。这不仅影响了当事人向检察机关申诉的积极性，也对基层检察机关的审判监督作用产生了质疑。虽然办案期限在不同的环节作了规定，但在实践中，多数案件不能在规定的期限内办结，当年提、建抗的案件很少在当年见效。从检察机关办理民行申诉案件的法定期限来看，自受理到立案审查期限为1个月，自立案到建议或提请抗诉，审查期限为3个月，这其中还要扣除向法院调卷的时间，因此一件申诉案件从受理申诉到最终结案将历时4个月有余。嗣后如基层院提请上级院抗诉，上级院又需要3个月甚至更长的审查期限,如建议提请抗诉，更要经过两层上级院的法定审查期限,单单累计正常的审查期限，理论上是超过1年。但根据我院建议提请抗诉的二审案件情况来看，从我院受理到法院再审结案一般在3—5年。最为典型的是我院２００２年办理的甲公司和乙公司的定作合同纠纷案，原审法院判决甲公司支付乙公司80多万余元加工款，我院在受理后经立案审查，认为申诉人甲公司的申诉理由成立，建议提请上级检察院抗诉，2006年省高级人民法院依据省人民检察院的抗诉对此案再审后改判，此案从我院受理到省高级人民法院改判为期4年。此外，一些正在办理的抗诉案件被人民法院强制执行或被迫执行和解，而事实上一些被错误执行的案件往往也很难执行回转。上述弊端，无疑不仅侵害了当事人的合法利益，而且也损害了检察机关的形象。
再次，根据民事诉讼法的规定民行抗诉案件应由做出生效裁决的上一级人民法院审理，但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上发回原审法院再审，其结果就是上级检察院抗诉，下级法院再审，基层检察院受上级院委托出席再审法庭，形成检察机关和审判机关的不对等关系。且再审法院与原审法院为同一单位，只是合议庭组成人员不同，想纠正本院错误裁判的难度可以想象，检察机关正确的主张不易得到支持。总之，基层民行检察在现行抗诉体制框架内难以有所作为。
（二）基层检察院对法院最终维持错误的判决缺少有效的制约机制
法院对于检察机关抗诉的案件，久拖不审、久审不决，不利于及时纠正错误的裁判，导致很多当事人对抗诉失去耐心，这也是当前民行检察案源不足的重要原因。对此虽然法律规定可以通过更高一级检察院来监督，但操作起来又是何等的艰难，更何况最终还是要在法院解决。2002年最高法院《关于人民法院对民事纠纷发回重审和指令再审有关问题的规定》以及相关通知，虽然对案件再审次数作了限制性规定，但基层检察院客观上也不便于多次监督。在司法实践中，法院再审改判率并不能完全反映民行抗诉案件的质量。法院再审改判率的统计数据并不能完全反映民行抗诉案件的真实情况。不少抗诉应当再审改判的案件，因缺少有效的制约机制而以法院维持错误裁判告终。如我院办理的申诉人赵某抗诉一案，申诉人认为原审判决认定申诉人与被申诉人的纠纷定性为民间借款纠纷性质是错误的，本案应是合伙纠纷。经两级检察院审查后，认定申诉人的申诉理由成立。检察机关抗诉后，法院再审后认为检察机关的抗诉理由虽然成立，但在调解未果的情况下，再审法院实体判决却维持了原错误判决。
（三）基层检察院民行检察监督途径与方法简单、抽象
综观近几年来检察改革，不难发现唯有民事行政检察改革思路是由下而上进行的，要求基层院先行。在近几年的检察实践中，基层检察机关虽创建了一些新的民行检察监督方式。如检察建议，检察建议是指对于审判机关在审判过程中需改进的问题，检察机关可以向审判机关发出检察建议，建议其自行纠正或改正。虽然检察机关拥有检察建议权，但在立法上还不具有约束力，即没有强制性，法律上没有规定检察机关对监督的处分权。因此，这种监督方式不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。[3]又如再审检察建议，基层检察院与基层人民法院研究再多的实施方案，也不能最终解决再审检察建议的法律效力问题。据此，在现行的民行监督机制下，基层民行检察的职能极其有限。
（四）基层检察院民行侦查权难以运作
按照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件分工的通知》(高检发[2004]12号)，民行检察部门对正在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索，经检察长批准，可以立案侦查。最高人民检察院这一规定，对新形势下强化检察机关对民事审判、行政诉讼活动监督的职能，增强查办职务犯罪力度有着积极意义。[4]但目前浙江省基层检察院绝大部分民行部门都不具备进行侦查工作所需要的侦查能力，没有配备具有2名以上既懂民事检察业务又懂侦查业务的复合型干部，无法直接行使对审判人员职务犯罪的侦查权。
（五）基层民行检察人员业务能力不能完全适应法律监督工作形势的需用
人员的专业素质不同，对法律条文的理解、判断和执行结果就会不同，这样就势必影响国家法律的统一正确实施，影响民行检察在人民群众中的形象。因此，能否高质量、高效率地完成日益繁重的民行检察工作任务是关系到基层院民行检察工作兴衰成败的关键。现阶段，基层院民行检察人员配备学历、年龄、业务水平参差不齐，[5]队伍的状况尚不适应民行检察发展形势的需要。嘉兴市检察系统五县二区的基层检察院从事民行检察的十多名干警中，由于历史原因，年龄结构趋于老化，学历水平和专业化要求不相适应，其中本科生不到三名，真所谓凤毛麟角，真接影响到办案数量、质量。且有一半以上人员没有经过正规法学教育与理论培训，群体知识结构不合理。这是阻碍基层民行队伍结构优化的一个重要原因。且基层院民行队伍不稳定，民行干警流动过于频繁。这些问题，已严重制约基层院民行检察的全面、深入、健康发展。
二、存在问题的主要原因
（一）民事行政抗诉活动在实践中存在立法上和认识上的问题,是制约和影响检察机关履行法律监督职能的主要原因
由于立法上的不完善，必然导致现行抗诉机制的不完善。其一，抗诉是人民检察院进行民事行政审判监督的唯一手段，具体的监督手段和权利显得单一和贫乏。这种单一的手段只能对生效判决、裁定实施监督，而对民事行政审判活动过程中的违法审理行为及侵害当事人合法权益行为无法直接进行监督、纠正和制止，从而在一定程度上产生了审判活动的监督真空。这样造成的结果必然是：如果检察院由于某种原因没有能够或未能及时进行民事审判的抗诉监督时，确有错误的判决会有无法挽回的后果，由此会给人民群众带来对法律的不信任感。其二，鉴于检察权的公权性质和民事权利的私权性质，抗诉与尊重法院的独立审判权威的理念之间存在一定的冲突。其三，民事诉讼法没有规定检察建议为一种法定的监督方式，及其可以依据的程序规定。因此，检察建议它对被监督单位没有强制性的约束力，检察机关只是针对被监督单位的违法行为提出改正意见，最终会产生什么样的法律效果，决定权不在检察机关。
（二）基层检察院对民事抗诉方面的主要障碍因素
检察机关行使抗诉权其出发点以国家利益、社会利益代表者的身份监督法院的民事审判活动，其针对的对象是法院的审判活动，而不是案件本身，不是再以一个法官的身份重新判案，而是通过案件审查法院的审判活动是否有错误。但在司法实践中，首先极少数基层检察院案件承办人员或出于对抗诉权的误解，或未能注意抗诉权和审判权的区别，在审查案件时以其审查时掌握的证据和自己对法律的理解来判断案件裁判是否错误，法律理解上的分歧和新证据都成为了抗诉理由。其次极少数基层检察院案件承办人员政治素质和业务水平不高，对少数申诉案件为达到改判目的，或出于其它目的，先入为主，只收集对申诉人有利的证据，大量调查取证，成为申诉人的“代言人”，使不该抗诉的案件进入了再审程序。再次，由于检察机关内部的考核机制，也使一些基层检察机关对民事行政提请抗诉或建议提请抗诉案件重数量轻质量，导致所办案件质量不高。
极少数基层检察院对抗诉权运用不当，不仅影响了法院判决的权威，造成司法资源的浪费，而且损害了检察机关抗诉的严肃性和检察机关的形象，甚至还侵害了另一方当事人的合法权益，有悖于民事诉讼法的基本原则。
（三）法院对检察院民事抗诉方面的主要障碍因素
首先，再审法院多回避检察机关抗诉理由。再审判决书中检察机关的抗诉理由只是简单地照搬照抄，但在“本院认为”中，对检察机关的抗诉理由不加评论，即便是改判的案件，也难以见到对原审裁判错误的确认及分析，从再审判决书中看不出检察机关抗诉理由是否被采纳。
其次，再审法院对检察机关抗诉案件“调解结案”的多，“判决结案”的少。更有甚者，一些法官以“不调解，我就下判，对你不利”等语言，强迫、诱骗当事人搞调解，尤其是对再审抗诉的案件，有的不制作调解书，而是以双方当事人签字的协议代替。
再次，再审法院对检察机关抗诉案件定期宣判的多，当庭宣判的少，立法尚未规定审判期限，实际定而无期，逐渐形成了执法断层、弱化地带。多数当庭口头宣判的内容与宣判后文书所认定的内容不一致。这种于法不合的作法，亟待立法完善。
三、解决问题的对策
（一）建议修改民诉法和行政诉讼法，通过立法程序和司法解释，规范基层检察院抗诉权
在抗诉程序上，应当建立同级检察院向同级法院抗诉的制度。当事人对法院的裁定、判决作出后有不同意见的，当事人可以向上级人民法院上诉，也可以在超过上诉期限后向同级人民检察院申诉。同级人民检察院经过审查，认为符合民事、行政诉讼法的有关规定，即可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉，人民法院应当进行再审。这样可以减少上级人民检察院的工作压力，集中力量办理大案、要案，加强业务指导，同时也可节约司法资源，减少当事人的讼累，并有利于社会的稳定。目前，民行检察不能同级抗诉是制约当前民行检察工作的瓶颈问题，也是各地基层检察院工作发展的最大阻力。
（二）建议在民诉法、行政诉讼法修改之前，在全国民行检察系统建立互动办案机制
民行检察系统互动办案机制，是指下级检察院直接受理和上级检察院交办的民行申诉案件，下级检察院的承办人员在案件审查过程中，由上级检察院派人指导或参与，或直接由上级检察院任命下级检察院的承办人员为上级检察院的助理检察员审查案件，在案件审查后制作审查终结报告，经下级检察院科室研究同意提请抗诉或建议提请抗诉，由下级检察院承办人员、科室领导、分管检察长与上级检察院共同研究是否抗诉或提请抗诉，并由下级检察院直接为上级检察院制定抗诉或提请抗诉的法律文书，经上级检察院的民行处长和分管检察长签发后，就可以直接以上级检察院的名义提出抗诉或提请抗诉。[6]
民行检察系统互动办案机制的优势是，整合上下级民行检察部门办案资源，构建民行检察办案一体化机制。针对民行案件一般要经过上下两级甚至三级院多人多次的审查，办案效率相对滞缓的状况，以实行民行检察网上办案为契机，进一步理顺上下级民行检察部门关系，整合基层院民行检察资源，共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。合理分工，注重发挥基层院的案件事实审查和全面审查职权，上级院逐步以法律审查、程序审查和业务指导为主。构建案件统一管理和规范的“民行一体化”长效管理机制，实现办案重心下移，着力解决民行检察办案“倒三角”问题。
上述互动办案机制的探讨实践过程中,虽然有出现上级检察院的人员如何指导或参与，下级检察院的人员素质问题等。但该机制是符合现行民诉法的规定，只不过是上下级检察院内部人员的优化和整合，不违反法律的规定，仍然是实行上级抗诉制度，只不过调整了内部办案方式而已。因此，不管是从法律角度出发，还是从检察实践，互动办案机制均是可行而有效的。根据有关资料显示，福建省厦门市检察系统试行后，成效是明显的，办案效率提高40%，减少办案环节、提高办案效率，也得到申诉人的好评。[7]是在目前法律框架下解决基层院不能同级抗诉的有效途径，是继采用检察建议方式建议再审的另一种解决基层院不能同级抗诉的切实可行方法。
（三）基层检察院民事检察部门对侦查权应作理性选择
由于法院审理的民事行政案件涉及面广、法律关系错综复杂、案件数量多，法官自由裁量空间较大，民事行政审判工作中出现腐败的可能性相对刑事审判也要大得多。因此，查处民事行政诉讼中司法人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为正是当前部分不公裁判的根源所在。如果审判人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为没有及时查处，必然会影响和淡化抗诉的法律效果和社会效果，甚至导致不公的裁判不能得到及时、有效的纠正，损害法律监督的权威性和公正性。
基层检察院民行检察部门作为检察院的组成部分，行使检察职责的范围是检察院内部事宜，民行检察部门代表检察院行使对审判人员的职务犯罪并无不妥。但是，目前各地民行检察部门队伍的情况不一致，人员的知识结构、专业技能是否完全适合侦查工作的需要尚需具体分析。笔者认为量力而行应当是基层检察院民行检察部门是否行使侦查权的一个基本原则。如果民行检察部门有侦查能力，一个民行检察部门能够配备2名以上的既懂民事检察业务又懂侦查业务的复合型干部，那么可以直接行使对审判人员职务犯罪的侦查权。但从嘉兴市检察系统五县二区的基层检察院来看，绝大部分民行检察部门都不具备进行侦查工作所需要的侦查能力，没有配备具有2名以上既懂民行检察业务又懂侦查业务的复合型干部。所以原则上上述民事检察部门不宜直接行使侦查权，如果民行检察部门发现审判人员职务犯罪线索，应当移送反贪或者渎职部门初查。
基层检察院民行检察部门作为检察机关的一个职能部门，无论是直接行使侦查权查处审判人员的职务犯罪，还是移交反贪、反渎部门查处，都要利用熟悉民事行政法律的优势，在审查民行申诉案件和办理民行抗诉案件的过程中，积极地收集从审查案件过程中发现司法不公背后的职务犯罪线索。况且，收集对审判人员职务犯罪信息不仅有利于侦查工作，而且有利于民行抗诉工作。
（四）建设高素质的民行检察队伍是基层检察院严格执法的重要保证
随着社会主义法制的进一步完善，执法任务更加繁重，执法环境日趋复杂，建设高素质的民行检察队伍是严格执法的重要保证。因此，大力增强基层民行检察队伍自身的法律素质，提高基层民行检察队伍的执法水平已刻不容缓。建议上级院加强对基层院办案的工作指导，定期邀请资深法官和高校学者举办讲座等形式进行业务培训工作，帮助基层院解决一些实际问题，使基层院民行检察队伍由单一型向复合型迈进。基层院也应加强对民行部门的重视，确保民行部门充分履行职能，如争取增加人员编制，保持民行业务骨干队伍相对稳定，积极开展学历教育，引导干警自学成才，培养和造就一批民行检察业务尖子人才。
（作者唐大川系我院民事行政检察科副科长）
【参考文献】
[1] 参见庄建南、傅国云、宋小海《基层院民行检察监督职责》，载《浙江检察》2005年第5期第2页。
[2]参见陈耀武、张永彬《我国民事检察制度之完善》，载《中国检察官》2006年第3期第35页。
[3] 参见荣国权《对民事审判的法律监督》，载《中国检察官》2006年第4期第39页。
[4] 参见张志平、郭宗才《民检侦查权运作机制之检讨》，载《中国检察官》2006年第4期第34页。
[5] 参见庄建南、傅国云、宋小海《基层院民行检察监督职责》，载《浙江检察》2005年第5期第5页。
[6] 参见陈国兴《互动办案机制是突破民行检察不能同级抗诉困境的有效途径》，载《检察实践》2005年第3期第28页。
[7] 参见陈国兴《互动办案机制是突破民行检察不能同级抗诉困境的有效途径》，载《检察实践》2005年第3期第29页。
关键词：基层民行检察 审判监督 改革与完善
基层民行检察是全国民行检察监督体制中的重要组成部分， “强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作的主题，更是基层民行检察工作的中心。但是，近年来，基层民行检察工作进展却与这一主题要求相距甚远。由于体制与历史方面的原因，民行检察职能直到20世纪90年代才在全国检察系统正式开展，且很不完善，基层检察院尤其如此。基层院的民行检察工作非常薄弱，远远无法与其他检察业务工作相比，属于各条业务线最薄弱的部分。[1]主要原因是现行法律和监督体制上的不完善等原因，使基层民行检察的作用微乎其微。因此，为推进基层检察院民行检察工作全面、深入、健康发展，本文仅对基层民行检察存在的主要问题、原因及对策谈些粗浅认识。
一、基层民行检察工作存在的问题
（一）民行检察立法过于原则，缺乏可操作性
在民事诉讼中，检察机关的地位或者定性问题一直没有被提到应有的高度。法制的不完善是民事审判中检察机关角色不清的主要原因，但从另一个角度说检察机关在民事审判中地位不高也是法律对其规定不健全的原因。
首先,虽然我国民事诉讼法规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体的实施过程中仅规定了一种抗诉的监督方式，即只能作出终审判决、裁定的法院的上级检察院向同级人民法院提出抗诉。因此，基层人民检察院对同级人民法院的生效裁判，不能抗诉。从某种意义上说，现行民行抗诉机制不能体现和发挥基层检察院的监督职能。民行抗诉不但形式单一，而且性质上属于事后监督，是一种消极的监督，不符合诉讼经济原则，也降低了法律监督的权威性。[2]
其次，在现有司法程序中，基层检察院不能对确有错误的同级法院生效裁判实行直接的法律监督，只能作为上级检察院的一种协助力量，客观上使其法定职权受到一定程度的削弱，也影响了基层检察院的工作积极性。基层院提请抗诉或建议提请抗诉，上级院决定抗诉到法院启动再审程序的诉讼过程漫长，司法资源耗用大，办案周期长，效率低，当事人得到的往往是“迟到的公正”。这不仅影响了当事人向检察机关申诉的积极性，也对基层检察机关的审判监督作用产生了质疑。虽然办案期限在不同的环节作了规定，但在实践中，多数案件不能在规定的期限内办结，当年提、建抗的案件很少在当年见效。从检察机关办理民行申诉案件的法定期限来看，自受理到立案审查期限为1个月，自立案到建议或提请抗诉，审查期限为3个月，这其中还要扣除向法院调卷的时间，因此一件申诉案件从受理申诉到最终结案将历时4个月有余。嗣后如基层院提请上级院抗诉，上级院又需要3个月甚至更长的审查期限,如建议提请抗诉，更要经过两层上级院的法定审查期限,单单累计正常的审查期限，理论上是超过1年。但根据我院建议提请抗诉的二审案件情况来看，从我院受理到法院再审结案一般在3—5年。最为典型的是我院２００２年办理的甲公司和乙公司的定作合同纠纷案，原审法院判决甲公司支付乙公司80多万余元加工款，我院在受理后经立案审查，认为申诉人甲公司的申诉理由成立，建议提请上级检察院抗诉，2006年省高级人民法院依据省人民检察院的抗诉对此案再审后改判，此案从我院受理到省高级人民法院改判为期4年。此外，一些正在办理的抗诉案件被人民法院强制执行或被迫执行和解，而事实上一些被错误执行的案件往往也很难执行回转。上述弊端，无疑不仅侵害了当事人的合法利益，而且也损害了检察机关的形象。
再次，根据民事诉讼法的规定民行抗诉案件应由做出生效裁决的上一级人民法院审理，但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上发回原审法院再审，其结果就是上级检察院抗诉，下级法院再审，基层检察院受上级院委托出席再审法庭，形成检察机关和审判机关的不对等关系。且再审法院与原审法院为同一单位，只是合议庭组成人员不同，想纠正本院错误裁判的难度可以想象，检察机关正确的主张不易得到支持。总之，基层民行检察在现行抗诉体制框架内难以有所作为。
（二）基层检察院对法院最终维持错误的判决缺少有效的制约机制
法院对于检察机关抗诉的案件，久拖不审、久审不决，不利于及时纠正错误的裁判，导致很多当事人对抗诉失去耐心，这也是当前民行检察案源不足的重要原因。对此虽然法律规定可以通过更高一级检察院来监督，但操作起来又是何等的艰难，更何况最终还是要在法院解决。2002年最高法院《关于人民法院对民事纠纷发回重审和指令再审有关问题的规定》以及相关通知，虽然对案件再审次数作了限制性规定，但基层检察院客观上也不便于多次监督。在司法实践中，法院再审改判率并不能完全反映民行抗诉案件的质量。法院再审改判率的统计数据并不能完全反映民行抗诉案件的真实情况。不少抗诉应当再审改判的案件，因缺少有效的制约机制而以法院维持错误裁判告终。如我院办理的申诉人赵某抗诉一案，申诉人认为原审判决认定申诉人与被申诉人的纠纷定性为民间借款纠纷性质是错误的，本案应是合伙纠纷。经两级检察院审查后，认定申诉人的申诉理由成立。检察机关抗诉后，法院再审后认为检察机关的抗诉理由虽然成立，但在调解未果的情况下，再审法院实体判决却维持了原错误判决。
（三）基层检察院民行检察监督途径与方法简单、抽象
综观近几年来检察改革，不难发现唯有民事行政检察改革思路是由下而上进行的，要求基层院先行。在近几年的检察实践中，基层检察机关虽创建了一些新的民行检察监督方式。如检察建议，检察建议是指对于审判机关在审判过程中需改进的问题，检察机关可以向审判机关发出检察建议，建议其自行纠正或改正。虽然检察机关拥有检察建议权，但在立法上还不具有约束力，即没有强制性，法律上没有规定检察机关对监督的处分权。因此，这种监督方式不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。[3]又如再审检察建议，基层检察院与基层人民法院研究再多的实施方案，也不能最终解决再审检察建议的法律效力问题。据此，在现行的民行监督机制下，基层民行检察的职能极其有限。
（四）基层检察院民行侦查权难以运作
按照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件分工的通知》(高检发[2004]12号)，民行检察部门对正在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索，经检察长批准，可以立案侦查。最高人民检察院这一规定，对新形势下强化检察机关对民事审判、行政诉讼活动监督的职能，增强查办职务犯罪力度有着积极意义。[4]但目前浙江省基层检察院绝大部分民行部门都不具备进行侦查工作所需要的侦查能力，没有配备具有2名以上既懂民事检察业务又懂侦查业务的复合型干部，无法直接行使对审判人员职务犯罪的侦查权。
（五）基层民行检察人员业务能力不能完全适应法律监督工作形势的需用
人员的专业素质不同，对法律条文的理解、判断和执行结果就会不同，这样就势必影响国家法律的统一正确实施，影响民行检察在人民群众中的形象。因此，能否高质量、高效率地完成日益繁重的民行检察工作任务是关系到基层院民行检察工作兴衰成败的关键。现阶段，基层院民行检察人员配备学历、年龄、业务水平参差不齐，[5]队伍的状况尚不适应民行检察发展形势的需要。嘉兴市检察系统五县二区的基层检察院从事民行检察的十多名干警中，由于历史原因，年龄结构趋于老化，学历水平和专业化要求不相适应，其中本科生不到三名，真所谓凤毛麟角，真接影响到办案数量、质量。且有一半以上人员没有经过正规法学教育与理论培训，群体知识结构不合理。这是阻碍基层民行队伍结构优化的一个重要原因。且基层院民行队伍不稳定，民行干警流动过于频繁。这些问题，已严重制约基层院民行检察的全面、深入、健康发展。
二、存在问题的主要原因
（一）民事行政抗诉活动在实践中存在立法上和认识上的问题,是制约和影响检察机关履行法律监督职能的主要原因
由于立法上的不完善，必然导致现行抗诉机制的不完善。其一，抗诉是人民检察院进行民事行政审判监督的唯一手段，具体的监督手段和权利显得单一和贫乏。这种单一的手段只能对生效判决、裁定实施监督，而对民事行政审判活动过程中的违法审理行为及侵害当事人合法权益行为无法直接进行监督、纠正和制止，从而在一定程度上产生了审判活动的监督真空。这样造成的结果必然是：如果检察院由于某种原因没有能够或未能及时进行民事审判的抗诉监督时，确有错误的判决会有无法挽回的后果，由此会给人民群众带来对法律的不信任感。其二，鉴于检察权的公权性质和民事权利的私权性质，抗诉与尊重法院的独立审判权威的理念之间存在一定的冲突。其三，民事诉讼法没有规定检察建议为一种法定的监督方式，及其可以依据的程序规定。因此，检察建议它对被监督单位没有强制性的约束力，检察机关只是针对被监督单位的违法行为提出改正意见，最终会产生什么样的法律效果，决定权不在检察机关。
（二）基层检察院对民事抗诉方面的主要障碍因素
检察机关行使抗诉权其出发点以国家利益、社会利益代表者的身份监督法院的民事审判活动，其针对的对象是法院的审判活动，而不是案件本身，不是再以一个法官的身份重新判案，而是通过案件审查法院的审判活动是否有错误。但在司法实践中，首先极少数基层检察院案件承办人员或出于对抗诉权的误解，或未能注意抗诉权和审判权的区别，在审查案件时以其审查时掌握的证据和自己对法律的理解来判断案件裁判是否错误，法律理解上的分歧和新证据都成为了抗诉理由。其次极少数基层检察院案件承办人员政治素质和业务水平不高，对少数申诉案件为达到改判目的，或出于其它目的，先入为主，只收集对申诉人有利的证据，大量调查取证，成为申诉人的“代言人”，使不该抗诉的案件进入了再审程序。再次，由于检察机关内部的考核机制，也使一些基层检察机关对民事行政提请抗诉或建议提请抗诉案件重数量轻质量，导致所办案件质量不高。
极少数基层检察院对抗诉权运用不当，不仅影响了法院判决的权威，造成司法资源的浪费，而且损害了检察机关抗诉的严肃性和检察机关的形象，甚至还侵害了另一方当事人的合法权益，有悖于民事诉讼法的基本原则。
（三）法院对检察院民事抗诉方面的主要障碍因素
首先，再审法院多回避检察机关抗诉理由。再审判决书中检察机关的抗诉理由只是简单地照搬照抄，但在“本院认为”中，对检察机关的抗诉理由不加评论，即便是改判的案件，也难以见到对原审裁判错误的确认及分析，从再审判决书中看不出检察机关抗诉理由是否被采纳。
其次，再审法院对检察机关抗诉案件“调解结案”的多，“判决结案”的少。更有甚者，一些法官以“不调解，我就下判，对你不利”等语言，强迫、诱骗当事人搞调解，尤其是对再审抗诉的案件，有的不制作调解书，而是以双方当事人签字的协议代替。
再次，再审法院对检察机关抗诉案件定期宣判的多，当庭宣判的少，立法尚未规定审判期限，实际定而无期，逐渐形成了执法断层、弱化地带。多数当庭口头宣判的内容与宣判后文书所认定的内容不一致。这种于法不合的作法，亟待立法完善。
三、解决问题的对策
（一）建议修改民诉法和行政诉讼法，通过立法程序和司法解释，规范基层检察院抗诉权
在抗诉程序上，应当建立同级检察院向同级法院抗诉的制度。当事人对法院的裁定、判决作出后有不同意见的，当事人可以向上级人民法院上诉，也可以在超过上诉期限后向同级人民检察院申诉。同级人民检察院经过审查，认为符合民事、行政诉讼法的有关规定，即可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉，人民法院应当进行再审。这样可以减少上级人民检察院的工作压力，集中力量办理大案、要案，加强业务指导，同时也可节约司法资源，减少当事人的讼累，并有利于社会的稳定。目前，民行检察不能同级抗诉是制约当前民行检察工作的瓶颈问题，也是各地基层检察院工作发展的最大阻力。
（二）建议在民诉法、行政诉讼法修改之前，在全国民行检察系统建立互动办案机制
民行检察系统互动办案机制，是指下级检察院直接受理和上级检察院交办的民行申诉案件，下级检察院的承办人员在案件审查过程中，由上级检察院派人指导或参与，或直接由上级检察院任命下级检察院的承办人员为上级检察院的助理检察员审查案件，在案件审查后制作审查终结报告，经下级检察院科室研究同意提请抗诉或建议提请抗诉，由下级检察院承办人员、科室领导、分管检察长与上级检察院共同研究是否抗诉或提请抗诉，并由下级检察院直接为上级检察院制定抗诉或提请抗诉的法律文书，经上级检察院的民行处长和分管检察长签发后，就可以直接以上级检察院的名义提出抗诉或提请抗诉。[6]
民行检察系统互动办案机制的优势是，整合上下级民行检察部门办案资源，构建民行检察办案一体化机制。针对民行案件一般要经过上下两级甚至三级院多人多次的审查，办案效率相对滞缓的状况，以实行民行检察网上办案为契机，进一步理顺上下级民行检察部门关系，整合基层院民行检察资源，共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。合理分工，注重发挥基层院的案件事实审查和全面审查职权，上级院逐步以法律审查、程序审查和业务指导为主。构建案件统一管理和规范的“民行一体化”长效管理机制，实现办案重心下移，着力解决民行检察办案“倒三角”问题。
上述互动办案机制的探讨实践过程中,虽然有出现上级检察院的人员如何指导或参与，下级检察院的人员素质问题等。但该机制是符合现行民诉法的规定，只不过是上下级检察院内部人员的优化和整合，不违反法律的规定，仍然是实行上级抗诉制度，只不过调整了内部办案方式而已。因此，不管是从法律角度出发，还是从检察实践，互动办案机制均是可行而有效的。根据有关资料显示，福建省厦门市检察系统试行后，成效是明显的，办案效率提高40%，减少办案环节、提高办案效率，也得到申诉人的好评。[7]是在目前法律框架下解决基层院不能同级抗诉的有效途径，是继采用检察建议方式建议再审的另一种解决基层院不能同级抗诉的切实可行方法。
（三）基层检察院民事检察部门对侦查权应作理性选择
由于法院审理的民事行政案件涉及面广、法律关系错综复杂、案件数量多，法官自由裁量空间较大，民事行政审判工作中出现腐败的可能性相对刑事审判也要大得多。因此，查处民事行政诉讼中司法人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为正是当前部分不公裁判的根源所在。如果审判人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为没有及时查处，必然会影响和淡化抗诉的法律效果和社会效果，甚至导致不公的裁判不能得到及时、有效的纠正，损害法律监督的权威性和公正性。
基层检察院民行检察部门作为检察院的组成部分，行使检察职责的范围是检察院内部事宜，民行检察部门代表检察院行使对审判人员的职务犯罪并无不妥。但是，目前各地民行检察部门队伍的情况不一致，人员的知识结构、专业技能是否完全适合侦查工作的需要尚需具体分析。笔者认为量力而行应当是基层检察院民行检察部门是否行使侦查权的一个基本原则。如果民行检察部门有侦查能力，一个民行检察部门能够配备2名以上的既懂民事检察业务又懂侦查业务的复合型干部，那么可以直接行使对审判人员职务犯罪的侦查权。但从嘉兴市检察系统五县二区的基层检察院来看，绝大部分民行检察部门都不具备进行侦查工作所需要的侦查能力，没有配备具有2名以上既懂民行检察业务又懂侦查业务的复合型干部。所以原则上上述民事检察部门不宜直接行使侦查权，如果民行检察部门发现审判人员职务犯罪线索，应当移送反贪或者渎职部门初查。
基层检察院民行检察部门作为检察机关的一个职能部门，无论是直接行使侦查权查处审判人员的职务犯罪，还是移交反贪、反渎部门查处，都要利用熟悉民事行政法律的优势，在审查民行申诉案件和办理民行抗诉案件的过程中，积极地收集从审查案件过程中发现司法不公背后的职务犯罪线索。况且，收集对审判人员职务犯罪信息不仅有利于侦查工作，而且有利于民行抗诉工作。
（四）建设高素质的民行检察队伍是基层检察院严格执法的重要保证
随着社会主义法制的进一步完善，执法任务更加繁重，执法环境日趋复杂，建设高素质的民行检察队伍是严格执法的重要保证。因此，大力增强基层民行检察队伍自身的法律素质，提高基层民行检察队伍的执法水平已刻不容缓。建议上级院加强对基层院办案的工作指导，定期邀请资深法官和高校学者举办讲座等形式进行业务培训工作，帮助基层院解决一些实际问题，使基层院民行检察队伍由单一型向复合型迈进。基层院也应加强对民行部门的重视，确保民行部门充分履行职能，如争取增加人员编制，保持民行业务骨干队伍相对稳定，积极开展学历教育，引导干警自学成才，培养和造就一批民行检察业务尖子人才。
（作者唐大川系我院民事行政检察科副科长）
【参考文献】
[1] 参见庄建南、傅国云、宋小海《基层院民行检察监督职责》，载《浙江检察》2005年第5期第2页。
[2]参见陈耀武、张永彬《我国民事检察制度之完善》，载《中国检察官》2006年第3期第35页。
[3] 参见荣国权《对民事审判的法律监督》，载《中国检察官》2006年第4期第39页。
[4] 参见张志平、郭宗才《民检侦查权运作机制之检讨》，载《中国检察官》2006年第4期第34页。
[5] 参见庄建南、傅国云、宋小海《基层院民行检察监督职责》，载《浙江检察》2005年第5期第5页。
[6] 参见陈国兴《互动办案机制是突破民行检察不能同级抗诉困境的有效途径》，载《检察实践》2005年第3期第28页。
[7] 参见陈国兴《互动办案机制是突破民行检察不能同级抗诉困境的有效途径》，载《检察实践》2005年第3期第29页。
