【区编办主任科学发展观调研报告】 市编办主任
时间：2020-02-18 09:42:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
改革社区管理体制 进一步增强社区管理服务功能的建议
**地区机构编制委员会办公室主任 **
社区是城市社会的细胞，是社会稳定的基础，也是构建社会主义和谐社会的基础，在社会发展和现代化建设中具有十分重要的地位和作用。近年来，随着城市社区改革不断深入，各县（市）以党建为龙头，地县两级投入巨大财力全面推进社区建设，使社区工作逐步进入规范化的管理轨道。但目前，社区管理体制还存在许多亟待解决的问题，为此，按照科学发展观看要求，为进一步增强社区管理服务功能，对社区进行科学有效的改革，近期对社区工作进行了调查研究，通过座谈讨论、走访等方式，了解当前社区建设现状，好的经验做法和存在的主要问题，掌握了第一手资料，经过梳理总结，形成此调研报告。
一、社区建设、管理和干部队伍现状
（一）人员编制配备情况。
全地区目前有51个社区，其中**市有3个街道办事处、共11个社区，此外北屯镇设立了4个社区；
其他6个县共有36个社区，均由城镇管理。
全地区51个社区现有在职干部409人，平均每个社区8人。**市11个社区共有123名在职干部，占全地区社区在职干部总数的33%。另外还有一部分临时聘用人员，主要是从事公益性岗位。
社区人员编制的配备，目前基本上都是使用全额事业编制，**市三个街道办事处的社区人员编制核定在办事处，其他6个县的社区编制核定在城镇。此外,由于工作需要，各县（市）也临时聘用了一部分工作人员，主要从事社区公益性岗位。在人员编制的管理方面，主要采取了以下办法：
一是把好社区干部入口关，优化社区干部队伍结构。**地区社区建设起步较晚，2003年**市在原来居委会工作的基础上初步设立社区。因此，在社区编制的配备方面，也是采取逐步到位的做法。五年来，根据社区工作情况和各项功能、工作机制的建立完善，编制也随之逐步核定到位，主要采取连人带编和面向社会公开招考等方式，充实社区工作力量。为确保社区干部队伍质量，各县（市）从年龄、学历上设置“准入门槛”。特别是对连人带编到社区工作的在职干部，要求由机关事业单位推荐，组织部门牵头、民政部门和城镇（街道）党组织进行考核，对综合素质不高，能力不强的人员，坚决不予调整到社区。
二是全面建立机关、事业单位下社区帮助工作制度，进一步充实社区工作人员力量。随着城市功能的不断完善，社区工作在城市管理、建设中的基础性地位越来越突出，现有的人员编制无法满足社区工作需要。因此，地区自2005年以来，积极落实自治区关于新录用公务员到社区锻炼制度，对2005年以来直接录用到地、县市直机关工作，没有基层工作经历的公务员，分期分批安排到社区锻炼两年。在此基础上，地委2007年起，连续5年，按照每个社区选派1名干部的原则，每年从地、县市机关选派60名干部到社区帮助工作，最低工作时限为1年，与原单位工作脱钩，工作期满后进行轮换。
三是建立完善社区干部激励保障机制，激发社区干部投身社区干事业的积极性。积极采取措施提高街道干部和社区工作者的待遇，对优秀的街道社区干部优先提拔使用。近两年来，先后有7名工作出色、业绩突出的社区干部提拔到科级领导岗位，有19名长期在社区工作、表现突出的社区党组织书记享受了副科级待遇。对从机关、事业单位调至社区工作的干部，按照就高不就低的原则，保持原有的工资福利待遇不变。对于临时聘用人员的待遇，各县（市）进一步加大财政支持力度，将社区聘用人员最低月工资提高至1000元以上，并全部缴纳 “五金”。
（二）社区建设和工作总体情况。
经费保障和硬件建设方面。一是建立以县市财政投入为主、地区财政适当补助、鼓励社区发展集体经济为重要补充的社区工作经费保障机制。根据地区要求，目前全地区50个社区年度经费均达到4万元以上，其中最高达到10万元。针对**市社区数量较多，经费支出压力大的问题，地区决定连续3年每年拿出20万元资金，专项用于解决**市社区工作经费补助，使**市区内11个社区的年度经费提高到6万元以上。二是积极整合资源，加快社区办公及活动场所建设。地区筹集资金205万元，用于支持各县（市）社区和村级活动场所建设，并针对**市城市社区活动场所建设中存在的无地建设、资金不足等突出问题，将部分地区国有房产划转**市社区使用。2008年，各县市通过进一步整合资源，加大资金投入，共解决社区场所23个，全地区所有社区活动场所均已达标。
完善机制、开展工作方面。目前，各社区设置了劳动保障工作站、医疗卫生服务站、司法警务室等六站一室，有的是社区居委会管理，有的是上一级业务部门直接管理。随着社区建设的深入发展，工作机制不断完善，近几年主要是全面推广“四知四清四掌握”工作机制，社区干部业务工作和维护稳定“一岗双责”、分片包户等工作机制，实行县级领导干部联系包点，乡镇（街道）领导包社区和社区干部包户的分片包干，共驻共建单位及社区在职党员干部参与协助的责任制度，每个社区干部至少包联50户居民，并与干部的工作业绩挂钩，奖优罚劣，确保社区干部及时准确掌握辖区每个居民家庭、流动人口、出租房屋、社情动态等基本情况。进一步完善群防群治、警民联防机制，在加强党员分类管理的基础上，重点依托不同阶层、不同行业的党员队伍，建立广泛的社会治安信息员队伍，把治安防范与党员责任区相结合，发挥党组织和广大党员在维护社会大局稳定中的战斗堡垒作用。为进一步方便服务群众，全面推行社区干部“错时工作制”、“轮班工作制”和全程代办服务制度，各社区全天24小时有人在岗，全年节假日有人值班，在8小时外全面实行全程代办服务，向居民群众公布24小时服务电话，切实把居民群众服务落到实处。
工作范围和工作量方面，近年来县（市）委、政府各部门工作向社区延伸，社区承担着大量的工作任务，如社区服务、阵地建设、社区自治和民主管理、信访、社会保障（民政、劳动保障）、教育、人口与计划生育、社会治安综合治理、安全生产、统战宗教、社区党建、党风廉政建设和反腐败纠风、精神文明建设及宣传思想、档案及工青妇、老龄、关工委、文体、科技、爱国卫生等。
二、目前存在的突出问题和矛盾
一是管理体制不顺，机构的设立存在突出矛盾。就**市而言，街道办事处是市人民政府的派出机构，社区由街道办事处管理。目前社区使用全额事业编制，但社区的设立没有正式列入事业机构管理范围，且没有进行法人登记，因此不是法律意义上的事业机构，管理难度较大。**市目前将社区事业编制核定在各街道办事处，街道办事处使用行政编制，因此造成混编问题。
二是城镇机构改革需要进一步研究探讨。这里所说的城镇是指非农业的建制镇，即县（市）政府所在地的镇，有三种情况：有的镇没有农牧业，只是管理城市社区，如富蕴县库额尔齐斯镇、吉木乃县托普铁热克镇等；
有的既管理社区，也有少量的农牧业，如布尔津县布尔津镇、哈巴河县阿克齐镇等，主要是社区工作，但也有1－2个村；
有的既不是县（市）政府所在地，也没有农牧业，如**市北屯镇，目前有4个社区，与其他非农牧业城镇的情况有所不同。党的十七届三中全会明确提出，要在2012年前完成乡镇机构改革工作，自治区已经在富蕴县等5个县进行了试点，按照“四个办公室”、“四个中心”的模式，可能不适宜非农业城镇的机构设置。
三是人员编制配备和管理存在很多问题。目前社区多种类型的工作人员同时存在，有全额事业的在职干部，有各县（市）通过公开招聘录用的公益性岗位人员，也有少部分社区临时聘用的人员，今年自治区党委提出为社区调剂落实的行政，不受原“三定”方案编制数限制。但由于没有明确的文件依据，县市部门及乡镇之间的编制互调存在很大难度。如果从本城镇（街道）或其他乡镇调剂解决社区行政编制问题，客观上削弱了其他基层干部队伍力量。同时，通过连人带编解决社区干部配备，客观上造成进入社区干部队伍的人员整体素质偏低。由于调剂到社区的各部门单位人员基本都不是单位骨干，部分人员甚至属于单位“末位淘汰”人员，虽然加强考核，严把入口关，但由于来源有限，最终导致调剂到社区的干部整体素质不高。
四是社区工作人员的待遇问题没有得到有效解决，人才流失现象较为严重。近几年，各县市多次通过选派、招考等方式充实社区人员，有相当一部分来自乡镇事业站所等专业技术岗位，由于社区工作的特殊性，没有专业技术岗位，使得专业技术职称无法兑现，工资待遇受到很大影响，造成所承担的工作量和责任与工资待遇不协调，干部工作积极性不高，综合素质较高的，通过各类公开选拔、公务员招录或调动等相继调离，留下的素质参差不齐，使得社区干部队伍主体力量的素质呈下降趋势。
五是政府部门职能错位，造成社区事务繁重。社区责、权、利不一致，社区工作行政化是目前最突出的问题，主要原因是城市管理体制僵化与城市工作重心下移之间的矛盾十分突出。一些部门单位无利的事急于推向社区、有利的事紧紧抓住不放，重心下移只移任务、不放权利、不移经费，使社区在无权无钱的情况下，除了要干好本职工作，还要承担大量的来自县（市）政府以及各职能部门的工作任务、考核检查和评比等，我们在调研中作了统计，一个社区的业务量有40项之多，各类考核检查、评比多达30余项，有的社区居委会仅会议记录就有10多本。各部门都向社区压担子，各强调各的事，各派各的活，各吹各的调，而且只要任务到社区了，就得检查考核评比，但相应的人员、经费等却没有落实到社区，使得社区成为各部门的“腿”，成为通讯员、统计员、二传手。因此，社区疲于应付名目繁多的检查考核和评比，干部坐在办公室时间多了，走入群众中少了，由为社区群众服务变成为政府部门服务，导致社区工作重心偏移，逐渐失去了群众的信任和支持，开展工作难度较大。
六是城市和建制镇社区规模不尽合理。**地区目前居委会的设置基本上是按照“一社区一居委会”的模式设置的，还没有探索实行一社区多居会委的模式。根据居民委员会组织法规定，居委会一般在100-700户范围内设立。按照这一要求，**市城区19514户，要设置28个居委会，要解决社区工作者编制、报酬、办公活动场所和经费十分困难。
三、改革社区管理体制的重要性和紧迫性
随着政府职能的转变，社区在基层政权建设中的基础地位越来越重要。社区成为各项方针政策的落脚点，成为城市建设的重要组成部分。要从坚持加强和改善党的领导，巩固党的执政地位和城市基层政权的战略高度，进一步深化改革社区管理体制的重要性和必要性的认识，不断增强政治责任感和历史使命感，大力加强社区工作。
（一）城市化进程的不断加快，要求我们必须进行社区管理体制改革。随着社会主义市场经济体制的建立和劳动力市场的不断发展，大大促进了劳动力资源的再分配，我国将由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数的工业化国家。近年来城市建设步伐加快，城市区域面积不断扩大，在城市化水平不断提高的历史进程中，必然带来城市人口的空前增长。城市人口的大量增加，人口城市化的快速推进，加大了社区工作的难度。因此，顺利社区管理体制，加强社区建设是当前一项紧迫的工作任务。
（二）人的“社会化”管理程度的不断提高，要求我们必须改革社区管理体制。随着我国市场经济体制的逐步形成，城市社区管理的社会化管理已成为一种必然趋势。其基本内涵是指社区管理主体的社会化、多元化，即政府不再是社区中唯一的管理主体，主要行使规划和宏观调控的职能，让社区居民和社会组织充分参与社区管理，形成多方参与、共同管理的局面。由于经济和社会不断的发展，个人在社会、经济、文化、生活等各个领域中的多样化趋势越来越明显，“单位所有制”的个人正在向“社会人”乃至“社区人”转变，这也使得就业形式和就业岗位日趋多样化；
而且人员流动的范围和速度加大，利益多元化，经济来源多样化，人们的休闲时间增加，文化、娱乐、交际等需求增多，这就使得大量社会管理和社会服务职能从企业和政府中剥离出来，落到了社区的头上，巩固基层政权的重心也转向了社区。如：企业退休人员移交社区管理工作，将企业的退休人员与企业完全脱钩，转由社区接管。就**市来讲，目前每一个社区接收的企退人员少则一二百、多则千余名，在社区内形成了一个不小的社会化管理群体，既要加强管理又要注重服务。如果不改革社区现有的管理体制，改进社区管理和服务理念，社区为群众服务的功能将难以充分发挥。
（三）基层政治民主化的不断推进，要求我们必须改革社区管理体制。社区管理就其本质而言，是一种具有自治性的社会管理活动。特别是在建立社会主义市场经济体制和深化城市改革的过程中，许多问题都需要社区来解决，社区承担的工作任务越来越重，所起的作用也越来越大。可以说，基层社区不仅是城市各项工作的承接点，也是社情民意的集中反映点，社会稳定的保障点，更是党的建设、思想政治工作和精神文明建设的立足点。所以社区必须加强协调、指导和服务，帮助群众理顺思想情绪，克服实际困难，化解各种矛盾，调整好各方面利益。
四、改革社区管理体制，增强管理服务功能的设想和建议
社区工作必须改革创新，实事求是，从实际出发，注重实效，在规范管理、强化服务上下功夫。
一是理顺政府管理体制。县（市）人民政府要建立和完善社区工作管理和协调机制，明确政府、街道、社区的关系，科学界定各自的职责范围。制定工作职责对进入社区的工作任务严格实行“准入制”，明确哪些应该由社区承担，属于部门的由部门负责，属于街道办事处的，不应当转嫁给社区。随着城市建设的发展，社区职能应突出事关人民群众切身利益的事、为群众提供服务的事项，而且提供全力的经费保障；
需要社区协助办理的工作，要通过“准入制度”办理授权手续，并且按照“人随事走、费随事转”的原则，做到社区责、权、利相一致。此外，对社区工作的考核，应由街道办事处进行综合考核，不应由各部门直接对社区实施考核评比。切实改变过去社区工作行政化，疲于应付检查考核评比的问题，将主要精力用在为社区群众提供社会服务上来。
二是科学设置街道办事处、社区的机构，配置好人员编制。**市共有3个街道办事处，每个办事处下设两个机构，即行政事务办公室、社区事务管理中心。行政事务办公室主要承担政府赋予的行政事项，如人口和计划生育、劳动保障、综合治理等，即由街道办事处本身应承担的工作任务。社区事务管理中心主要承担对社区的管理职责，将社区人员编制纳入其中，人员驻社区工作，每个社区按照3-5名全额事业编制的标准核定。除核定的人员编制外，也可通过公益性岗位、社区志愿者等途径作为补充。
其他六个县实行镇管社区的模式，但在乡镇机构改革时应考虑其机构的设置。建议管社区的镇设立2-4个办公室，即党政办公室、社会事务办公室，有农牧业的镇可增设经济发展办公室、农牧业工作办公室；
设立2-4个事业中心，即城镇管理发展中心、社区事务管理中心，有农牧业的镇可增设农牧业发展服务中心、财经核算服务中心。北屯镇作为特殊情况，应增设文化广播电视服务中心、城镇建设管理中心。
**地区在社区建设方面，目前是社区和居委会作为一个组织运行，即一个社区一个居委会，还没有做到一个社区管理多个居委会的模式。因此在加强党的建设方面，社区党组织可以与居委会同时挂牌，直接领导居委会工作，指导其开展各项服务。
这种设置模式，主要有两点好处和优势：
第一，从理论上讲，新模式理顺了管理体制，明确了政府、街道（镇）、社区的管理关系，进一步理清和确定了各自的职责、规范了行政行为，有利于促进社区事业的健康发展。从工作实践来看，当前社区繁杂的行政事务，是导致社区工作重点偏离的主要原因，因此新模式给社区“松绑”，把社区从应付各类检查考核评比的压力中解放出来，使社区真正把工作精力放在办好各类公益服务上来，放在全心全意为群众提供各项服务上来。同时，新模式有效解决了当前社区人员队伍管理混乱的问题。
第二，从机构编制规范管理方面来讲，新模式没有把社区作为一个行政层次，把社区搞成街道办事处的办事处，而是由社区事务管理中心进行集中统一管理，可根据人员素质等情况进行配置人力资源，避免社区各管各的人、各管各的事。同时就现阶段来讲，社区事务管理中心作为一个独立的事业机构，其驻社区的工作人员通过选举可进入居委会，或是担任社区党组织的成员，当条件成熟后，居委会可完全由社区居民选举产生，社区工作人员退出居委会，专门负责社会管理和公共服务事业，这就为将来居委会完全实现自治打好基础。组建街道行政事务办公室的好处是，可以实现街道各项行政业务“一站式”办公，节约行政成本，同时方便群众办事，即综治、计生、劳动保障等合并在一个机构内，有利于综合配置使用人员、发挥编制的最大效益。
