【现行公安行政强制措施存在的问题及对策】公安行政强制措施
时间：2019-06-02 03:24:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
公安机关作为国家行政执法部门，基本行为是执法行为，执法行为离开了强制措施，很难正常进行和达到预期目的。如何依法适用各种行政强制措施，把握好合法性、合理性、规范性尺度，一直是值得关注的问题。由于我国目前尚未出台《行政强制法》，有关行政强制措施也无统一的法律对其各个方面进行规范，而是分散于不同的法律、法规、规章和规范性文件中，有的法律己经明显过时，不能适应社会需要，导致部分公安行政强制措施的立法杂乱无章，相互冲突，脱节，其功能和作用并未得到有效的发挥，距离依法行政的要求尚有较大差距，公安机关在执法中还明显地存在着依据不足、程序混乱等严重问题，不仅不利于公平、公正执法，更不利于行政相对人合法权益的保障、救济。本文对立法中存在问题进行分析。
一、立法中主要存在的问题
（一）公安行政强制措施的立法主体和权限混乱。
公安机关在行政执法中较为广泛地运用行政强制措施，而对于哪些国家机关可以设定行政强制措施，何种事实行为才能实施强制，给予何种程度的强制措施等问题至今还没有明确解释。
（二）规制的内容不合理，名称使用不规范。
首先，强制措施在不同的法律规范中规定有相同的名称但实质意义不同，或拥有不同的名称，但实质意义相同;不同的法律针对同一行政强制措施规定的不一致，将会使执法显得无所适从。其次，立法内容相对滞后，不能满足警务实践的需要，随着法治社会的进步，面对执法过程中出现的新问题下，新情况，缺乏对应行政强制措施的内容规定没有更新，使强制措施的法律规定不足以在行政执法中的应用，无法跟紧代的步伐。
（三）行政强制措施的外部边界缺乏清晰的界定。
立法中对公安行政强制措施与其他具体行政行为的界定标准，有些方面还不够明确、统一。一是没有划清公安行政强制措施与治安行政处罚、公安行政强制执行之间的关系，他们的区别与联系前面己经论述。二是没有理清与行政命令之间的关系。行政命令，是指行政主体依法(法律的明文规定或者一般法律原则)要求行政相对人为或不为一定行为的单方强制性行政行为，行政命令的本质在于为相对人设定义务，虽然大多数行政命令具备即时性特点，但行政命令与强制措施具有明显的区别，行政命令作为具体行政行为时，常常将强制措施作为一种辅助手段。
（四）公安行政强制措施程序规定过于简单，内容空洞，无统一系统的法律规定。
程序正义是实体正义的前提和保障，程序的公平、合法才能保障实体的公平、合法。
首先，我国公安行政强制措施程序制度立法过于简单，对于公安行政强制措施的提出、审批、决定和执行等具体操作步骤规定的比较简单。立法上更多的是注重实体上的规定，程序性方面的规定极其缺乏，尤其对于即时行政强制措施在特殊的实行条件下，应规定适用其特殊的程序标准，并建立完善的监督、救济程序。
其次，强制措施种类繁多，但程序内容缺乏，或程序规定比较片面，缺乏可操作性，《公安机关办理行政案件程序规定》虽然对部分公安强制措施作出了规范，但大部分没有涉及，公安实践中常以内部规定的各种办事手续自行代替。
再次，程序形式分散，无系统的规定，零星的掺合在有关在庞杂的行政实体和程序法律规范中，给适用带来了不便，从而没有得到应有的重视和遵守。
最后，现行的公安行政强制措施领域没有详细规定听证、告知、申辩、陈述等程序，国外立法发达国家中行政强制程序核心的告诫制度，作为国家民主法制、公民基本人权理论与实践发展的必然要求，在我国却没有相应规定。针对一些具体强制措施的执行，立法时较少涉及程序方面的规定，尤其是一些紧急强制措施，既无必要的程序限制，也无严格规定其实施条件的标准，多由警察自由裁量决定行使，且缺乏有效的事后监督救济程序，极易导致公安行政强制措施违法及滥用。
（五）立法中缺乏人文关怀，不注重人权保障。
传统立法观念往往把强制措施当作实现行政目的的工具和手段，而强化公安行政职权，导致公安机关为盲目追求行政效率，尽快达到行政效果，不惜以侵犯相对人的基本权利为代价，选择较为严厉的公安行政强制措施，一旦违法，造成的损害必然严重，后果甚至是不可换回的，公安机关在适用较为强烈的行政措施前，应慎重考虑，选择以最小的伤害方式达到最佳行政效果。
公安行政强制措施的目的虽然是为了维护社会秩序，保障公安行政管理任务的实现，但其价值取向应始终以保障基本人权为一前提，因此立法者在立法意图中应更多体现人权精神，应更多考虑在相对人权利得到最大保护的基础上，使行政目标得以实现。
首先应规范行政强制措施的立法权，防止法出多门。
一是做到与宪法和立法法等有关法律衔接，对涉及相对人重大权益的行政强制措施的设定，严格遵循法律保留原则，对规章及规章以下的规范性文件对行政强制措施的规定权，应明确其授权，保持法制统一，下位法不得与上位法相抵触。
二是要严格控制自由裁量权，行政自由裁量权是提高行政效率，克服法律滞后性和成文法局限性，实现个案正义的需要。丧失公正的行政自由裁量权必将灭之，监督自由裁量权公正行使，是保障自由裁量权的绝对要求。滥用强制措施使相对人的权益“合法”地侵害，恶意地利用强制措施对人身、财产的限制权，报复那些按照法律不能给与处罚的行政相对人，使公平、公正的法律秩序遭到人为的破坏。因此，必须合理控制自由裁量权的运用，使其在合法、合理范围内运行。立法控制是防止自由裁量权被滥用的根本手段。自由裁量权是通过立法授予包括公安机关在内的国家机关的法定权力。所以，首先要从立法上控制自由裁量权，控制好法律条文的弹性和执法的可操作性之间的关系，对公安行政强制措施的适用条件、范围、幅度、事实要论公安行政强制措施之完善的标准等尽量作出准确、科学的规定。
其次，设定公安行政强制措施应遵循必要的原则。
1、合法原则。
立法作为建设法治国家的前提和基础，要实施法治化，需要坚持法治原则。法治原则既是行政法的基本原则，也应是公安行政强制措施立法的基本原则。它包括三方面内容:
第一，立法主体法定，制定行政强制措施法律及程序的机关必须拥有来自法律、法规的明确授权，由于法律的漏洞及法律含义的模糊，现实生活中情况多变，为了适应执法实践的需要，有的公安部门充当既是立法者、又是裁判者、执行者的多重角色，闭门造车，也就意味着公安机关在行政强制措施中适用中进行自我授权，自行制定法律程序规则，从而造成公安行政权的膨胀和扩张，势必会侵及相对人的合法权利。因此，制定强制措施规则的权力建议选择由相对中立的立法机关来掌握，公安机关的活动则必须遵循立法机关制定的公安强制措施程序规则，从而形成“以权力制约权力”的机制。
第二，立法依据法定，一切立法权的存在和行使都有法的依据，立法活动的绝大多数环节都依法进行，立法主体进行活动，其行动以法为规范，行使法定职权、履行法定职责。
第三，立法的内容须科学、统一，名称使用应规范为保持行政强制措施立法的和谐与一致，禁止下位法与上位法相抵触，禁止地方保护主义和部门保护主义的立法，树立法律的权威性与至上性，由此须严格规范公安行政强制措施的设定权和规定权，防止法出多门现象。此外，对于名称设定不规范问题，应确定统一的标准，对于名称不同而实质意义相同的，应制定相一致的名称，对于有相同的名称，但在制度上无法提及的、性质不同的，名称应有所区别。
2、注重保障相对人的基本人权的立法原则。
继1989年《行政诉讼法》使用行政强制措施概念以来，行政强制措施作为达到行政目的的手段和实现其行政职能的工具，一直强化其公权力，弱化私权力，注重对其职能的维护和实现，漠视了对相对人基本权利的保障，在法治社会不断完善、公民人权意识不断觉醒的当代，立法者也应跟随时代步伐，摒弃陈旧的立法价值观念，在完善相关的公安行政强制措施时，寓情于法，合理地向保障相对人的基本权利倾斜。由此，不仅表现在法律的量上增加相对人的相关权利，如事前充分告知权，事中相对人充分参与监督权，事后相对人充分救济权，而且在质上也应提升法律的价值、品味，如对一些情节轻微、后果非严重的情形，增加“软性”的强制措施以达到同样的法律效果。
3、程序正当原则。
设计一套完善的公安行政强制措施程序是保障相对人权利的有效途径，公正合理的程序是法治现代化的基石。公安行政强制措施的行使是对公民权利最直接的干预，无严格程序制约亦是警察法滥用强制措施的重要因素，因此，函待改善。
公安行政强制措施应严格履行以下基本程序:
(l)严格审批，除非法定的紧急重大情况，采取强制措施前，均需获得法定有权机关及相关负责人批准，实行严格的审批程序，未获批准，不得随意采取;
(2)事先告知，采取强制措施前，应告知相对人拟作出行政强制措施的种类、理由、依据及其依法享有的权利;
(3)听辨，采取强制措施时，公安机关必须充分听取相对人的陈述和申辩，对于当事人提出的事实、理由或证据合法、合理的，应予以采纳;
(4)事后救济，事前来不及报批可通过事后补救程序予以监督，论公安行政强制措施之完善如立即补办手续，紧急情况消除后，立即恢复原状;合法权益受到损失应当予以补偿、赔偿。
程序正当不仅可以监督公安机关及其工作人员正确行使职权，防止询私、武断等不良行径，促进其执法行为的公正，同时还具有避免当事人产生抵触情绪，造成警民冲突的严重后果，促进其自愿地接受、履行行政决定的功能。在行政强制措施领域进一步增强程序意识势在必行。程序正当意味着行政强制措施程序最大限度地提高行政相对人对行政强制的可接受性与参与度，包含三层意思:
一是行政强制措施程序的正当性必须以合法性为前提。
二是正当性原则体现了行政强制措施虽然是一种行政强制行为，但必须以理服人，不得一味采取粗暴、野蛮的执法方式。
三是正当性也包含合理性，可约束行政主体实施行政强制措施时滥用自由裁量权。
警察在社会中的特殊角色和地位注定了其必将受到公众的瞩目，而警察行政强制措施因其对公民产生的直接且广泛的影响而备受关注。通过对我国公安行政强制措施的现状分析，可发现当前法律规定存在的种种问题，矛盾之处，这些都昭示着公安行政强制措施改革的必要性和迫切性。
（作者单位：厦门市湖里区人民法院）
