城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩研究|城镇建设用地

　　摘要：随着我国工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾日益突出，土地资源伴随着稀缺性和不可再生性如何有效配置会使政府部门面临困境，特别是建没用地供给与需求之间的矛盾。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩以下简称“增减挂钩”）是促进城乡统筹发展的一项新举措，能够促进土地集约高效利用 ，盘活存量土地，有效的保障建设用地。在对莱阳市农村建设用地调查基础上，分析实施增减挂钩的可行性，并提出增减挂钩的实施建议。
　　 关键词：农村建设用地 城镇建设用地 增减挂钩 莱阳市
　　Abstract: Along with the advancement of industrialization and urbanization in China, the contradiction between supply and demand of land for urban and rural construction is increasing prominent. For the scarcity and non-renewablility of the land, how to effectively configuration will make the government facing with a difficult situation, especially the contradiction between land supply and demand for construction. The integration of increasing the urban construction land and decreasing the rural(hereinafter referred to as "increase and decrease integration") is a new measure to promote the harmonious development of rural and urban, which can promote the intensive and effective utilization of land, efficiently use the stock land, and effectively ensure the construction land. Based on the investigation of rural construction land in Laiyang city, this paper analyzes the feasibility of"increase and decrease integration", and puts forward the implementing suggestions.
　　Keywords: rural construction land; town construction land; "increase and decrease integration"; Laiyang city
　　中图分类号：F292] 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
　　
　　 引言：在我国，农村居民点是指建制镇以下农村居民的聚居地,按其政治、经济地位和人口规模,可分为集镇、村庄两类。国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》国发[2004]28号）明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩” 以下简称“挂钩”）。推进城乡建设用地增减挂钩工作,是贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的重要措施。通过试点对农村建设用地整理挂钩的方式和方法进行探索，初步摸索出了农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家参考。
　　 1农村建设用地整理的主要内容
　　 农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。
　　 1）农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本内涵指从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。
　　 2）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。
　　 2城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的内涵及政策依据
　　 2.1内涵
　　 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设用地的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。挂钩指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。
　　 2.2政策依据
　　 解决规划计划编制与执行中突出矛盾，保障经济社会发展过程中合理必须的用地需求，需要我们在充分理解国家现有的政策规定的前提下，敢于突破传统思维模式，勇于创新用地管地思路。挂钩政策的试行，正是近年来国土资源管理工作不断创新的成果之一。
　　 1）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号）第二部分第十条中明确规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
　　 2）2000年，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》国土资发[2000]337号）第二条，《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》国土资发[2000]408号）第四条，都明确提出：为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。
　　 3城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的意义
　　 3.1“挂钩”的积极意义
　　 现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求越来越大。 “挂钩”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的合理用地需求。
　　 3.2 “挂钩”实施可行性
　　 据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地。根据土地利用现状变更调查资料，莱阳市农村居民点达9680.64公顷，2005年全市有农村人口64.15万人， 784个行政村，平均每平方公里2.2个行政村，人均居民点用地150.93平方米。随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城入镇的愿望相当强烈，再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为“挂钩”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。
　　 莱阳市位于山东省东部，胶东半岛中部，临黄海丁字港。地理坐标东经120°31′～ 120°59′12〞，北纬36°34′10〞～37°9′52〞。莱阳地形为低山丘陵区，山丘起伏和缓，沟壑纵横交错，因受胶东脊背地形影响，地势由北向南倾斜。山地占总面积的21.5%，丘陵占47.06%， 平原占31.43%。境内较高的山峦基本属于低山。全市总面积1731.54平方公里。辖14个镇、4个街道办事处、1个经济开发区，784个行政村。2004年底全市总人口87.76万人，其中非农业人口15.19万人。通过调查发现，莱阳市农村居民点存在以下几个方面的问题
　　 1）多为平房户型，建筑容积率低
　　 莱阳市农村居民点户型中平房比重高达90%以上，二层及以上楼房户型很少,建筑容积率低 ,分布分散。居民沿袭传统“有天有地，独门独户”的生活模式。按居民点面积与土地总面积比率计算，除谭格庄、龙旺庄街道办事处密度略高，其余16个乡镇的农村居民点密度均较低，其中山前店、沐浴店等六个乡镇的农村居民点密度明显低于市平均值。一些偏远的村庄,由于受经济条件的限制,基础设施很难配套,公共服务设施几乎没有，给村民生产、生活带来诸多不便。
　　 2）宅基地闲置较多，存在空心村现象
　　 全市18个乡镇，784个行政村，只有46个村没有闲置（主要分布在照旺庄、高格庄、龙旺庄街道办事处三个乡镇），其余的村都有不同程度的闲置。全市平均闲置率为3.7%，其中13个镇高于全市平均闲置率，有2个镇的闲置比例在10%以上。并且宅基地分布较散，存在空心村现象。
　　 3）宗宅基地面积较大，户均拥有宅基地宗数偏高
　　 全市人均占有建设用地为150.93㎡/人，略高于远高于国家150 ㎡/人的标准。其中柏林庄、冯格庄街道办事处、山前店、谭格庄、河洛、龙旺庄街道办事处六个乡镇高于国家标准，而龙旺庄街道办事处最大，为295.66 ㎡/人；城厢街道办事处最小，为126.36 ㎡/人。在一户多宅方面，各村情况不一。在所调查的乡镇中，整体处在1.0～1.36宗/户的范围。只有城厢街道办事处不存在一户多宅的情况，一户多宅占宅基地总数的比例在5%以下的有10个镇，在5%～11%的有6个镇，大于10%的有姜疃、大夼两个镇。
　　 4城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩应遵循的基本原则
　　 4.1科学规划、优化配置的原则
　　 “挂钩”工作要在对农村建设用地现状基本情况进行充分进行调查研究的基础上，根据土地利用总体规划、城镇体系规划和村镇建设规划的要求，科学编制农村建设用地整理专项规划和“挂钩”项目区实施规划，以规划控制建新拆旧规模，调控具体实施时序安排，引导城乡用地布局和土地利用结构调整优化。
　　 4.2尊重农民意愿、维护集体和农户土地合法权益的原则
　　 “挂钩”的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
　　 4.3政府主导，协同推进的原则
　　 “挂钩”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作。但农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，不可能完全依靠政府来进行整理，需要运用经济手段，引进市场机制，充分发挥市场主体作用，调动方方面面的积极性。
　　 4.4因地制宜，促进土地可持续利用的原则
　　 在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。
　　 5城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的实施
　　 “挂钩”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：
　　 5.1“挂钩”的方法
　　 农村建设用地整理出的耕地，可以全部置换为建设用地指标。为保障“挂钩”工作的顺利启动，应先安排部分挂钩周转指标，并允许在整理复垦）形成耕地前进行使用。即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区，同时，必须要在规定的年限期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的正常建设用地指标和现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地指标。“挂钩”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
　　 5.2农村建设用地整理权属调整方法
　　 农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。
　　 1） 土地所有权的调整方法
　　 ① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。
　　 ② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点。
　　 ③ 由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。
　　 ④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。
　　 2） 土地使用权的调整方法
　　 ① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。
　　 ② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。
　　 ③新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。
　　 5.3农村建设用地整理潜力测算的技术路线
　　 在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。在农村建设用地整理的过程中，也必然涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年或定期）付给农民一定额度租金。
　　 6结论和政策建议
　　 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：
　　 1）充分尊重农民意愿。要保障农民的知情权和参与权,建立公众参与和监督制度,项目区选点布局要实行听证、论证,充分吸收当地农民和社会各界意见，不能盲目推进试点,搞政绩工程、形象工程,给当地农民带来不必要的经济负担。
　　 2）切实维护农民的合法权益。要贯彻落实城市反哺农村政策,建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益,要按一定比例返还农村,支持农村集体发展生产和经济。
　　 3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”
　　 农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
　　 4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神
　　 在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一是注重土壤的改良；二是注重农村生态环境的改善，维护农村生态系统；三是按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
　　 同时，要重视人文建设，注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
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