【挪用特定款物罪的立法缺陷与完善】 逃税罪的立法缺陷

　　摘要：挪用特定款物罪是一种常见的挪用型财产犯罪，但因立法的疏漏，导致本罪存在犯罪主体不明确、犯罪对象狭窄、刑罚设置不合理、犯罪分类欠妥当等立法缺陷，使得对将专项国有资金挪作他用的行为无法追究刑事责任。为了有效惩治挪用特定款物的犯罪行为，应当从立法上对挪用特定款物罪予以完善，承认单位可以构成本罪的犯罪主体，扩大本罪的犯罪对象，在本罪的法定刑中增设财产刑，将本罪归属于渎职犯罪。
　　关键词：挪用特定款物罪；立法缺陷；完善
　　中图分类号：DF62　文献标识码：A
　　
　　挪用特定款物罪，是指违反财经管理制度，挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为。司法实务中，违反财经管理制度，将专款挪作他用的情形时有发生，但是，对于有这种违规操作行为的当事人却无法追究刑事责任，导致实践中产生打击不力的现象。笔者认为，其原因在于挪用特定款物罪存在以下几方面的立法缺陷。
　　
　　一、犯罪主体不明确
　　
　　因为《刑法》没有明文规定挪用特定款物罪的犯罪主体，所以有学者指出，本罪应当认定为自然人犯罪，而不应当认定为单位犯罪，只应对直接责任人员予以处罚，其中的直接责任人员不属于单位犯罪的被追诉主体。也有观点认为，挪用特定款物罪体现的是“单位的意志”，是“为了单位的利益”；换言之，挪用特定款物罪的挪用只限于由有关单位改变专用款物用途的情形。按照刑法理论通行的观点，挪用特定款物罪的犯罪主体是经手前述7种款物的国家工作人员，而排除了单位。对此，有学者指出，把单位排除在挪用特定款物罪主体之外是不合适的，因为实践中大量地挪用特定款物行为是由单位集体决定并由单位负责组织实施的，有的虽未经集体研究讨论，但往往也是由主要负责人决定并由单位负责组织实施的，这应该是一种典型的单位犯罪行为。区分单位犯罪和自然人犯罪的关键在于实施该行为体现的是单位意志还是自然人意志，如果某一行为是在单位意志支配下实施的，那么该行为就是单位犯罪行为，如果某一行为是在自然人意志的支配下实施的，那么该行为就是自然人的犯罪行为。
　　笔者认为，挪用公款罪应该有成立单位犯罪的可能，其理由如下：
　　首先，本罪的犯罪对象是法定的7种款物，即救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，而且这些款物的性质是公共财物。最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第4款规定：“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的数额标准，参照挪用公款归个人使用进行非法活动的数额标准。”全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第3条第2款规定：“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，应当以挪用公款罪从重处罚。”可见，挪用公款罪中的挪用行为并不包括将特定款物挪归个人使用，而是指将其挪作其他公用。例如，为本单位修建楼堂馆所、购买高档轿车、用作公费观光旅游经费，或者用于单位小团体利益方面的其他用途。因此，我们有理由认为，挪用特定款物罪主观上是为单位而不是为个人谋取利益，在客观上只可能经单位集体决定或者由单位负责人员决定，而不可能由其他个人决定。因此，本罪完全符合单位犯罪的主客观特征，应属单位犯罪。
　　其次，对于自然人犯罪，《刑法》都没有明确规定对何种主体进行刑罚处罚，如故意杀人罪、抢劫罪、贪污罪等都是如此，但《刑法》对挪用特定款物罪则规定刑事责任的承担者要求是“直接责任人员”。这个“直接责任人员”也是自然人，但由于“直接责任人员”都是在单位犯罪中才出现的概念，是在认定为单位犯罪的前提下对相关自然人予以处罚时的称呼。因此，这里的“直接责任人员”显然是从属于单位的自然人，其所承担的刑事责任是在单罚制下产生的，是《刑法》规定的对单位犯罪可以实行单罚制的体现。如果该罪本身只能是自然人犯罪，那么《刑法》完全可以和规定其他自然人犯罪一样，对作为刑事责任承担者的自然人不作出任何规定。
　　第三，实务中，挪用特定款物罪在客观上通常表现为采取违反《会计法》及相关法规规定，调整会计核算科目，改变资金用途的手段，将专项款列为一般财政资金，从专项账户列支改为一般性支出，然后作假账以逃避监管，掩盖挪用特定款物的犯罪事实，这符合单位犯罪特点。从犯罪的社会危害性看，单位犯罪的手段更隐蔽，更容易逃避制度的监管和防范，其社会危害性更大，因而增设单位犯罪，有利于打击挪用特定款物的犯罪行为。
　　第四，1997年3月1日提交全国人大第五次会议审议的《刑法修订草案》第31条规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体为本单位谋取非法利益，经单位集体决定或者由负责人员决定实施的犯罪，是单位犯罪。”该规定对单位犯罪的概念作出了明确的界定，事实上，挪用特定款物罪在客观上就表现为单位决策机构决定或者由负责人员决定实施的行为。该罪的犯罪目的往往是为单位或部门牟取非法利益，通过纪要、文件、通知、决定等形式，反映单位的集体意志，如利用国家专项资金修豪华办公楼、买高级轿车、建别墅、购休闲娱乐设施等。例如，2004年，贵州省审计厅组织对10个扶贫开发重点县2001～2003年扶贫资金的管理和使用情况进行了交叉审计，审计发现的主要问题在于：扶贫资金被挤占挪用，其中用于弥补行政经费等1756.87万元，有7个县将310.24万元的扶贫资金用于买车建房，有3个县将411.55万元的扶贫资金用于平衡财政预算。
　　因此，笔者认为，挪用特定款物罪的犯罪主体应该包括单位，这样更有利于打击这种危害国家利益和民众切身利益的犯罪。
　　
　　二、犯罪对象狭窄，不利于保护国有资产
　　
　　挪用特定款物罪的犯罪对象过于狭窄。1979年《刑法》将救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等7方面的公共财产规定为本罪的犯罪对象，1997年《刑法》修订时，依然没对特定款物的范围扩大。随着经济的发展，国家对基础设施、能源建设、公共财政的支出不断增加，投入了各种名目众多的专项资金，涉及农业、环保、教育、卫生等各个方面。2006年，中央财政用于科技、教育、卫生和文化事业的支出分别为774亿元、536亿元、138亿元和123亿元，比上年增长29.2％、39.4％、65.4％和23.9％。尤其是针对贫困地区，还制定了各种优惠措施，加大了财政资金的扶持力度，大幅度增加对农业和农村的投入，2003年至2007年5年间中央财政用于“三农”的支出累计1.6万亿元，其中用于农村基础设施建设近3000亿元。
　　虽然国家对专项资金的管理都有严格的审批程序和监督制约机制，如《财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见》就规定要严格执行农业财政资金管理制度，各级财政部门和农业主管部门必须严格执行，从制度上严格规范农业财政资金 管理行为，严禁挤占、挪用农业财政资金。但国家审计署对50个县财政支农资金抽查审计后发现，50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10％。如云南省某县2002年12月初将1000万元烤烟专项资金拨到各相关乡镇和单位后，当月底划回用于平衡财政预算。四川省某县2002年直接扣减应付乡镇的农村税费改革转移支付补助653万元，用于抵扣乡镇应缴的农业税。1999年至2003年6月，山西省某县农机局挪用财政支农资金81.58万元，用于该局自身的副食品基地建设和职工福利等支出。
　　针对各类主体的财政违法行为，2005年2月施行的《财政违法行为处罚处分条例》规定责任人要承担相应的行政责任，但对这些挪用国家专项资金的行为是否构成犯罪，是否应追究责任人的刑事责任，《刑法》并没有作出相应规定。
　　“衡量犯罪的正直标尺，即犯罪对社会的危害”。行为是否应被规定为犯罪，刑法理论上的通说是看该行为社会危害性的大小。笔者认为，挪用其他专款专物的社会危害性丝毫不比挪用特定款物的社会危害性小，其理由如下：
　　第一，从行为所侵害的客体来说，挪用其他专款专物行为与挪用特定款物行为一样，都侵犯了国家专款专用的财经管理制度和国家工作人员职务行为的廉洁性。
　　第二，从危害后果来说，挪用其他专款专物的后果也不比挪用特定款物轻。挪用特定款物的后果是妨碍了国家或单位对特定款物的正常使用，影响国家或单位的正常运转；而挪用其他专款专物同样妨碍了国家或单位对专款专物的正常使用，影响国家或单位的正常运转，两者的危害后果基本相同。
　　第三，从犯罪对象来说，特定款物和其他专款专物都是由特别法规定、有特定的用途、应当发放给特定的对象。
　　从以上分析可以看出，挪用其他专款专物的社会危害性与挪用特定款物的社会危害性几乎没有区别，既然挪用其他特定款物的行为具有严重的社会危害性，就应予犯罪化。
　　
　　三、刑罚处罚没有体现罪责刑相适应原则
　　
　　挪用特定款物罪是财产型犯罪，侵犯的法益是国家的公共财产，但《刑法》只规定了主刑，却没有附加相应的财产刑。虽然该罪不是以非法占有为目的，但挪用的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物都是由特别法规定、经过特别程序审批和下拨、有特定的用途、发放给特定对象的财物。1962年3月原内务部、财政部联合颁布的《抚恤、救济事业费管理使用办法》规定，对特定款物不得挪作他用。1984年7月6日民政部、财政部发布的《民政事业费使用管理办法》，对救灾、救济、优抚等费用的使用原则、使用范围、预算管埋、财务管理、财务监督等方面重新作了规定。对特定款物的使用、发放，必须严格按照该管理办法进行。《防洪法》也对特定款物的管理和使用作了相应的规定。
　　不同于一般的财产型犯罪，挪用特定款物罪的客观方面有两个：情节严重和重大损害。“重大损害”一般是指严重影响当时当地的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民救济工作，直接导致民政对象的人身伤亡、房屋倒塌、财产损失、牲畜伤亡，以及直接导致大面积粮田病虫害现象，包括救灾抢险工作不能及时进行而引发的其他直接物质损失。“情节严重”主要是指挪用行为具有以下情节：(1)挪用的抚恤事业费系残废抚恤费、烈军属生活补助费；(2)挪用的救济费系孤老残幼社会救济费、无生活来源的散居归侨、外侨及其他人员的生活困难补助费、儿童福利院经费；(3)挪用的救灾款是自然灾害救灾款；(4)挪用的救灾物资，系食品、药品、医疗器械、生活必需品；(5)挪用的款物数额巨大的；(6)多次挪用屡教不改的；(7)挪用特定款物用于挥霍浪费和高消费性开支的；(8)挪用外援款物的等。
　　由于7项特定款物关系国计民生，挪作他用会导致群众忍饥受冻等，产生恶劣的政治影响，破坏社会和谐和稳定。根据《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准》第77条的规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：①挪用特定款物价值在5000元以上的；②造成国家和人民群众直接经济损失数额在5万元以上的；③虽未达到上述数额标准，但造成人民群众的生产、生活严重困难的。以上应予立案的情形是分别从特定款物本身的价值，因挪用行为直接造成的经济损失和其他严重后果三方面所作的规定。
　　对挪用特定款物罪这种腐败行为科以财产刑，可以加大犯罪成本，剥夺行为人继续犯罪的能力。按照贝卡里亚的观点，刑罚所剥夺的利益应当是犯罪所追求的利益或侵害的利益，应针对犯罪人所追求的不同利益设置不同的刑种。如对危害生命的杀人罪，就设置死刑；对贪财图利的犯罪，就设置罚金或没收财产；对绝大多数犯罪，就设置自由刑等，这样才能达到刑法的预期效果。
　　笔者建议，在挪用特定款物罪的法定刑中增设财产刑。财产刑，亦称经济刑，它是以犯罪利益作为处罚内容的一种刑罚方法。作为仅次于生命刑和自由刑的一种刑罚，财产刑不仅在世界各国的刑罚体系中占有相当重要的地位，而且在刑法理论上也占有一席之地。在我国，随着对经济犯罪刑罚适用观念的转变，财产刑在财产犯罪处罚中的地位也变得越来越重要。因此，对挪用特定款物罪增设财产刑，不仅具有非常重要的理论意义，而且具有十分重要的现实意义。具体而言，之所以要对挪用特定款物罪增设财产刑，理由有以下4个方面：
　　第一，实践中，挪用特定款物的行为是在一定时间内，非法支配和控制特定款物，其行为往往是为某集团的利益服务，由于数额巨大，在给国家财产造成损失的同时，少数人却获得巨大的经济利益，这是典型的“损公肥私”行为。许多挪用特定款物的行为都具有贪财图利的动机，且挪用数额越来越大，如不对行为人处以财产刑，就不能体现罪责刑相适应的原则，也不能更好地发挥刑罚的惩罚和教育作用。
　　第二，根据通说的观点，刑罚具有惩罚和预防的双重功能。如果侧重惩罚，会更多地考虑刑罚对犯罪的报应；如果侧重预防，就会对刑罚的威慑力更加重视。因此，合理的做法是：既要使刑罚与犯罪的危害性相当，又要使刑罚有一定的威慑力度。对于具体的犯罪行为，如何衡量刑罚与犯罪之间的对应关系呢?对此，首先必须认清具体犯罪的产生根源，然后才能“对症下药”。挪用特定款物罪产生的客观前提是行为人能够利用职务之便，剥夺自由这一主刑的实施，已经消除了本罪产生的前提条件，但是，对罪犯的心理改造却未必有效。挪用特定款物罪产生的根源就是对利益的追求，而刑罚的作用要使罪得其偿，所以，必须重视财产刑。
　　第三，增设财产刑是社会主义市场经济发展的要求。随着社会主义市场经济的发展，人们的价值观、金钱观、功利观都会发生变化，金钱在人们心中的地位逐步提升。这种观念上的变化必然会反映 到法律制度上来，这就要求立法者在刑种的规定上更加重视财产刑。
　　第四，增设财产刑也是世界性刑罚改革运动发展的要求。第二次世界大战以来，随着以自由刑的适用为主向兼采财产刑的转换，财产刑在刑罚体系中的比重明显增大。在挪用特定款物罪的法定刑中增设财产刑，与当前财产刑被广泛适用的世界性趋势是相一致的。
　　
　　四、犯罪的分类欠妥当
　　
　　1979年《刑法》将挪用特定款物罪归属于破坏社会主义经济秩序类犯罪，而1997年《刑法》将该罪归属于侵犯财产类犯罪。对此，有学者认为，本罪性质与侵犯财产罪不甚相符，其归属问题尚可推敲。但我国刑法学界通说认为，本罪的犯罪客体是复杂客体，既侵犯了特定款物的公共财产所有权，同时又侵犯了特定款物专款专用的财经管理制度。笔者认为，挪用特定款物罪侵犯的不是公私财产本身，而主要是管理制度，本罪应归属于渎职罪。
　　第一，本罪侵犯的客体是国家对前述7项款物专款专用的财经管理制度，是国家机关的正常财经管理活动，而不仅仅是公共财产权。掌握这些特定款物的国家机关或者国家机关工作人员负有保证其正确使用、专款专用的职责，违反这一职责，将专款挪作他用，无疑是滥用职权，妨碍了国家机关的正常活动。例如，《三峡库区移民专项资金征收使用管理办法》就对移民资金的来源、用途、会计核算及监督检查的财经制度作出了规定，如果将移民资金挪为他用，就违反了该管理办法，是对移民资金专项管理的财经制度的侵犯。
　　第二，本罪的客观方面表现为挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的行为。挪用，即未经合法批准，擅自将自己经管的上述专项款物挪作他用的行为。司法实务中，行为人的挪用往往利用了职务上的便利，体现了职权的特征，是典型的职务行为。
　　第三，渎职罪的客观方面主要表现在危害行为的职务性。这包括两个方面：一是每一种渎职犯罪行为都与行为人所担任的职务密切相关，渎职行为均发生在行为人的职务活动中；二是渎职犯罪侵害的社会关系具有特定性，所有的渎职犯罪都侵害了国家机关正常行使国家权力、管理国家事务的活动。由于挪用特定款物罪的犯罪主体是特殊主体，即支配、管理特定款物的国家工作人员，因而挪用行为往往发生在职务活动中，具有明显的公权属性。
　　第四，《刑事诉讼法》第18条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”其中，由人民检察院立案侦查的有“国家工作人员的渎职犯罪”。
　　第五，挪用特定款物罪是一种典型的职务犯罪。按照传统的司法习惯，职务犯罪都是由检察机关查处。而公安机关在性质上与检察机关有本质的不同，它是政府的一个组成部门。实践中，容易发生挪用特定款物犯罪的单位和个人往往是政府其他相关部门及其负责人，且这种犯罪带有浓重的地方利益、部门利益色彩，保护主义浓厚，由公安机关查处这类犯罪易受到干涉和阻挠。而检察院是法律监督机关，地位超脱，同时，挪用特定款物罪的国家工作人员往往有贪污、挪用公款、收受贿赂等其他职务犯罪行为，将挪用特定款物罪由检察机关统一查处，有利于对国家公职人员的公权活动实施监督，保证他们廉洁、勤勉、合法、高效地行使公务。
　　综上，笔者建议，《刑法》第273条应修改为：“违反财经管理制度，挪用国家专项资金，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的，从重处罚。”
　　
　　本文责任编辑：梅传强