集体土地建设用地使用证 [试论集体建设用地]
时间：2019-05-16 03:28:43 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
集体建设用地问题不仅是农村领域极为重要的经济问题，更是一个重大的政治问题和社会问题。随着我国工业化的快速推进，城市较高的土地成本和农村较低的土地成本带来的反差吸引着企业离开城镇转向基础设施逐渐改善的农村地区。除此之外，城市化的扩张导致人口聚集，城市住房供应紧张，在国有土地供地不足的情况下，大量闲置的农村集体建设用地便吸引了地方政府的目光。地方政府往往各自为政，积极追求自身利益的最大化，处理集体建设用地流转的问题时法制观念淡薄，工作方式过粗，滥用强制措施，背离以人为本的政策取向。本文亦是从集体建设用地流转中地方政府人本思想的缺失为视角，对地方政府本该秉持的人本思想作出设想。
中央集体建设用地流转政策中的人本思想体现
针对集体建设用地流转，国务院早在2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件中第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年中共中央出台的《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》对集体建设用地使用权流转作了具体的规划，具有划时代的意义。在这个文件中党中央提出：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有型的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规范的前提下与国有土地享用平等权益。2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。2009年12月31日，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）文（以下简称《意见》）对城乡建设用地增减挂钩工作提出明确要求。《意见》指出，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。”
以上三个中央文件赋以政府在集体建设用地流转上的主导权。依据此政策，地方政府获得了运用经济手段促进农村建设用地整理的权力，旨在通过地方政府部门发起实施“挂钩政策”，既改善农村生态环境和农民生产、生活条件，又适度地减少农村建设用地、整理复垦出耕地，有效提高土地供给水平的效果，最终达到缩小农村与城市差距，统筹城乡发展，发展成果由城乡平等分享的目的。
马克思的人本思想主要包括强调以人为本，在经济、政治、文化、社会活动中坚持以人为中心，尊重人的权利，关心人的需要，强调人权和人的社会平等地位，使人全面而自由发展从而成为自由人是马克思的人本思想的最终目标。这些内容和中央集体建设用地流转政策中“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，在符合规范的前提下与国有土地享用平等权益；充分保证农民的意愿，强调流转带给农民最大利益和对农民失地后生活的就业保障”等规定有异曲同工之妙，都是为了农民更好的生存和发展。
地方政府偏离甚至突破中央流转政策中的人本思想
城乡建设用地增减挂钩政策一出台就受到了各省市的欢迎，试点省份更是热情鼓舞，地方政府打着“城乡统筹”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小城镇化”等各种旗号规模浩大的展开挂钩运动。各地都在规划着，要在一个很短的期限内，将域内农村“大变样”，民居改楼房。
一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展、改善农村发展条件发挥了积极作用。例如山东省的“村改社”、天津市的“宅基地换房”、重庆的“土地换社保”等等是取得一定成绩的。然而，随着政策的不断推进，地方政府离政策宗旨发展农村、保护农民利益的本位越来越远，甚至与政策的目标相背离。很多地方政府出于地方局部利益的各种考虑，经常曲解甚至突破中央制定的集体建设土地流转指导政策。缺乏人本思想的主要表现为地方政府违背民意的强拆在日益增多，地方政府侵犯农民集体建设用地流转收益愈发高涨。
首先，地方政府偏离了中央政策的农民本位思想的初衷，演变成各自追利的闹剧。片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模，这种地方政府行为的目的不是为了农村发展，不是为了农民利益，而是一种自我利益追求。以河北最为典型。河北正全省范围开展新民居建设工程，整理出新耕地置换城市建设用地。因此河北农民正在经历一场家园变迁，要“被入住”新民居：集中住楼。根据媒体报道，至2012年，河北将完成7500个新民居建设示范村，保守估算，将为河北增加建设用地50多万亩。不过，去年河北省获得国土资源部的城乡建设用地增减挂钩指标是1.2万亩。它虽然依据了国土部“城乡建设用地增减挂钩”政策，但实施中多重突破此政策，不仅扩大了挂钩范围，而且在集体建设用地流转中侵犯农民的土地权益，土地级差收益全归地方政府，这与2010年的中央一号文件明确规定：“农村宅基地和村庄整理后节约的土地，仍属农民集体所有。”的政策要求大相径庭。其次，有的地方政府违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。此外政府为获得土地极差利益，把从农村置换出的建设用地指标卖给开发商，开发商为了挣钱什么事都干得出来，所以只要政府想在这里面挣钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。
人本思想对集体建设用地流转的启示
就政治意义而言，以人为本就是要把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，始终从人民群众的根本利益出发来谋发展、促发展，切实维护和保障人民群众的经济、政治和文化权益，切实有效地解决人民群众生活中存在的实际问题，要让发展的成果惠及全体人民。从这个意义上来说，以人为本的思想对地方政府的行政工作提出了总的方向要求，给当前集体建设用地流转的启示就是充分尊重农民主体的意愿，注重农民的诉求，保护农民的合法利益，增加农民的财产价值，为农民的生存及个人发展提供保障。
而这个最终保障要靠制度来实现。根据人本思想，解决的关键笔者设想是赋予农民一种土地发展权。我国现行的法律制度中还没有关于农地发展权的规定，但大部分学者承认农地发展权的客观存在。为了防止耕地被擅自非农化使用、限制土地征用权滥用和保护农民合法权益，我国土地权利体系中有必要增设农地发展权，以发展和完善现行土地权利制度。有学者认为农地发展权是指土地用途由农用地转为建设用地的用途变更权，也有学者认为土地发展权也包括土地的用途不改变，通过提高土地利用集约度，将土地从低效益或低强度转向较高效益或较高强度的利用，以此获取更高土地收益的财产权。笔者觉得土地发展权还应当包括农民持有该土地将来能够从中得到的所有期待收益。从权利的内涵上分析，农地发展权是从动态的角度规定土地权利的内容。创设了农地发展权后，集体土地所有权是以目前已经一发取得的权利为限。也就是说，集体土地所有权的范围以已经确定的正常使用的价值为限，此后变更农地使用类别的权利则属于农地发展权。随着社会经济的发展进步，人口数量增加，城市化速度加快，导致农地保护问题、农地生态问题、人地矛盾激化的问题成为人们不得不面对和迫切需要解决的问题。由此，土地所有权问题发生了剧烈的变化，土地所有权的行使受到越来越多的限制，土地利用呈现出社会化的趋势。农地发展权就是在这样的背景下产生的。农地发展权与农地所有权的关系呈现出两种制度安排：（1）农地发展权从属于所有权。有学者主张：“依宪法对于土地所有权保障的范围，不仅包括实质上土地的上下空间，同时也包括其所处的权利状况在内。土地所有权所保障的范围包括建筑、开发的自由、存续保护、具有财产权效力的强化之请求权、相邻关系的保护等”。按照该学者的观点，农地所有权不是一项权利而是由一束权利构成的所有权体系。农地发展权包括在农地所有权体系之中，是一项可以单独处分的权利。（2）农地发展权与所有权分立。有学者认为，农地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存的。两者各有其行使范围，前者是农地的耕种权，后者是将农地改变为集体建设用地权。前者称农地所有权，属于农民集体，后者称农地发展权，属于国家。两权都为财产权。赋予农民土地发展权，不仅大大增加了农民的土地权利，可以规定建设用地流转后发生明显增值，农民也可以从中截取一部分收益，用于失地农民的生活保障，符合人本思想的内涵。
（作者单位：湖南师范大学）
