论我国主诉检察官制度改革的再深化

时间：2020-11-17 09:18:32　来源：柠檬阅读网本文已影响人

内容摘要：主诉制是试图弥补检察活动与检察制度中的诸多缺陷和不足而展开的一项改革活动。主诉制度的改革实践已经取得了较为可喜的成绩，但仍存在较多的问题与弊病。通过分离公诉业务活动与公诉管理活动并调整主诉官和科（处）长与检察长的关系，明确赋予主诉官更大的独立办案权进而增强检察活动司法独立地位、减少行政属性。对主诉官的选任、任职保障、有关的配套制度的设置上应体现公平。主诉制的深化改革还应增强公诉检察官的客观义务和司法审查属性，并要实现公诉组织制度与法院审判组织形式之间的相协调和平衡。

关键词：主诉检察官；
主诉制；
客观义务；
司法审查；
公诉组织制度；
司法规律

主诉检察官制（以下简称主诉制[②]）的改革实践活动已经取得了较大的成功，其功能与优势已日渐显现，但主诉制改革中仍存在诸多的问题。主诉制进一步的改革中应当更多以司法规律为指导并尽减少主诉官的行政属性，应当进一步体现并实现公平和效率，改革应当增强主诉官的客观义务和司法审查属性，应当配合检察组织制度的改革实现主诉官办案组织形式与法院审判组织的平衡与统一。本文围绕我国主诉制改革的基本内涵、背景、所取成效、存在不足，以及从增强检察官活动的司法规律，减少行政属性保护公平，提高活动效率，增强公诉检察官的客观义务和司法审查属性，在组织形式上实现与法院审判组织形式平衡等方面展开论述，以期有效推动主诉制进一步的深化改革。

一、我国主诉制改革概况

（一）我国主诉制的基本内涵

主诉制是具有特定法律职务和资格的检察官在检察长以及检察委员会的领导下，按照规定依法独立办理相应检察业务、进行相关检察活动并且承担相应责任的一种检察机关内部的办案制度。主诉制包含了主诉检察官（以下简称主诉官）的选任制度、办案制度、责任制度以及管理制度。其中选任制度是主诉制得以开展的前提性制度，包括主诉官的任职资格与条件，选拨的主体、程序、方式，组织形式等内容。办案制度和责任制度是主诉制的核心制度，分别包含了主诉官的权力分配、工作方式、与有关部门、人员的关系和主诉官的职责、责任分配等内容。管理制度是主诉制得以良好运行的保障性制度，包括主诉官的日常考核、管理、待遇保障等内容。通过建立并强化主诉制，达到逐步使更大能力强、素质高的检察官个人人尽其能、人尽其用，使其具备更加独立办案的能力和环境，充分发挥检察官个人的积极主动性，减少检察活动过于集中、僵化、“上行下效”等行政化的管理而更多的依照诉讼活动规律与司法规律办事，改变“检察人员承办,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定，导致程序繁琐、效率底下，人人负责、而实际谁都不负责的不良现状，从而提高公诉活动效率与办案质量、落实责任的目的。通过主诉制的改革在整体上要在检察院的公诉部门建立起责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案责任制。

（二）我国建立主诉制的背景

主诉制产生于上世纪九十年代末，最高人民检察院于2000年年初制定的《关于在审查起诉部门全面推行主诉官办案责任制的工作方案》(以下简称《方案》)，至此主诉制得以在全国各级检察系统内确，标志着我国主诉制的正式建立。有关主诉制产生的背景众说纷纭，没有形成统一而确切的认识，归结起来有责任说、效率说、断奶说、权力说、独立说、素质说、专业说、序幕说、讽刺说、弥补说等。[1]笔者认为，以上每种学说都存在一定的合理性，都是针对以往检察官权限分配、工作机制、责任分担、任命考核、任职保障等检察制度存在的一方面或多方面的不足与缺陷妨碍了检察活动合理有限开展并有碍检察事业发展进步的事实而形成的认识。对于这些学说，笔者认为很难对其进行取舍，而且也无取舍的必要，学说的名称更多的只是对主诉制形式上的表达。主诉制的实质是针对以往司法实践中呈现出的检察活动的诸多弊病与检察制度诸多缺陷，试图解决这些弊病、弥补缺陷而在检察系统展开的一项改革活动，掌握主诉制的实质问题才更具现实价值。这些弊病与缺陷主要表现为以下几个方面：

1.公诉检察官的选拔机制与流动机制不够健全，标准不够统一，程序不够完备；

2.检察机关及检察官在管理方式上的“泛行政化”，有违公诉活动的司法规律，不利于公诉活动的客观、公正；

3.公诉部门常处于人少事多、高负荷运行状态，公诉活动效率低下；

4.责任不明晰，办案责任无法得以有效落实；

5.公诉检察官的专业化程度不足，素质不能适应公诉实践活动的需要；

6. 对公诉检察官任职保障不足，日常管理缺乏科学性与有效性。

以上六点均是公诉实践活动中存在的弊病与缺陷，第一点关涉到公诉检察官的选任，第二、三点关涉其办案，第四点关涉其责任，第五、六点关涉其管理，而其中办案环节与责任落实环节存在的问题是最突出的问题所在，正是基于这些弊病与缺陷，才直接激发了主诉制的出台，正是针对这四个方面的问题进而形成了包含主诉官的选任制度、办案制度、责任制度与管理制度为一体的主诉制。

（三）主诉制改革取得的成就

主诉制的改革在检察机关已经取得阶段性的成果，在诸多方面都已取得可喜成绩。

1.公诉活动的工作效率与办案质量得以较大幅度的提高。一大批业务素质过硬、办案经验丰富、协调组织能力强、政治觉悟高的检察官被选拔、任命为主诉官，公诉活动的审批程序缩减和简化等行政管理方式的弱化、主诉官的独立性得以增强，检察官职权、责任的明确，具体的奖惩制度的出台，让检察官的办案积极性与责任心得以提高，这些都大大提高了公诉活动的效率与质量。

2.分工明确、职责日渐清晰，办案责任制得以更好的贯彻和落实。主诉制明确了哪些诉讼活动和诉讼业务检察官个人有权自主独立的开展，哪些需要经过相关人员或部门的审查批准，明确了主诉官的职责和活动范围，确立了相关部门人员、之间在职权与职责、权利与义务上的关系，有效的减少了因权力的集体化与虚化导致的“人人负责，人人都不负责”现象，这些都使办案责任制度在公诉业务活动中得以更好的贯彻与落实。

3.主诉制促使检察官以更积极有为的态度和方式面对自己和工作，利于司法的客观公正。主诉制使凡事领导决定、检察官受命办事成为“办事员”的局面得以改观，赋予了主诉官更大的自由裁量权，使其能依照事实和法律形成内心的确信对案件独自作出处理。主诉官自己肩上的担子较以往变重了，主诉官的责任增强了，但同时也能让主诉官更加清晰地认识自己和自己的工作重要性，这使得主诉官更能感受到公诉工作所能彰显的个人价值与职务的荣耀感，客观公正义务要求下使检察官更具有一种超然性与神圣感。因而主诉制能让检察官更加激励、要求自己，更加积极有为的工作，从而有助检察官增强责任感与职业自豪感。

4.主诉制提升了检察官素质，增强了公诉部门的整体实力。主诉检察官制度中的选任机制，改变了旧的公诉队伍管理机制，建立了一种择优选任、竞争上岗的新的用人机制，把一大批能力强、业务精、素质高的优秀人才吸纳进了公诉队伍，有效实现了人尽其能、人尽其用。改革实践的情况也表明，通过严格选任主诉检察官，优化了队伍结构，有利于造就一支高素质、专业化的公诉人队伍。

5.主诉制树立了按检察工作规律管理检察业务的典范。主诉制开始打破既往且一贯的按行政方式管理业务活动的传统树立按规律办案的典范。主诉检察官制度遵循了起诉工作个人审案、个人出庭公诉，突出个人素质与个人作用的规律，明确界定了检察长、检察委员会、科处长同主诉检察官的职责，充分尊重了既精通业务又熟悉案情的主诉检察官的意见，减少不必要的讨论和无意义的争论，大大提高了执法水平和工作效率，应当肯定这是科学的管理方法。[2]

6.主诉制的改革推动了检察机关与检察事业的发展。主诉制涉及检察体制、工作制度、管理制度等方面的改革，其是一项系统性的改革工程，并非仅关涉公诉部门的事，主诉制改革的不断推进促进了检察机关在体制、工作机制、管理体制等全方面的发展和改革，也必将推动检察事业的有效发展。

（四）主诉制改革存在的不足

1. 存在对主诉制度的性质认识上的偏差。主诉制如笔者前文分析包含了四个方面的内容，而其核心内容为办案制度与责任制度，办案制度关涉检察权内部的重新分配，责任制度关涉办案责任的重新划分与认定。但现实中部分人对主诉制在认识上存在偏差，有些人把主诉制单纯理解为一种检察官办案责任制或是强化检察官办案责任的一种措施，[3]还有些人把主诉制仅仅理解为公诉权力的重新分配。[4]这些对主诉制不全面不客观的认识，体现了对主诉制真实的内涵与作用及推行主诉制的原因认识的不准确性，这对主诉制改革的深入发展都会产生不利影响。

2.主诉制与主诉官缺乏法律上正式的“名分”。至今主诉制与主诉官的概念没有被法律正式确立下来，主诉制的内涵、内容、主诉官的法律地位、职权职责范围、工作模式、办案责任、任职保障等内容在法律上都未被明确，主诉制和主诉官在法律上还未得到正式“名分”。这就导致缺乏法律保障的主诉制在实际运行上得不到应有的贯彻落实，有关的成果得不到应有的巩固和推广，主诉官的独立自主权的行使得不到应有的保障，相关的制度也得不到有效落实，整体上妨碍了主诉制改革的深入发展。

3.主诉官选任标准不够统一、选任程序不够规范。有关主诉官的选任标准与程序，在全国范围内还未形成明确而统一的规范性要求，致使在具体实践中，全国各地各级检察院在主诉官的选拔上不具有统一性，选任标准与选任程序上都存在诸多差异。“实践中多数检察机关根据工作需要直接决定选任人员，随意性较大，缺乏科学的方法，造成选出来的主诉官水平参差不齐，对工作造成诸多不利。”[5]

4.主诉官依旧受到较强的行政干预。主诉制主要是针对检察机关过于行政化得管理致使检察官丧失应有的独立性这一不良现象而出台的，主诉制所欲实现的是要尽可能的压缩与减少检察官办案所面临的来自检察院内外的行政干预，尽可能的放权[③]于检察官使其成为独立的司法官而不是受限的行政官， “独立性理应为主诉制的核心内容。”[6]但在主诉制改革进程中，在整体上，主诉制改革尤其是对主诉官的“放权”、对其独立性的增强与保障的改革上仍处于修修补补阶段没有实质性的进展与突破，纵然这有其现实的客观背景，但从长远而言，行政权对主诉官过多的干预制约并妨碍了主诉制优越性的发挥及其功能的实现，必须解放思想、大胆创新对此加以进一步深化改革。[7]

5.主诉官权、责、利相互之间不统一不协调。相对于所获的权力而言，主诉官所担当的责任是“责有余而权不足”。主诉制出台前公诉部门办案是“人人负责，人人都不负责”，公诉人员是“权不足而责也不足”，主诉制施行后，主诉官的责任得以明确，并显得十分严格，但其权力并没有得以明显增强，“放权”很大程度上名不副实，“由于主诉官的权力范围比过去没有实质性的扩大，而在责任方面却有十分严格的要求，涉及范围很广，尤其是对错案的范围及出现错案的责任规定过于苛刻。因此，一些主诉官避开权力义务的不对称，事事请示汇报，又回到了旧有的办案机制”上。[8]主诉官的权力与责任存在着不协调不统一，同时主诉官所能享受的任职回报与利益上也与其权力和责任间不成比例，主诉官在法律上“名不正而言不顺”，同时在选任、考核、职称评定、待遇保障等方面都没有体现其应有的地位，对主诉官要“隆其地位，优其待遇”，但实际上往往只停留于“口号”，难以落实。[9]因而，主诉官在权力、责任、利益相互之间没有实现统一协调，没有激发主诉官更高的工作热情，没有推动公诉活动效率的显著提高，没有使办案责任得以切实落实，这都需要在主诉制的改革中予以弥补和完善。

6.主诉制相关配套制不够完善，阻碍了主诉制功能的发挥。主诉制度其本身就应当包含主诉官选任标准与程序的形成完善统一选拔机制、对主诉官切实“放权”形成科学的办案机制、科学有效的限权监督形成明确合理的责任机制、健全考核管理机制多方面的内容，而不是把目光仅仅放在主诉官职权的增减上，主诉制在建立健全提高主诉官素质、完善监督和责任机制、跟进利益保障、改革检察机关内部结构等一系列配套措施的基础上在跟进公诉部门之外的其他部门以及其他方面的大力支持与协调下才能更好的实现改革预期目标。但事实上，主诉制改革过程中，其原本包含的内容在改革中没有得以全面体现，突出在责任而其他方面关注不足，同时相应的配套措施建立健全及其他部门的参与度不足，有在主诉制上仅有公诉部门“单打独斗”而与其他部门与机构的协调配合不足的问题。

二、主诉制深化改革的思路

（一）改革要体现司法规律，减少行政属性

1.将公诉管理活动分离与公诉业务活动分离，并据此调整主诉官与处（科）长、检察长的关系。公诉管理活动包括案件的分配、人事变动、职称评定与日常考核、待遇发放等根据单位与个人约束与被约束关系以及为公诉活动正常开展的技术性、事务性的活动，公诉业务活动包括证据的审查核实、法律文书的制作、案件审查后的处理、出庭公诉等围绕案件事实与法律规定而展开的活动。公诉管理活动更多的涉及个人与个人、个人与组织的关系，也可以说公诉管理活动是处理人与人关系的活动。人与人的关系更具变化与多样性，同时缺乏规律性，因而可以也应当采用必要的富灵活多样色彩的行政化规范方式。而公诉业务活动更多的涉及人和具体案件与法律之间的关系，具体的案件与法律较人而言属于物，因而也可以说公诉业务活动是处理人与物关系的活动。人与物的关系相较人与人的关系而言更具有规律与稳定性，因而需要更富规律性与稳定性的司法手段去处理办案人员与具体的案件与法律之间的关系。有学者认为，我国检察机关可以借鉴美国法院系统的作法,对于行政事务与司法职务分两条线管理,通过在内部设置行政管理机构来统筹运作行政事务,或可设立非司法官员的“管理官”专门管理检察院的非司法性工作,诸如草拟预算、招募工作人员、档案管理等行政管理日常事务及决策建议工作。而在司法职务尤其是针对主诉职能的管理方面应当走“司法化管理”的路线,着重体现主诉官应当成为在办理案件过程中负有一定决定权且权、责、利相统一的履行公诉职能的实体。[11]笔者认为，这种观点值得肯定与借鉴。

在分离公诉管理活动与公诉业务活动的同时，改变主诉官与业务部门科(处)长和检察长的关系。明确科(处)长仅在非业务性的日常管理活动中对主诉官具有领导职能，而主诉官的公诉业务活动直接受命于检察长并直接向检察长负责。按照公诉管理活动与公诉业务活动分离的原则，检察院公诉业务部门的存在及科（处）长的设立纯粹为了公诉活动的正常开展与检察机构工作正常运行的日常事务管理，包括案件的分配、人事变动、职称评定与日常考核、待遇发放等方面的组织与管理。[④]而主诉官在公诉业务上不应受科(处)长的指挥与领导，相关的事项无需报请科(处)长批准、决定，科(处)长不能在公诉业务上对主诉官“指手画脚”，也不能施加任何不当的干预与影响，科、处长在公诉业务上对主诉官最多也只能起到监督、督促的作用。总之，科（处）长只能对主诉官的非业务性活动具有管理权，而主诉官的业务性活动只能受检察长及检察委员会的管理。形象的讲，科、处长只能管住主诉官的人，而不能管住心，而检察长却是管主诉官的心而不管其人。以此，通过业务性与非业务活动的区分到达减少对主诉官的公诉活动的不当干预进而增强公诉活动的司法规律性的目的。

2.明确赋予主诉官更大的自由裁量权和拓展独立办案的范围，增强其司法独立性。前主诉官能真正独立参与的公诉活动并能自主决定的事项是相当有限的，只有少数一般性的公诉业务主诉官才具有独立办案权，而绝大多数的诉讼业务的决定权是主诉官无法拥有而望尘莫及的。最高检的改革《方案》采用“禁止”式方式明确主诉官不具有自主决定权的事项与范围，明确涉及需要采取、变更、撤销逮捕措施，需要改变管辖，拟作不起诉决定，变更起诉，决定抗诉、撤回抗诉等八项内容时，承办案件的主诉官应当提请检察长或检察委员会决定，除此之外的诉讼事项主诉官才依法具有自主决定权。

笔者认为，从规范层面而言，对主诉官自主办案的限制太多而使其独立性较弱，加之在事实层面上，“部分干警已习惯于‘结论领导定、责任大家担’的运行模式，对突然增大的权限无所适从，对独立承担的责任望而生畏。加之个别‘维权主义’的领导，不愿权限下放，对于权限是‘上级要求放、心里不想放，嘴里说要放、实质并不放’以及现行人事与经费的管理体制等因素的影响，因而导致出现名为主诉官，实质上仍按照向部门负责人、分管检察长甚至检察委员会请示汇报的方式办案的现象，换汤不换药，使这项制度流于形式，[12]致使主诉官的独立性在事实上变得更为有限与弱小。因而，应当通过完善法律明确主诉官的办案独立性，明确其办案流程与对其的管理方式等，以此减少主诉官的行政受制性，增强其司法独立性，并应当赋予主诉官在更多诉讼业务上的独立办案权。[⑤]而且这些权力应当通过规范性的文件予以明确，尽可能避免理论上主诉官在“法不禁止”的事项上“皆自由”都具有自主决定权但在事实上“法不禁止”的事项的“自由”往往被限制和剥夺的情况发生。这样，通过明确性的规范增强主诉官办理案件的自主决定权，从而进一步弱化针对公诉业务活动的行政干预色彩，以促进公诉活动朝着更具司法规律性方向发展。

（二）改革要体现保护公平，提高效率

1. 对主诉官执业的保障要体现公平，实现主诉官所负职责与享有职业待遇上的对等平衡，体现主诉官执业风险与执业回报的统一。主诉官的责任机制已基本完备，但激励、保障机制却尤外不足，整体上，主诉官在执业风险与执业回报之间呈现出不对等、不平衡。具体表现在，“在工作实践中，却暴露出权责难以对应，风险与利益不一致的问题，基本表现是责任大于职权，利益低于风险。”[13] “其中一个突出问题是“利益跟不上”,即对承担了更重责任的主诉官,各地在体现权、责、利相结合原则,提高待遇问题上,由于经济条件的限制以及其他一些原因,普遍存在“跟进保障”不足的问题。”[14]这一问题阻碍了主诉官工作积极性的发挥，不利于主诉制的有效贯彻实施。因为“在检察院的各项工作中，起诉工作的任务量大、难度大、责任重、要求高，不适当提高地位、增大权力、改善待遇，起诉工作缺乏吸引力，尤其是不能吸引较高素质的检察人才从事这项工作。”[15]因而，在完善机制把能力强、素质高、能够胜任工作的检察官确立为主诉官的同时，要根据主诉官的工作任务、工作能力、工作风险等因素，制度合理的利益保障机制，“在主诉官工作条件保障和津贴待遇方面，坚决摒弃平均主义思想，坚持“有为才有位”，以能取酬，以责定酬。”[16]总之，对主诉官要“隆其地位，优其待遇”，达到主诉官权、责、力的统一和平衡，实现主诉官待遇保障的公平与合理。

2.制定完备合理的选任制度，实现主诉官选任上的公平公正。最高检《条例》要求主诉官的选任应当遵循公平、公平、公开、公正的原则，在全院范围内公开进行，有条件的可以在本院及所属检察院进行。这表明主诉官的选任不应局限于本级院的公诉部门，而可以在本级院或者归其管辖的其他检察院的公诉部门或其他业务部门进行选拔。《条例》同时规定主诉官应当从检察员中选任，优秀的助理检察员可以参加主诉官的考试和考评，考试和考评合格的，经提请同级人民代表大会常务委员会任命为检察员后，可确定为主诉官。这表明能担任主诉官的也不仅限于检察官，助理检察官符合相关条件也可以担任。为弥补现实状况下很多检察院人手不足、检察官数量甚少、主诉官难以按照既定标准选拔等方面的不足，以后的主诉官的改革实践中以当严格遵守《条例》所规定的主诉官的任职资格与任职条件，本级院及所属检察院的公诉部门和其他业务部门的检察员和助理检察院在具备任职条件的基础上都可以担任主诉官，甚至是能胜任主诉官岗位工作的非检察机关工作人员诸如其他政法机关工作人员、资深律师、法学研究、教育工作者都可以成为主诉官的选拔对象。同时，主诉官的选任条件与标准应当进一步明确、完善，坚持唯才是用的原则，为主诉制改革初衷的实现，把真正业务素质高、实践经验丰富、政治觉悟高能胜任工作的岗位的人员通过法定的程序选拔为主诉官，应根据业务素质和工作能力大小进行选拔，而不应根据资历和“官职”大小进行选拔，主诉官不应与行政级别挂钩，更不能“把它当作一种荣誉称号,来弥补行政职级不足的矛盾”。[17]通过选任机制的调整与完善，实现主诉官选任上的公平公正。

3.有关的配套制度的设置上应体现公平，以便主诉制的优势充分发挥。第一，主诉制并非仅关涉公诉部门一个部门，其改革成败和效果发挥与否直接和整个检察院息息相关，因而应当加强公诉部门与其他科室、部门间的合作并在改革上寻求更多的支持。第二，现行法律暗含了检察官的依法独立办案的精神，但没有明确表明检察官的独立自主性。[⑥]主诉官应当以法律“正名”，包括《检察官法》与《人民检察院组织法》在内的法律在条件成熟的情况下应当尽快予以修改和补充，明确主诉官的法律定位、职权范围、责任归属、任职保障等内容，让主诉制在整个社会主义法制体系中更加的“名正言顺”。实践已经证明主诉制是一种符合法治发展规律、符合社会发展进步需求在整体上应予以高度肯定的制度，只是其在某些方面还需进一步完善和补充，主诉制成为正式为稳定的法律制度已是大势所趋。因而，应当尽快将主诉制“入法”，及时将实检总结得到的优秀成果用法律予以明确肯定，以促使主诉制在法律层面“名正言顺”的基础上进一步发展和完善，使其优越性得以更加凸显和展现。第三，具体操作层面上，应当改进和完善主诉官的工作方式与工作环境，保障主诉官有充分的时间和精力发挥其才智进而完成其法定的职责。当前在检察院的公诉部门普遍存在案件量大而人手不足、办案经费不能有效保等问题，致使检察官办案时间紧、任务重、压力大，不少检察官是在超负荷运转。这种局面下很难保障办案质量与效率，因而在以后的改革过程中，应当增强公诉部门的办案人力与物力，充实办案人员，保障办案经费，改善工作环境，以便让主诉官更能人尽其用、人尽其才，以保障办案质量与效率。从主诉制配套制度的设置上保障相互协调与促进，配套制度的衔接与对应上做到充分与完备，以体现公平，并促进效率。

（三）改革要增强公诉检察官的客观义务和司法审查属性

1.改革应当体现并强化检察官的客观义务，以检察官的客观义务指导、推动主诉制的深化改革。检察官客观义务又称“检察官客观公正义务”、“检察官客观性义务”、“检察官客观公正原则”，它是指察官客观义务，是指检察官超越控方立场，坚持客观公正。[18]具体的将是指检察官在刑事诉讼中不应站在当事人立场、而应站在客观立场上进行活动，努力发现并尊重案件事实真相。[19]其基本内涵包括三个方面的内容：坚持客观立场，忠实于事实真相，实现司法公正。[20]就是检察官检察官客观义务发端于19世纪的德国，随后其在世界范围内传播开来，到如今“检察官的客观义务不但在大陆法系国家和英美法系国家都有一定程度的体现”[21]并且“检察官客观义务不仅被多数国家法律所规定，而且成为一项普遍认可的国际准则，在有关国际文件中得到确认”[22] 1990年9随着对抗制诉讼模式在我国刑事诉讼中日渐确立并凸显，作为控诉机关的检察院“当事人化”趋势与其作为司法机关客观公正性要求之间的矛盾也日益凸显，如何平衡检察机关“当事人化”一味追求胜诉结果与其作为司法机关客观公正性要求二者的关系成为近年来理论界与司法实务界普遍关心的问题，伴随着检察机关“当事人化”的显现，强化检察官的客观义务的声音也日渐高涨。主诉制与检察官的客观义务有着天然的内在契合性，推行主诉制可以认为是要更好的体现并落实检察官的客观义务，同时坚持并强化检察官的客观义务也能实现主诉制进一步深化的改革。笔者认为，推进主诉制深化改革的进程中应当注重检察官客观义务的强化并以此指导主诉制改革的实施。

（1）主诉制强调检察官的独立性，内在应和了检察官客观义务的要求。检察官的客观义务要求检察官在办理刑事案件中，应当秉承客观公正的原则，以事实和法律依据，全面收集、审查案件事实及证据，既要收集、审查有罪、罪重的、对行为人不利证据也要收集无罪、罪轻的、对行为人有利的证据，公诉部门的检察官在其参与的整个刑事诉讼活动阶段在审查、起诉、出庭公诉、生效判决作出直至最后执行，都应当贯彻客观公正的要求，以客观公正义务指导相应业务活动的展开。主诉制的初衷之一为加强公诉部门检察官独立性、赋予更多的自由裁量权，试图通过这样的制度安排，检察机关对公诉部门的检察官弱化了以往层层审批、领导决策而检察官受命办事极显僵化和缺乏司法规律性的办案模式，主诉官能够更多的依据案件的客观事实、证据以及法律而形成内心确信，减少繁杂的审批程序与手续提高了办案效率并减少“审者不办”“办者不审”引起的错案、冤案的发生。强调检察官的客观义务所要实现的同样包括办案效率、质量的提高进而实现对于案件处理实现客观公正。主诉制的良好初衷与检察官的客观义务如出一辙，但主诉制的改革实践并未达到预期的效果，其原因是多方面的，但笔者认为，改革没有切实全面贯彻并体现检察官的客观义务是一个比较重要的原因。检察官包括主诉官普遍对于检察官的客观义务认识不够，约束与要求不够，制度在体现程度上不够等不足都淡化了检察官客观义务，因而在以后的主诉制改革进程中应当强化检察官客观义务的体现与落实。

（2）主诉官权力的分配上应当以检察官客观义务的实现为必要。检察官究竟应当享有多大程度的独立性与自由裁量权受多方因素的影响，但应当以能检察官客观义务的有效履行为必要。公诉检察官需代表国家行使属于国家法律监督权之一的公诉权，因而需要被赋予应有的权力以便公诉权有效的行使，而检察官的客观义务是检察官作为司法官应当体现的客观公正的义务。权力与义务往往相伴而行，权力萌生义务，而义务也催生权力。可以说我国公诉检察官的权力的行使与客观义务履行都没有得以有效实现，检察官的权力与客观义务都显苍白[⑦]。主诉官的独立性和所享有的权力还有待进一步增强，这种增强同时应当以检察官的客观义务的履行及实现加以敦促和催生，可以通过义务的强化而实现权力的强化，主诉官的权力的分配应当以义务的实现为必要考量因素。

（3）主诉官责任的分担应当以检察官的客观义务为依据。对于主诉官的责任分担应当体现公平，责任应当与权力相统一并应当直接以违背客观义务为依据。对于主诉官在责任分担上不应收的过死，否则会挫伤主诉官的积极性；
也不应放的太松，否则将弱化主诉官的责任心而变得草率和随意。责任分担上的过死过松都有碍办案效率与质量，因而责任的分担一定适度与合理。而笔者认为，以主诉官对客观义务的违法为承担责任的直接依据能够体现适度与合理性。检察官客观义务应当是对检察官最低层次的要求，对于证据的收集审查、事实的认定、法律的适用等业务活动做到客观公正是作为司法官的检察官的天职，排除因事实、证据包括法律本身的模糊、争议、迷惑性等客观因素导致认定、处理上的错误，只要是基于检察官故意或者过失等主观因素导致的事实、证据认定及法律适用上的偏差，致使案件最后出现了认定及处理上的错误等有失客观公正性的情形，就应当追究相关人员的相关责任。而除此之外主诉官在基于领导错误决定、上级不当指示等非因主观过错并且在履行相应程序的情形下出现的错案冤案，主诉官不应承担责任。因而而对主诉官进行责任的认定以主诉官对于检察官的客观义务履行与否为依据可以实现责任分担上的适度与公平，而不致出现“权不足而责有余”或“责不足而权有余”的局面。当然，检察官的客观义务需要进一步明确与强化，主诉制改革的深化需要配以检察官客观义务的强化。

（4）主诉制的深化改革需要配以检察官客观义务为指导的检察机关人事体制的改革。我国检察机关在人事上实行双重管理，即中央与地方的共同管理，并且以地方管理为主。[⑧]实际上为我国检察机关领导班子的管理在党内实行地方党委为主、上级检察院党组协助的双重管理体制,当主管方与协管方意见不一致时,根据有关规定应由主管方即地方党委决定;其他干部则全由地方管理。[23]在经费上，检察机关按照分级负责原则，全由地方财政管理。我国检察机关的人事、财政管理权主要归属于地方，因而，检察机关带有明显的地方化色彩。这种过于受制于地方的人事、经费管理体制,容易使检察权地方化,不利于“人民检察院依照法律独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”这一宪法原则的落实,不利于检察官客观公正执法、维护公平正义,也不利于维护国家法律的统一正确实施。[24]公诉检察官对于案件应当只依据事实和法律作出判断，而不应受到来自地方长官意志，人事与经费上的控制、卡壳等因素的不利因素的干扰。而现有的人事、经费管理体制往往让公诉检察官“身不由己”、即使“心不随”但“事必为”，相当程度地决定了公诉检察官难以切实、有效地履行其客观义务。因此，为保障检察官的客观义务的有效履行、为实现主诉官独立自主的办案，应当对检察机关的人事与财政体制进行有效改革，有人认为检察机关人事体制上省级以下实行垂直管理体制想法虽好但较难实施故而建议先改革地方各级人民检察院领导成员管理体制,变现行的以地方党委管理为主为上级检察院党组管理为主，同时财政上实行“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制。[25]笔者认为，此建议具有合理价值值得肯定。

（5）以利于检察官客观义务的实现为指导完善主诉官办案监督、考核机制。应当承认，对检察官的业务活动进行相应的考核、评价和监督是很必要的，科学、合理且便于操作的考核机制能促使、监督、激励检察官认真负责地做好本职工作，既可保障工作的效率，也能有助于检察官努力寻找真实、发现真实，进而实现客观公正，保障办案的质量。因而科学合理的监督、考核机制能够有助检察官客观义务的实现。但司法实践中对检察官的监督、考核时常表现为不但不具其功能反而异化成为束缚检察官的手脚、妨碍自由公正的枷锁。现实中最为典型的为检察官错捕错批要扣分，该诉不诉、不该诉而诉的要扣分，诉而不判的要扣分？？？？？？等等，如果分扣到一定程度轻则扣工资扣津贴，重则掉官卸职。现行的业绩考核却迫使任何一个检察官都不可避免地与案件的结局发生利害关系,这必然使检察官都有强烈的获得胜诉欲望。很显然,检察官理论上本应具有的客观义务和中立立场,实际被检察官的“当事人化”所规避和架空了。[26]因而主诉制改革应当进一步完善主诉官的监督考核机制，以当以有力检察官客观义务的实现科学设置、有效落实。

2.公诉活动应当增强司法审查属性

检察官虽然在名义上代表检察机关行使法律监督权，从事审查起诉的有关活动，但正基于其应客观公正地进行审查起诉活动的实践表现与理论要求证明了检察官实质上也在履行司法审查的职能。包括对公安等机关立案、侦查环节对侦查机关采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕强制措施及侦查手段、方式等程序性问题的监督，审查起诉环节对证据的真实有效性、全面充足性等实体性问题的监督等，这中监督实质上带有司法审查的属性。尽管检察机关的司法审查不具有终局性，但同样不能以此否认检察机关监督活动的司法审查属性。[⑨]。

在以后的改革中，应当至少从以下几个方面加强检察官的司法审查属性。第一，完善检察机关对侦查活动法律监督的立法，具体包括应明确检察机关对侦查机关“不应当立案而立案”具有监督权并细化监督程序 ,将搜查、查封、扣押、冻结等强制措施列入监督范围，建立检察机关提前介入重大案件侦查、引导取证的制度，建立有利于检察机关发现、查证刑讯逼供的制度，建立审查批捕时听取犯罪嫌疑人辩解和律师意见制度，加强检察机关对公安机关侦查取证的引导和监督；
第二，确立检察机关保全有利于犯罪嫌疑人和被害人的证据的义务；
第三，建立系统、全面的律师阅卷制度,全面落实检察机关对被追诉者的保护责任；
第四，强化公诉人的相对独立性,确认其协助法院公正审判的义务。[27]

（四）改革要与法院审判组织形式平衡

1.主诉官办案的组织应当参照法院的审判组织进行设置。我国法院现有的审判组织有合议制、独任制、审判委员会三类，其中合议制是最为一般也最为常见的审判组织，是刑事案件通常情况下由三名及其以上审判员和人民陪审员组成的合议庭进行审理；
[⑩]独任制是针对特定种类的案件可以由审判员一人独自审理；
[11]审判委员会是法院的最高审判组织，其对特定的案件作出的决定对合议庭和独任制法官具有约束力，合议庭和独任制法官必须遵照执行。[12]笔者认为，我国现行法院成立的审判组织是比较合理的，尤其是合议制与独任制的形式，体现出了法官中立性居中裁判地位、以民主集中形式广纳才智防止个人擅断、司法公正与司法效率的有效统一、办案权力与责任落实的有效统一等方面的合理要求与价值，因而在整体上是值得予以充分肯定的。

检察院与法院在我国同属于司法机关，在针对刑事案件上，检察院与法院都身负打击犯罪与保障人权的使命，在具体的办案活动中都应当尽可能符合全面、客观、公正、效率的要求，以实现司法的公平与正义。同为司法机关，检察院与法院在制度设计、司法业务、认知观念等方面都有相同的要求与规范，检察院的审查起诉活动与法院的审判活动在在不同层面上都体现了相同的司法规律，因而在具体的制度设计上，二者应当体现出协调性与一致性。检察院的公诉部门与检察官直接和法院的审判部门与法官相对应，这是从检察权与司法权、公诉活动与审判活动相互对应的结果与体现。而现行检察官进行公诉的组织形式与法官的进行审判的组织形式存在太大的差距与不同，法院具有完备的审判组织体系，而检察院不存严格意义上公诉组织，这实乃遗憾。长期以来，公诉部门实行“检察官承办，业务主管审批，检察长决定”的办案模式，多数的案件都是由一名或多名检察官具体承办呈报科室的科（处）长审批最后由检察长（或分管副检察长）决定，这样的办案程序与模式俨然让人觉得公诉组织也就是整个检察院。检察院的三级人员共同完成审查起诉工作，没有明确而固定的公诉组织，很大程度上使整个检察院成为了公诉组织。

笔者认为，我国目前检察机关中除了检察委员会与法院的审判委员会在名称、法律性质、职能、运行模式等方面具有对等和一致性以外，检察院公诉部门办案的组织与法院的审判组织还未形成对应平衡关系，对此，检察公诉部门应当参照法院的审判组织形式设置相应的公诉组织，公诉组织参照合议制与独任制的构建模式与运行模式进行设置，相应的工作机制予以调整和改变，具体的安排如下：

1.公诉部门设若干公诉长、若干独任公诉员、公诉员，若干书记员。具体比例可以参考法院合议庭及独任审判庭之组成。检察员有资格担任公诉长、独任公诉员、公诉员；
助理检察员只能担任公诉员。公诉长资格由省级检察院考试颁发，本级院聘任考核。独任公诉员资格由上级院考试颁发，本级院聘任考核。担任公诉长必须先获得独任公诉员资格。

2.重大疑难复杂案件由3人组成公诉组，公诉组由公诉长1人和独任公诉员、公诉员共3人组成。法律文书由公诉长签发。公诉组不能决策的重大复杂案件提交检察委员会决定。

3.一般案件主要指简易程序案件由独任公诉员自己决定。不能单独决定的提交公诉长或检察委员会决定。

4.取消公诉（科）处长签发法律文书职责，科处长的职责为一般事务管理、案件分配、案件流程管理及案件质量监督。

5.公诉长、公诉组、独任公诉员分别与法院的审判长、合议庭、独任制审判员相对应。但公诉长较审判长而言具有永久固定性，公诉长一经任命非经法定程序不得更改，与审判长的临时易变性形成对比。公诉长组织、协调公诉组其他成员展开公诉活动，公诉长不能妨碍和限制公诉组其他成员自由意志的表达，并在具体待决事项上与其他公诉组成员享有同等的表决权，公诉组按照多数人意见对案件作出处理决定。

通过公诉长、公诉组的设立，在权力行使方面，使对案件的独立自主决定权由先前的主诉官个人行使变为公诉组成员共同行使，公诉组成员共同民主讨论并最终按多数人的意见对有关事项作出决定，有利于发挥众人的集体智慧弥补个人办案思虑不周、判断不严的不足并能有效防止个人擅断、滥用权力的发生。通过审批环节的削减使独立办案权力得以有效增强，严格的考核任命制度必定进一步提升检察员的素质，都会促使公诉活动效率与质量的提高，同时也使公诉活动更具司法规律性推动公诉活动的长远发展。在责任落实方面，公诉组责任的集体承担方式一定程度上较少了主诉官责任独自承担方式下造成的心理顾虑与负担，在监督上同时实现了公诉组成员彼此之间内部监督和公诉科（处）长、检察长等外部监督于一体，加之相关的激励、考核等配套机制的形成，应当能够实现增强权力的同时也增强了对权力行使的监督和制约并使二者形成良好的互动，进而应当能促使公诉组成员积极认真履行职责，办案责任制度同时也能得以落实。而设立独任公诉员，是在为了节约司法资源、提高办案效率、应对公诉部门人力紧张、发挥个人专长人尽其用等方面的综合考量下形成的办案组织形式，通过限定办案范围、严格任命程序、完善监督考核内容等方面的完善，同样能够实现权力增强后权利行使与责任落实的良性互动，因而能够实现公诉组与独任公诉员二者运行上的协调一致，并共同促进公诉活动的良性发展。

当前的主诉官很接近于独任公诉员，主诉制的合理内核也被包含公诉组与独任公诉员的公诉组织制度[13]有效吸收，并且公诉组织制度弥补了主诉制的不足与缺陷，公诉组织制度是主诉制的深化发展的产物。一方面，公诉组织制度赋予检察官更多的独立办案权，扩展了检察官的自由裁量空间，增强了检察官的工作责任心和积极性，提高了公诉活动的质量和效率，使公诉活动更符合司法规律，并且实现了对检察官更好地监督，有利于办案责任切实有效落实。另一方面，针对主诉制改革中存在的不足，比如“放权”事实上的虚空或不足，主诉官办案依旧缺乏应有的独立自主性；
主诉官实际享有的权力与肩负的责任及其任职保障之间不相协调，责任严密不疏但权力却显得空洞和匮乏，同时工资待遇、福利津贴、职位保障等任职保障上呈现出乏力与不足局面，导致权、责、利之间不统一不协调；
主诉官法律性质与法律地位上的模糊，并且选任机制与管理机制上的杂乱不统一，致使主诉制具体运行上显得混乱等。公诉组织制度在很大程度上能够弥补主诉制现存的不足与缺陷，因而，公诉组织的设立与完善能充分巩固主诉制改革的成果，并能推动主诉制的深化发展。

主诉制主要从检察官个人角度以个人为基点对检察权进行配置及相关方面进行完善，公诉组织制度更多的从组织体系角度以组织为基点对检察权进行配置及相关方面进行完善，二者的角度不同，但目的与方向相同，整体上前者被后者涵盖被称为后者的一部分，使二者能够有效衔接并统一起来。当前的主诉官大体上与公诉组织制度中的独人公诉员相对应，因而公诉组织制度可以说是在吸收主诉制优秀成果基础上的进一步深化的改革。公诉组织制度是从一个更为宏观与宽广的视角对检察改革的一种规划和设计，而主诉制的改革是基于现实的可操作性与改革的平稳、循序渐进要求而展开的，基于二者诸多方面的相同与一致性使之整体上二者存在包容与被包容关系，因而只要时机成熟，稍加变动就可以很好地实现改革的过渡与衔接，而所做变动仅需要将主诉官更名为独任公诉员之类的技术性变动。

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[①] 任海新，重庆检察院第二分院研究室副主任，法律硕士，全国检察理论研究人才

秦宗川，西南政法大学在读研究生。

[②]就最高人民检察院检为推行主诉制而制定的《试行方案》与《关于在审查起诉部门全面推行主诉官办案责任制的工作方案》所确立的制度名称以及现实当中从最高检到各地方检察院的正式文件所称呼的名称而言，都称其为“主诉官办案责任制”，但其在理论界的学术探讨与检察实践活动中习惯性的多被称为“主诉制”。就最高检制定的这一制度所包含的内容和其内涵而言，称其为“主诉制”应当更为合适。仔细分析最高检这一改革的内容，其实际上包含了主诉官办理刑事案件的方式以及由此承担的责任、选拔主诉官的标准及程序等内容，这一制度应当是围绕主诉官形成的“选任制度”、“办案制度”、“责任制度”、以及“管理制度”四项制度的结合体。由于“主诉官办案责任制”容易被人误解为仅仅是有关主诉官办案而导致的责任制度，而使这一制度不能被社会公众全面、客观、准确理解与认识，所以，为弥补这一不足，笔者认为用“主诉制”来称呼最高检推行的这一改革活动，应当更为合适。

[③]放权也可以说还权。“放权”是从实践的角度而言，针对以往检察官过于浓厚的行政管理色彩而致使检察官独立办案权力很弱，自由裁量空间相对有限，而现在通过主诉制增大检察官的独立办案权，扩展其自由裁量发挥空间。“还权”是从理论角度而言，是指在理论上检察官办理案件应当具备相当程度的独立自主性，但司法实践中检察官的办案独立性被多种因素不当控制或制约，现在通过主诉制将检察官原本拥有的独立性予以“归还”。

[④] 具体权限可参照学者的有关认识，明确为：科(处)长作为行政职务,主要职责是按照一岗双责制要求负责本科(处)的政治思想、业务基础建设、日常行政管理等工作和协调处理办案小组之间、科(处)之间及与公安、法院、司法等诉讼关系。对主诉官主持的办案小组所承办的案件进行督办、考核、检查和组织案件质量考评,完成院领导交办的其他事宜。对移送审查起诉案件或下级院抗诉、报请案件是否受案进行把关后按分工转交主诉官。一般应列席主诉官主持下的小组案件讨论并提出列席意见供主诉官定案时参考。案件讨论记录应单项记明科(处)长列席意见,但案件最终处理意见由主诉官提出,科(处)长不对案件处理决定负责,但对本科(处)整体办案质量负责。根据需要,科(处)长有权建议主诉官对案件进行复议,召集科(处)长及主诉官参加的科(处)务会讨论研究审查起诉工作重大问题和重点案件,以发现问题、统一认识、制定对策。对主诉官认为有必要应由检察长或检察委员会决定的案件,或以院名义向上级院请示及向其他有关方面请示、报告、通报的案件,科(处)长仅就材料进行审阅把关,并提出呈报意见,但对主诉官提出的处理意见不得改变。否则,主诉官没有实质性权力,这项改革将退回到老路上。主诉官和科(处)长对案件事实、证据、定性有分歧时,在报批时应予说明。(详见陈建军,彭勇.主诉官办案责任制的实践与对策[J].国家检察官学院学报,1999:(3))此外，笔者认为主诉官有权列席检察委员会就其所办案件相关问题的讨论，独立发表意见，有建议权但无表决权。

[⑤]例如针对一般刑事案件，主诉官具有自主决定起诉或不起诉的决定权、对决定不予起诉的案件采取进一步检察措施的权力、对公安等侦查机关的侦查活动具有一定的监督权、对侦查机关侦查终结提请审查起诉的案件主诉官认为需要补充侦查的具有一次退回补充侦查的权力等，对这些权力的行使，与（科）处长与检察长不得干涉和限制。

[⑥] 《检察官法》第2条规定“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员”，第4条规定:“检察官依法履行职责,受法律保护”。现行法律只是明确了检察官依法履行职责受法律保护，检察官法律属性是一致的，在法律上没有高低之分，检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员等称位只是一种职务名称，不管职务为何都改变不了检察官这一属性。现行法律只是间接表达了检察官独立性的要求，但对检察官独立性及其范围和程度未予明确。

[⑦] 公诉权是检察官代表检察院行使，而检察官本身不是公诉权的享有主体，检察官缺乏应有的独立性。检察官的客观义务也没有得以有效体现并落实，检察官客观义务更多的还只停留于理论层面、还处于宣传阶段，因而检察官的权力与客观义务都显苍白。

[⑧] 人民检察院组织法规定,地方各级人民检察院检察长经同级人民代表大会选举后,需报上一级检察长提请同级人大常委会批准。检察官法则进一步规定,对于地方各级人大选举产生的不符合法定任职条件的检察长人选,上一级人民检察院检察长有权提请该级人大常委会不批准。除检察长以外的人员由检察长提交同级人大常委会任命。对检察机关领导人员实行的是由上对下制约管理模式，实际上属于通过对检察机关领导者的层层管理使检察机关的核心人事管理权收归中央，而对于检察机关的其他干部及成员则全由地方管理。

[⑨] 司法审查的终局性是以西方国家严格的三权分立为基础，法院作为唯一的司法机关所做的司法裁判与认定具有效力上的终局性。但我国的政治体制与西方国家三权分立制度不同，我国实行权力机关领导下的“一府两院”制度，法院与检察院同为司法机关，法院所作的裁判具有终局性无可厚非，但检察院所作的认定不具有终局性，最终任要经受法院的审查认定。这就导致了在我国的政治体制下，至少是在刑事诉讼活动中，不能称司法审查具有终局性而只能称法院审查具有终局性.

[⑩] 参见刑诉法第一百四十七条等条文。

[11] 参见刑诉法第一百七十四条等条文。

[12] 参见刑诉法第一百四十九条等条文。

[13] 笔者将在公诉部门检察官中设立公诉长、独任公诉员、公诉员、书记员并形成公诉组与独任制办案模式的制度设计拟称为公诉组织制度。

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参考文献：

[1] 郭曼青.论从主诉制到分类管理改革[J].国家检察官学院学报, 2002:(10).

[2] 王建南,李景娟,王国宾.主诉检察官制度的产生、内涵及其意义[J].中国刑事法杂志，2000:(1).

[3] 参见王淡伟.实践在完善、探索在发展—主诉官办案责任制试点情况总论[J].人民检察,1999:(11).

[4] 参见龙宗智.试论检察官的定位[J].人民检察,1999:(7).

[5] 参见陶华,薛飞.完善主诉制的若干思考[J].法制与社会,2008:(1 0)(上).

[6] 陈丹,路红青.主诉官制—司法独立的另一种诠释[J]. 国家检察官学院学报,2002:(10).