我国战略环评立法的问题与出路|环评以后出路

　　摘要：中美两国的战略环评立法存在较大差异，我国应当部分借鉴美国的相关规定对战略环评立法进行完善：在战略环评对象方面，应当通过名录的方式进一步明确需评价的规划的具体范围，并考虑将政策纳入评价范围；在战略环评主体方面,应扩大行政监督范围，大力发展公众监督，并增加相关部门对战略环评的支持义务；在战略环评程序方面，应将战略环评程序有机融入战略决策程序之中，根据环境影响大小确定评价范围，并增加有关替代方案的规定。
　　关键词：战略环评；战略环评对象；战略环评主体；战略环评程序；比较
　　中图分类号：D922604 文献标识码：A 文章编号：16710169(2012)03004508
　　一、引 言
　　预防原则被视为环境保护的黄金规则，而贯彻预防原则的主要制度工具就是环境影响评价制度（以下简称环评）。自1969年美国通过《国家环境政策法》正式确立了环评制度之后，环评就迅速为世界各国所普遍接受，成为最重要的环境保护法律制度之一。根据评价对象的不同，环评有广义和狭义之分。广义的环评是指对所有拟议人为活动（包括建设项目、资源开发、区域开发、政策、规划等）可能造成的环境影响进行分析、论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。狭义的环评则仅指对拟议中的建设项目可能带来的环境影响进行预测和分析，提出相应的防治措施，为项目选址、设计及建成投产后的环境管理提供科学依据\[1\](P216)。早期的环评实践主要限于狭义的环评，但是由于建设项目只处在整个决策链的末端，无法从源头上保护环境，作用相当有限。因此，20世纪80年代，以政府宏观决策为评价对象的战略环境影响评价（以下简称战略环评）开始兴起，并逐渐成为“国际社会为了实现可持续发展，运用最为广泛的决策工具之一”\[2\]。
　　我国通过《环境影响评价法》（以下简称“环评法”）、《规划环境影响评价条例》（以下简称“规划环评条例”），将环评的适用对象由微观决策层面的建设项目延伸到了宏观战略层面的规划，初步构建了战略环评的制度框架。然而，作为环境保护实践的新领域，我国的战略环评立法尚存在诸多问题，有待完善。美国作为环评制度的首创国，在战略环评方面有着值得借鉴的经验。下文将基于中美战略环评立法的比较分析，对我国战略环评立法存在的问题及其完善对策进行探讨。
　　二、战略环评对象的选择
　　概括地讲，战略环评的对象就是战略，即为实现系统的长远目标所选择的发展方向，所确定的行动方针以及资源分配方案的总纲\[3\](P79)。战略的具体表现形式通常有三种：政策(Policy)、规划(Plan)和计划(Program)。一般而言，政策是指政府正在从事或即将从事的行动的一般路线或总的方向，它可以指导正在进行的决策；规划是指有目的的、前瞻性的战略或设计，通常伴随着一系列相互协调的优先领域、选择和措施，以阐释和执行政策；计划是指关于承诺、建议、手段或活动的连贯有序的议程或时间表，以阐释和执行政策或规划\[4\]。
　　尽管我们不能给出政策、规划与计划的严格定义，但是通过对这三种不同层次的战略的比较，我们可以大致厘清其外延。大体上，政策、规划和计划三种战略决策的具体程度依次递增，而抽象程度依次递减。一项行动的形成大致遵循着“政策→规划→计划→行动”这样一个渐进的决策过程。政策无疑是层次最高、最具宏观性的战略，其与规划和计划的界限较为清楚。但是，规划和计划之间的界限则并不十分清楚，很多情况下两者是混用的①。
　　从理论上讲，战略环评的对象应当包括政策、规划和计划，但在各国立法或实践中，评价对象往往被限定在一定范围之内，并不理所当然地包括所有层次的战略。
　　中国地质大学学报(社会科学版) 2012年5月第12卷第3期 王社坤：我国战略环评立法的问题与出路——基于中美比较的分析 根据我国环评法及规划环评条例的规定，战略环评的对象就主要限于政府规划：一是综合利用规划，即“土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”；二是专项规划，即“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”。但是，并非所有的综合利用规划和专项规划都需要进行环评，需要环评的只是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的规划，即规划的编制者只能是特定级别以上的行政机关。
　　根据美国《国家环境政策法》和《国家环境政策实施程序条例》的规定，战略环评的对象是官方政策、正式规划与行动计划等重大联邦行动。其中，“政策”包括：法规、规章及其解释；国家条约或者协定；规定某一联邦机关政策的正式文件。“规划”包括联邦机关制定或者批准的指导或规定联邦资源替代使用方案的官方文件。“计划”既包括为了实施某一具体政策或规划而确定的一系列相互协调的行动，也包括为了实施某一法定规划或行政指令而做出的一系列相互关联的机构资源分配的决定。可见，几乎任何对人类环境质量具有重大影响的政府宏观决策都是美国战略环评的评价对象。
　　与我国相比，美国的战略环评对象的外延要大很多。中美两国在战略环评对象选择上存在差异的原因可以从以下两个方面进行分析：
　　第一，从立法者的主观意愿看，受20世纪环境运动的影响，美国立法者的环境保护意识较高，对于战略环评重要性的认知程度较高，再加上美国的开放式决策传统与战略环评的本质相契合，因此美国的战略环评对象的外延较大就是必然的了。
　　与之相反，我国立法者受传统的封闭、不透明的决策模式的影响，对战略环评一直持消极的态度。这一点可从环评法的立法过程得到证明：环评法草案建议稿规定的评价对象是“经济技术政策和标准、与国民经济和社会发展相关的规划和计划”；而环评法征求意见稿则对战略环评对象进行了一定程度的限缩，将“经济技术政策与标准”缩小为“区域开发、产业发展、自然资源开发等政策”，将“与国民经济和社会发展相关的规划和计划”缩小为“国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划，区域、流域和海域开发规划，以及工业、农业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发等专项规划和计划”；提交给全国人大常委会审议的环评法一审稿则进一步将“政策”限定为“政府规范性文件”，这就排除了有关的行政法规和其他相关重大决策；二审稿则直接删除了有关政策环评的规定，有关规划的环评也是经过妥协才得以保留\[5\](P222-235)。可见，环评法的审议过程实际上就是战略环评对象的范围一再缩小的过程。 　　第二，从评价对象的特性来看，政策本身所具有的非规范化特点也导致了大多数国家并未将其列为战略环评的法定对象。战略环评作为嵌入式决策支持工具，需要决策本身有一个较规范的程序作为“母程序”，才能发挥作用。但是，政策作为最高层次的战略决策，具有相当的随意性，形成程序很不规范。相对于政策而言，规划和计划的形成机制就比较规范，很多国家都有专门的法律来规范规划和计划的制定程序，如我国就制定有《城乡规划法》。因此，即使在对政策开展环评的美国，这种评价也是以一种简易的方式进行，充其量只具有战略环评的某些特点而已。从目前已经开展的战略环评实践来看，大多数也都是针对规划和计划层次的战略决策的环评。
　　战略环评对象范围的大小是中美两国在特定条件下的立法选择，很难说孰优孰劣。同时，中美两国的战略立法在对象选择方面的差异，在战略环评实践中并没有想象中的那么大②。
　　从立法技术上看，美国在确定战略环评对象时主要采取了概括式的方法，即具有“重要和显著的环境影响”的“官方政策、正式规划与行动计划”等重大联邦行动。而我国主要采取了列举式，更精确地说是类列举的方法，将战略环评的对象界定为综合规划、专项规划与指导性专项规划。
　　这两种确定战略环评对象范围的立法技术，在中美两国取得了效果迥异的实施效果。在美国，由于《国家环境政策实施程序条例》对政策、规划、计划等战略的内涵和外延进行了较为明确的界定，再加上美国公开的行政决策过程、强势的司法监督以及活跃的公众参与，使得概括式的界定方式为决策者在战略环评方面所提供的自由裁量空间得到了较好的控制。而在我国，由于并无统一的规划法，规划的编制程序甚至名称都很不统一③，综合规划、专项规划、指导性专项规划等概念并无明确界定④；在这种背景下，采取类列举的方式无疑为各部门使其负责编制或审批的规划免于环评或者适用较为简单的环评程序提供了充足的解释空间⑤。2003年开始实施的环评法所确立的规划环评制度直到2005年还在试点推行，就是例证。
　　通过上述比较分析可以发现，美国战略环评立法所确定的评价范围比我国宽泛，除了规划之外还将政策纳入了评价范围。从战略环评的长期发展趋势看，我国也应当考虑将战略环评对象的范围扩展至政策层面。只是基于政策的特殊性，通过单独制定地位低于法律的法规或规章甚至指导意见对政策环评进行规范，也未尝不是一种好的方法。
　　从规定战略环评对象的立法技术层面看，考虑到我国的战略决策者对环评的认知程度以及我国的政治体制和传统，我国不宜采取与美国的概括式方法规定战略环评的对象范围，而应采取名录制，清理我国实践中编制的各类规划，形成应当进行战略环评的规划名录，并根据社会经济发展状况适时修订⑥。如此，才可消除在战略环评对象适用方面的裁量空间，提高战略环评的执行力。
　　三、战略环评主体的确定
　　战略环评是一项系统工程，必然涉及多方主体，而且各参与主体发挥的职能和作用不尽相同。因此战略环评立法的主要任务就是明确各参与主体之间的权利义务关系，明确各自的职责和职权。
　　从理论上分析，战略环评的参与主体大致可以归结为三类，即战略环评义务承担者、监督者和支持者。所谓战略环评义务承担者是指负有法定义务组织战略环评、编制战略环评文件并对战略环评结果负责的政府机构或部门；所谓战略环评的监督者是指对战略环评义务承担者的行为进行监督的参与者；所谓战略环评的支持者是指为战略环评义务承担者提供必要的人财物、信息、技术分析等资源的参与者或者接受咨询、协商、提供提案的参与者。
　　在战略环评义务承担者方面，我国的规定与美国是一致的，都遵循了“自己评价”原则，即义务承担者往往就是战略拟定者\[6\]，其在美国是“主管机构”或“牵头机构”，而在我国就是规划的编制机关。
　　由战略拟定者承担开展环评的义务这种制度设计是在保密和透明两个要求之间找到了一个较好的平衡点\[5\](P172)。但是，这种设计犹如一把双刃剑。由于战略拟定者的主要职责并不是环境保护，因此，当考虑环境要素会损害其他利益时，战略拟定者往往会对战略环评产生抵触心理，而“自己评价”原则恰恰为其逃避环评义务或对评价造假提供了机会，解决上述问题的最好途径就是加强监督，这也是战略环评立法的重点内容之一。
　　根据监督主体的类型，战略环评监督者可以分为行政监督者、司法监督者和公众监督者。在战略环评的监督者方面，中美两国的立法差异较大。
　　在行政监督者方面，中美两国采取了不同的模式。在美国，战略环评的行政监督者比较明确，就是联邦环境保护局。联邦环境保护局对其他联邦机构编制的联邦行动建议包括其环境影响报告书享有独立的审查和评议职能，但是对于环境否决情形的建议，环保局局长可以将其提交环境质量委员会裁决。在我国，战略环评的行政监督者包括规划审批机关、审查小组和环保部门。作为战略环评监督者的规划审批机关往往与环评义务承担者存在着隶属关系或业务指导关系，因此通过规划审批程序的监督效果堪忧。而由审查小组通过独立审查程序进行的监督则受到较多制约，监督效果也不容乐观。一方面，审查范围有限，按照现有法律规定，只有专项规划的环境影响报告书需要按照独立于规划审批程序的程序进行审查，综合利用规划的环境影响篇章或者说明无需单独审查，这使得对该类规划的环境影响评价缺乏有效的外部监督，很有可能流于形式，起不到实质性作用。事实上即便综合规划的审批机关审查其环评文件，但由于审批机关往往并不具有环境保护的职责和专长，其对综合规划环评文件的审查的专业性也值得怀疑；此外，由于审批部门往往负有促进经济发展的职责，这种角色冲突使其完全可能出于经济利益的考虑而忽视明显的不良环境影响。另一方面，审查主体是一个由专家和环保部门、规划审批机关、编制机关以及其他规划涉及的部门代表组成的临时机构——审查小组，其监督力度自然无法与美国联邦环境保护局的监督力度相提并论了。
　　由于战略环评的对象本身就是一种行政决策，行政监督在本质上依然是一种内部监督。为了保证监督的有效性，引入来自外部的司法监督和公众监督就具有了相当的合理性。 　　战略环评的司法监督者就是法院。在美国，如果公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议，或者认为主管机构的行为违法了法律，那么它可以请求法院对该主管机构的决策进行司法审查，从而引发司法监督。但是在我国，法院的地位尚未完全独立，司法监督在其他领域仍有很多问题，更不用说在政府政策、规划和计划等宏观战略的环评领域了⑦。
　　在战略环评的公众监督者方面，公众监督在美国战略环评中的作用是巨大的，一方面公众有权对环境影响报告草案发表评论，负责机构必须在环境影响报告书最终文本中作出相应回应。另一方面，尽管公众监督对于主管机构并没有强制约束力，是否采纳公众评论属于主管机构的自由裁量权。但是主管机构作出的决议必须是在充分考虑所有的公众意见和评论的基础上得出的。如果某些公众意见没有被认真考虑，则往往会引发司法监督。公众监督在我国的战略环评制度中有所体现，但远不及美国规定的详尽。一方面公众只能对环境影响报告书草案提出意见，对于影响决策的环境影响报告书定稿无从监督；另一方面在国家认为保密的情形下，公众更是连对环境影响报告书草案提出意见的机会也被剥夺了。更为重要的是作为公众参与有效性保障的信息公开和事后救济程序都是缺失的。首先，无论是环评法还是规划环评条例，都对规划环评中的信息公开问题只字未提。尽管在2006年原国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》对规划环评中的公众参与问题做出了相应的规定，但是其也未涉及信息公开问题。另外其效力层级较低，只能约束环保系统，对其他部门基本上没有约束力。尽管还可以适用《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的规定，但毕竟涉及条文的解释问题，远不如环评法或规划环评条例规定的具体与直接。其次，当战略环评中因公众参与发生争议时如何处理，也未有任何明确规定。如果将参与战略环评视为公众的一项权利的话，那么这种没有救济途径的权利在很大程度上只是一种摆设和装饰。
　　可见，在战略环评监督者方面，美国采取了多元化的监督模式，行政、司法、公众齐头并进，形成了有机的监督网络。而我国的战略环评监督则是行政主导，司法监督基本上是空白，公众监督基本属于宣示性规定。
　　在战略环评支持者方面，美国规定的涉及面较为广泛，只要在对人类环境有重大影响的主要立法或联邦建议书（或合理的替代方案）的环境影响准备及审查中有法定管辖权或有特殊专长的机构都应当作为协作机构支持评价者开展环境影响评价，主要包括两类主体：一类是协作机构，另一类是公众。协作机构的职责主要就是在环境评价过程中，为牵头机构提供人员、技术、信息方面的帮助，协助和配合牵头机构完成任务。公众的作用之一就是为环境影响评价提供支持，体现在为评价过程提供信息，如环境基准信息和有关减缓措施的信息等，以及参与协商、提出建议等活动上。
　　与美国相比，我国关于战略环境评价支持者方面的规定较少。从现有规定看，环保部门和环评机构是战略环境评价最主要的支持者，而公众对战略环评的支持作用在我国的法律中并没有得到体现。
　　环保部门主要负责组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系、负责设立环境影响报告书审查小组专家库等。同时由于规划环评往往涉及比较复杂的环境技术问题，编制机关客观上可能并不具备这样的技术能力，因此，其往往需要组织环评机构编制环评文件。但是，环评法并没有规定环评机构的资格问题⑧，新近颁布的规划环评条例也对此问题采取了回避的态度。在规划环评条例起草过程中对这个问题曾有三种方案，一是规定资质，二是将推荐制合法化，三是非管制化。第一种方案由于被认为与简化行政许可事项的大背景违背而被放弃，第二种方案则由于法律性质不明，最终也被放弃⑨。看起来条例似乎采取了非管制化，即通过市场选择的方式规范环评机构。这种方案要起作用至少要具备两个前提条件：一是自由市场的存在，二是高尚的职业道德的存在。但是，很遗憾这两个条件在中国或多或少都不具备。实际上，规划环评条例的起草过程充分表明，立法者并不打算对环评机构采取放任态度，而只是由于各部门无法达成一致意见而采取了鸵鸟政策而已⑩。
　　从环评实践看，我国关于战略环评监督者和支持者的简单规定，不能明确界定规划环评所涉及各方（包括规划编制机关、审批机关、环保部门、评价单位、社会公众等）的权利义务，使得这项制度的执行受到了严重影响\[7\](P22-25)。
　　通过上述比较分析可以发现，中美两国对战略环评义务主体的规定是一致的，都遵循了自己评价原则。但是在战略环评支持者和监督者方面，我国的规定比较简单。中美在战略环评监督主体和支持主体的差异，与两国的政治、经济、社会传统有着密切的关联。美国三权分立的政治体制决定了司法监督的不可或缺，发达的非政府组织的存在则保障了公众监督的活力和有效性。
　　结合我国的政治、经济与社会现状，我国应当从以下几个方面对在战略环评主体的相关立法规定进行完善：第一，在监督者方面坚持现有的以行政监督为主导的模式，但是应当将行政监督的范围由专项规划扩展到所有规划。第二，逐步发展公众监督，将公众监督的范围从对规划环境影响报告书的监督扩展到整个评价过程的监督，同时为相应机关设定回应的义务，并为公众提供行政复议或司法诉讼等救济途径。第三，增加相关部门对战略环评的支持义务，特别是在信息的提供方面，各相关部门在不违反保密规定的情况下都应当及时提供支持。
　　四、战略环评程序的规范
　　到目前为止，世界上还没有形成一个成熟的、统一的战略环评程序。
　　在我国战略环评程序主要由三部分内容组成：规划环评文件的编制程序、规划环评文件的审查程序以及穿插于上述两个程序中的公众参与程序。而在美国，战略环评程序包括环境评价阶段和编制环境影响报告书阶段。环境评价阶段是编制环境影响报告书的前置程序，只有当环境评价认定拟议行为可能对环境产生显著影响的，才可以要求主管机构编制环境影响报告书。编制环境影响报告书是环评程序的核心内容，其法定程序包括发布意思公告、确定评价范围、环境影响报告书草案的准备和公众评论以及环境影响报告书最终文本的编制阶段。可见，中美两国战略环评程序实际上均与项目环评程序并无太大差别，遵循着筛选→确定范围→评价并编制报告→监督和后续程序这样一个流程。 　　由于进行战略环评需要一定的人财物以及时间的投入，无需也不可能对所有决策都开展环评。因此，筛选就成为战略环评的第一步程序，即确定可能有重大环境影响从而必须进行环评的战略。目前，战略环评的筛选方法主要有两种，即标准判断法和列表法。
　　我国主要采取了列表法，即将必须进行环评的战略以清单的方式罗列出来：“土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划”等综合利用规划与“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”等专项规划。列表法的优点是操作简单，对号入座即可。但是由于我国采取了类列举的方式，这样就一方面继承了列举式方法的弊端——挂一漏万，另一方面又内生了概括式方法的弊端——提供了自由裁量的空间。
　　与我国不同，美国主要采取了标准判断法，即设立一定的标准来判断某一个决策是否需要进行环评。根据美国《国家环境政策法》的规定，该判断标准就是“重要和显著的环境影响”。美国环境质量委员会从影响强度和影响情况两方面使该标准具有可操作性。这种方法概括性、综合性比较强，涵盖面广，任何决策都可以以一定的标准来衡量。但是，在具体操作性上过于灵活，存在着自由裁量权滥用的危险。
　　筛选出评价对象之后，就进入确定评价范围阶段，即对与决策相关的主要问题进行确认，从而决定评价范围和详细程度的步骤。准确地确定评价范围可将评价集中于与决策相关的问题上，减少时间和金钱的耗费\[8\](P196)，它是决定一项评价是否有效以及是否有效率的中心环节\[9\](P5)。
　　确定评价范围的一般原则是，越有可能产生重大环境影响的对象越应当全面、具体地评价，而我国立法关于确定评价范围的规定并不符合这个原则。根据我国环评法的规定，“一地三域”综合规划应当编写环境影响篇章或者说明，专项规划应当编写环境影响报告书。类比项目环评可知，篇章或者说明比较简单，而报告书较为详细。由此可见，立法者假定综合规划的环境影响评价比专项规划小，但是这种假定可能是错误的。例如开发区的环境影响是相当大的，但是开发区规划却只需编写环境影响篇章或者说明进行简单评价。
　　与我国不同，美国在确定评价范围时采取了更为灵活的个案处理方法，即由牵头机构主导，并邀请公众与受影响机构参与，从而确定评价范围以及环境影响报告书对主要问题的分析深度。与我国根据规划性质一刀切的确定评价范围的方法相比，这种方法的个案效率可能比较低，但是其科学性更高，因此总体效率更高。
　　确定了评价范围之后就进入环评文件编制阶段，这是战略环评程序的核心环节\[9\](P6)。因为，一项战略在环境方面是否可以被接受，必须要依靠评价报告才能决定。
　　中美两国环评文件编制程序的最大差异在于是否规定替代方案，即拟议活动之外的可供选择的方案。美国很重视替代方案，对其规定得很详细，具有较强的操作性，这就为进行环境影响评价的战略活动设置了一个“缓冲器”，兼顾了环境效益和经济、社会效益。而我国环评法和规划环评条例根本未提及替代方案，有关技术导则对替代方案的规定也相当笼统，无法操作。这样的法律规定没有全面体现环境与发展综合决策和预防为主的思想，使得环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，环境影响评价制度的真正目的无法实现\[10\](P97-103)。尽管替代方案的成本比较高，并且在一定程度上会影响行政的效率性，但从长远的角度、从社会稳定和现代行政法治的目的来看，这都是值得的\[11\](P109-120)。
　　环评文件编制完成之后就进入监督程序，对此中美两国的立法有着较大差异。我国在战略环评文件编制程序之外，规定了独立的监督程序；而美国则将战略环评监督程序整合到了战略环评报告编制过程之中，并没有刻意地区分出一个独立的监督程序。
　　从监督方式看，我国在更大程度上依赖于行政监督程序来保障战略环评的有效性，而美国则更重视通过公众监督和司法监督来保障战略环评的有效性。
　　从本质上看，行政监督是一种内部监督，具有封闭性，还需辅之以外部监督才能发挥应有效用。美国通过公众监督和司法监督将这种外部监督的作用发挥到了极致。一方面，当环境影响报告书草案编制完成之后，牵头机构应当向联邦环境保护局提交该草案并在联邦公报上进行公告。自公告之日起90日内，任何有利害关系之个人及机构均可以对环境影响报告书草案发布评论意见。而在编制最终文本时，负责编写最终报告的牵头机构必须在最终文本中编制包含关于公众意见以及该主管机构对于公众意见反馈在内的特定章节。另一方面，一旦最终文本编制完毕，牵头机构应当将该文本再次征求公众意见，条例要求牵头机构的征求意见期为30日。在30日之后，如果没有公众意见，牵头机构才能实施拟议行为。如果牵头机构违反上述任一程序，都有可能导致法院的介入，对其行为进行司法审查。
　　而我国立法所规定的以行政监督为主导的战略环评监督程序可能存在两个较大的问题：
　　首先，我国的环评法和规划环评条例根据规划审批机关的不同采取了不同的审查程序，两者最大的区别在于审查小组召集权的不同：政府负责审批的规划的审查召集权由环保部门享有，而各部门负责审批的规划的审查召集权由环保部门和审批机关共同享有。区分对待必须具有合理性基础，但是规划审批机关的不同并不能为环评审查程序的不同提供这种合理性基础。如果回顾环评法以及条例的立法过程，就会发现这种规定纯粹是部门利益争夺的结果。由于审查小组只是临时机构，其运转依赖于程序召集者，因此审查小组的召集权往往意味着对审查小组的主导权。因而规划环评往往被作为规划审批机关的各部门视为是环保部门对自身权力的分割与侵入。这种规定无疑增加了行政机关之间的内耗，大大降低了行政监督的有效性。
　　其次，规划环评审查结论的法律效力保障不足。根据环评法的规定，审查结论只是规划审批部门审批规划的一项参考意见，并不具有强制性拘束力。有意见认为如果审查小组对规划的环评文件作出了不予通过的审查意见，审批机关不得批准该规划\[12\](P34-35)。这种意见对于环境保护无疑有着积极的作用，但战略环评对规划和投资来说并不是一个额外的障碍,而是确保规划质量的一种手段\[13\](P58-64)，既然环境影响评估仅是诸多考量因素中的一项，因此审查意见并不能、也不应当“独断”地影响决策。当然，为了防止审批机关恣意地不认真、慎重考虑审查意见，可以要求公开审查结论，通过公众的监督促使审批机关认真对待审查意见。 　　总体上看，美国的战略环评程序对参与者的权利、义务和职责规定得较多，并且突出了公众在其中的作用。而我国立法对规划环评程序的规定相当模糊和概括，虽然后来颁布一系列配套文件对规划环评程序有了较为清楚的规定，但是对参与者的权利、义务和职责规定得较少，更多的是对程序本身的技术性规定。
　　通过上述比较分析，本文认为在战略环评程序方面，我国应当从以下几方面进行完善：第一，在制度设计上应当尽可能地将战略环评程序融入整个战略决策程序之中，从而缓解战略决策者对战略环评的抵触情绪。第二，改变现有的以规划性质确定评价范围的方法，而应在确定评价对象的名录时一并根据各类规划的环境影响大小，确定评价范围。第三，在环评文件编制环节，应当增加替代方案的有关规定。第四，战略环评监督程序方面，在坚持行政监督主导的基础上，统一行政监督的范围，细化监督的程序细则，并辅以必要的公众监督和司法监督保障行政监督的有效性。
　　五、结 语
　　通过上文的分析，我们可以发现我国的战略环评立法还存在诸多问题，透过这些问题可以看到一个共同的因素——部门利益。在部门利益的驱动下，出现了公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化的现象。在环保领域则具体表现为“战略环评所注重的长期利益、全局利益往往是与有些部门和地方所关心追求的短期利益、局部利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不那么支持，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任”\[14\]。
　　法律是平衡的艺术，而立法更是一个各种利益平衡和妥协的过程，是一个理性与非理性相结合的决策过程，是一个不同利益群体博弈的相互妥协、正式与非正式制度交织运作的过程\[15\]。理论上最优的选择在现实的立法过程中，完全有可能因为利益集团的反对而夭折。因此，妥协不但是必要的，而且是必须的。当然，这种必要的妥协必须遵守某种底线。然而，通过上述分析，我们可以发现围绕规划环评的利益妥协已经超越了底线，危及了法的确定性和可操作性。
　　当然如果考虑到作为战略环评在世界范围内还处于起步阶段，就可以看到我国环评法和规划环评条例存在的缺陷有其客观的时代背景。然而，在环境问题尤其是由于宏观决策失误所导致的环境问题愈演愈烈的背景下，我们需要有一个硬性的制度背景来保证并规范规划环评中各行为主体的行为\[16\](P269-273)。这就要求我们必须完善立法，为规划环评确立良好的法治环境。
　　尽管我国已经专门颁布了规划环评条例，但是我们不能指望该条例解决规划环评的所有问题，毕竟作为其上位法的环评法在规划环评制度设计上就存在缺陷。从长远来看规划环评条例只是过渡阶段的暂时性制度安排，诸如替代方案问题、规划环评范围、审查范围、审查程序等问题无法在其中做出妥当安排，而只有留待时机成熟之时在修改环评法时彻底解决。
　　考虑到法律修改程序的长期性、不确定性以及现实中对规划环评法律规范需求的紧迫性，近期应当对诸如环评的规划的具体范围、规划环评机构、规划环评信息公开等不甚明确的问题通过部门规章的方式予以明确，以保障现有法律规范的有效实施。
　　然而，无论是制定配套规章，还是对环评法或规划环评条例进行修改，我们都必须超越部门利益，从立法的科学性、民主性出发，修改、完善我国的战略环评立法。
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　　\[14\]章轲.规划环评三年“攻坚战”\[EB/OL\].http://www.省略/s/n/000023/20090819/020000105500.shtml,20111210.
　　\[15\]布小林.立法的社会过程——对草原法案例的分析与思考\[M\].北京：中国社会科学出版社，2007.
　　\[16\]侯小阁,栾胜基.战略环境影响评价的理性范式思考\[J\].科学学研究,2007，(2)
　　注释：
　　① 在汉语语境中，这个问题表现得尤为突出。例如，在很长的一段时间里，在我国的官方战略决策用语中规划与计划是混用的。最典型的莫过于国民经济与社会发展规划，其在2006年以前都是以“计划”命名的。
　　② 由于我国环评法中所谓的规划，实际上包含了美国立法中的Plan和Program两个层次的战略，因此中美战略环评对象的差异就是政策是否进行环评。
　　③ 例如一个很直接的问题就是那些以某某“计划”命名的规划是否属于规划环评的范围？这个问题看起来有些牵强，但是在规划环评的重要性和必要性还没有被充分认识，法治意识还不够高的条件下，这些看似牵强的问题完全有可能影响到规划环评实施效果的好坏。
　　④ 例如，环评法中的“专项规划中的指导性规划”一语就令人十分费解，尽管规划环评条例将其解释为“以发展战略为主要内容的专项规划”，但是这种解释实际上是一种同义反复。因为，任何规划都可以理解为发展战略，故此指导性专项规划就可以解释为“以发展战略为主要内容的发展战略”。很显然，这种解释什么问题也没有解决！
　　⑤ 例如，条例起草过程中林业部门提出林业发展规划不属于规划环评范围，因为林业是环保产业。但实际上，在很多情况下所谓的环保产业在解决某种环境问题的同时也产生了其他的环境问题。林业部门的意见体现的是规划编制与审批机关的普遍心态。
　　⑥ 尽管环评法第9条授权国务院环保部门会同有关部门指定具体范围，而且原国家环保总局也于2004年发布了经国务院批准而后于2004年7月3日颁布的《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》，但是这两个具体范围依然采取了类列举的方式，并未有效降低规划环评范围的不确定性。
　　⑦ 在规划环评条例草案中曾有关于司法监督的规定，但是最终还是在审议中被删除了。
　　⑧ 与之相对，在项目环评方面环评法明确规定了环评资质的要求。
　　⑨ 因为当某个编制机关没有委托被推荐的环评单位做了环评报告，并且该报告在技术方面没有任何问题时，会遇到尴尬的情况。此时如果认为报告无效，则与推荐之名不符；如果认为有效，则推荐没有实益，只会为寻租埋下伏笔。
　　⑩ 对这个问题的回避使得条例出台的难度有所减少，但同时也使得条例实施面临着困境。因为大多数的编制机关都需要委托环评机构编制环评文件，当什么是“规划环境影响评价技术机构”这个问题得不到解决时，后续的工作将无法顺利开展。
　　事实上无论是美国还是我国的战略环评程序都是在战略决策程序之外附加了一个程序，很容易被评价者视为对其决策的约束而予以抵制。从长远来看，如何将战略环评程序融入战略决策程序之中，将是战略环评有效实施的关键因素之一。See T. Nitz and AIBrown. SEA Must Learn How Policy Making Works.Journal of Environmental Assessment Policy and Management,Vol3,No3 (September 2001),p332。
　　而现行的立法程序也为部门利益提供了妥协的场所和合法化外衣。例如根据《行政法规制定条例》的规定，行政法规要报送国务院常务会审议必须已经征求过各部门意见，并已取得一致。因此，在条例起草过程中，起草者最核心的工作便是如何消除各部门对条例的异议，甚至不惜以牺牲条例的科学性和明确性为代价。
　　从另一个角度看，规划环评是一种优化规划决策的工具，它是建立在规划决策程序的基础上的，如果没有完善的规划决策程序，规划环评程序也很难规范化。然而当前中国的规划编制程序是相当不完善的，这也为规划环评制度的完善增加了难度。
　　或许超越只是一种梦想，永远无法实现。但是至少我们要将部门利益的博弈纳入法治轨道，通过公开的方式进行，而不能使其成为无原则的、恣意的讨价还价过程。
　　（责任编辑 周振新）第12卷第3期 中国地质大学学报(社会科学版)
　　Vol12 No3
　　2012年5月 Journal of China University of Geosciences (Social Sciences Edition)
　　May 2012