[我市水上交通安全生产和管理现状难点及建议] 问题与建议

    __作为海岛城市，长期以来，海运业一直是我市的支柱产业之一。近几年来，我市认真贯彻实施水运强省工程，市委、市政府抓住机遇出台了一系列鼓励扶持航运业发展的政策措施，海上运输业得到了快速发展。全市各级政府和各部门在积极实施水运强省工程，引导和鼓励发展海运业的同时，切实加强水上交通安全管理，确保了全市水上交通安全形势稳定好转。为探索建立水上交通安全管理长效机制，我们对__水上交通安全生产和管理现状、存在的难点问题进行了调研和分析，并提出建立水上交通安全管理长效机制的几点思路和建议。
    一、__水上交通安全生产和管理现状
    1、__水上交通安全生产现状
    近几年来，我市水上交通客(渡)运运力发展相对平稳，货运运力发展凶猛，水上交通安全生产形势总体稳定好转，安全事故各项指标逐年下降。据统计， 全市水上客(渡)运力从2003年底的28414客位、2004年底29240客位、2005年底31528客位、止2006年9月底33500客位。全市水上货运运力从2003年底的100.39万载重吨、 2004年底141.09万载重吨、2005年底187.84万载重吨、止2006年9月底225万载重吨。全市水上交通发生一般以上事故：2004年发生20起、死亡失踪44人、沉船18艘，2005年发生19起、死亡失踪25人、沉船16艘，2006年1—9月发生8起、死亡失踪13人、沉船5艘。从近三年来发生水上交通一般以上事故分析，一般以上事故均发生在货运船舶，重大亡人事故均发生在1000总吨以下的普通货运船舶，尤其是500总吨以下的运石运砂船舶占相当高的比例（有部分是无营运证船舶）。近几年客(渡)运船舶安全生产未发生亡人事故，主要得益于以下几个因素：一是水上交通基础设施的不断建设改善，二是客渡船更新改造步伐加快，三是各级政府和各部门安全监管和运力调控力度的加大，四是客渡运企业安全生产管理水平的不断提高。
    2、__水上交通安全管理现状
    我市水上交通安全管理因水监体制分设和洋山港开发以及内部管理体制等原因，初步形成了以下管理特点和现状：
    在政府和交通行业管理考核层面：市政府对各县(区)政府和市交通委、各县(区)政府对各乡镇政府和县(区)交通局，实行了年度安全生产控制指标分解和目标管理责任制考核，年初签订责任书，年底进行考核。市交通委对各县(区)交通局实行了年度安全生产行业管理责任制考核，年初分解事故控制指标签订责任书，年底实行安全生产行业目标管理责任制考核。
    在水上交通行业监管层面：全市水上交通行业管理按运输企业进行属地管理。市交通委委托市航运管理服务局按《水上运输条例》进行管理执法，对各县 (区)交通局实行行业管理指导督促。市航运管理服务局直属__港务管理局，__港务管理局直属市政府，为市政府指定港口行政主管部门。定海、普陀两区交通局和航管所分设，航管所由市航运管理局直管；
岱山、嵊泗两县交通局、航管所、港务分局实行三块牌子一套班子合署办公。
    在水上交通安全监管层面：__海事局直属浙江海事局管理，下辖岱山、嵊泗、沈家门、普陀山、定海5个海事处，负责__辖区（不包括洋山海域）的海上交通安全监管。
    近三年来，在水上货运市场快速发展和现有管理体制机制的情况下，全市各级政府和水上交通安全管理部门，切实采取了强化企业主体责任，加强目标管理责任制考核，加强水运市场监管和水上航行安全监管，开展水上交通安全各类安全专项整治，加大安全宣传教育培训，加强海上搜救力量建设等各项加强水上交通安全管理有效措施，在确保了全市水上交通安全形势稳定好转方面收到了一定的成效，但全市水上交通安全形势依然严峻，长效管理机制尚待探索和逐步建立，在探索建立水上安全长效管理机制上也遇到不少的难点问题。
   
    二、__水上交通安全管理的难点

    1、水上交通安全管理体制复杂，责任制落实难
    一是水监体制分设后，各级政府难以对相关海上安全监管机构实行责任制考核。二是行业管理体制原因，交通主管部门难以对航运管理机构实施水上交通安全行业管理责任制考核，特别是市级和定海、普陀更为突出。三是责任难明确，责任制落实难。如登记注册、税收上交市级的水运企业（除交通委委属5家企业外），按运输企业地(两县两区)进行属地管理，两区政府不愿管，政府与企业签订安全生产责任书难（主要是定海、普陀两区）；
又如：针对无证搭客小船的安全监管责任，作为乡镇政府责任是明确的，但对交通和海事来说监管责任难分主次，难以形成监管合力。
    2、业主和从业人员安全意识淡薄，安全教育制度难落实
    从近几年发生的事故来看，水上重大交通事故主要发生在货运船舶和非营运船舶，2004年运石运砂船舶事故呈高发态势，2005年下半年以来高发态势得到了有效遏制。发生事故的主要原因：一是业主(船主)自身安全意识淡薄，只重经济效益，轻安全生产，指挥船舶超载、超风级航行，有的无证营运。二是从业人员文化程度低、年龄大，海上安全技术水平低，安全意识淡薄，特别是转产的渔民和船东雇用的内地民工从事海运作业，违章作业现象比较明显。这些现象和原因都反映了部分运输企业（船主）安全教育制度未落实和难落实。
    3、运力发展与船员培训不同步，源头监管难
    一是船员培训远远落后运力发展速度。从2003年底到2006年9底，我市运力增长了124.13%，货运船舶数（货船）增加41.43%，虽然政府相当重视，也积极采取措施，扩大水运船员招生培训规模，但船员培训也需要时间周期。二是行业管理部门源头监管难。如交通部门办理船舶营运证时，按上级要求，只能做到适任船员证书监管到位，但运输企业船舶在取得营运证后，在实际营运中往往“人证不符，一证多用”，造成了实际上的有证船员不能到岗到位，尤其是委管船舶的缺证现象较为普遍。三是海事监管力量不足，源头监管难。我市从事运石运砂的船舶装卸作业点大多处在悬水小岛，装卸作业点远离海事签订点，而这些船舶更多的是采用昼伏夜出的方式装运，更谈不上主动到各海事签订点签证。对此，海事监督管理也因力量不足，没有更加有效的监管办法。
    4、安全投入保障机制不完善，客运设施客渡船维修更新改造难
    一是客渡运码头、渡口维修保养和客渡船更新改造经费保障机制不完善，维护更新改造难。我市在前几年新建和改造了一大批水上交通客渡运码头设施，更新改造了一大批客渡船，几年后，又面临新的更新改造周期，维修保养和更新经费较难落实；
此外有部分小岛随着港口项目的落户开发，客货流量剧增，部分客渡运设施和渡船已不能满足经济发展的需要，急待改造更新。二是水上交通安全法律保障体系不完善。目前，水上交通安全法律法规相当滞后，如：《中华人民共和国海上交通安全法》已实施了22年未修订；
又如：《中华人民共和国内河交通安全管理条例》又不适应沿海地区；
再如：国家和省政府都明确要求建立“安全费用提取制度”和“安全生产风险抵押金制度”，但具体配套的实施办法还迟迟未出台等。

  
     三、建立水上交通安全长效管理机制的几点思路和建议

    针对我市水上交通安全管理的难点问题，我们认为建立水上交通安全长效管理机制应着重在水上交通安全责任落实、宣传教育培训、源头监管、安全保障、监管协调等制度机制上进行建立和完善。
    （一）建立完善水上交通安全责任落实制度
    安全责任是安全生产的灵魂。安全生产必须明确责任，落实责任。水上交通安全工作涉及到各级政府和多个相关部门，以及水运企业单位和人员。因此必须在运输生产各环节明确责任部门和人员，做到人人有责任、事事有责任人，横向到边、纵向到底，达到责权利统一，强化监督，严格责任追究。一是要明确安全责任。政府是水上交通安全生产的监管主体，水运企业是安全生产的主体。从政府角度来说，要牢固树立发展经济是政绩，安全生产也是政绩的理念。作为本行政区域内安全生产第一责任人，省、市、县、乡各级政府主要领导要把安全生产工作纳入区域经济社会发展的总体规划，建立健全各级领导安全生产责任制和安全生产控制考核指标体系，逐级抓好落实，要对管辖范围内的水运企业安全生产实施监管，重大隐患要胸中有数，重大问题要亲自动手抓。各级水上交通安全监管监察机构、行业管理部门是政府监管主体的组成部分，必须认真贯彻各级党委政府水上交通安全生产工作部署，坚持从严、公正、廉洁执法，尽心尽职，任劳任怨，切实履行好监管、监察、行业管理等职责。对照现行有关法律法规，我们认为水上交通运输安全各相关部门机构的主要职责是：行业管理部门主要是依照《水路运输条例》对水运市场秩序进行监管，严格把好水运企业的市场准入关，同时要对进入水运市场的企业资质实施监管（目前实施预警制度），指导督促水运企业不断完善和落实内部安全管理规章制度和责任制。水上交通安全监督管理机构的主要是依照《水上交通安全法》等法律法规，对水运企业船舶实施安全监督管理，查处无证、超载、超员、超风和不按规定配备持证船员等影响水上交通安全的违法行为。安全监督监察部门主要是依法查处和追究水上交通事故相关责任单位和责任人的责任。从水运企业角度来说，直接掌握水上交通运输经营决策权的法人代表是安全生产第一责任人，必须对本单位的安全生产负总责。企业的领导人和经营者要自觉接受政府的依法监管、行业管理部门的有效指导和社会的广泛监督，确保党和国家安全生产的方针政策、法律法规在本企业的贯彻落实；
要依法依规，自觉保证和增加安全投入，改善安全条件，加强改进安全基础管理，搞好安全教育培训，排查和治理隐患，创建安全型企业，切实保障从业人员的生命安全和健康利益。二是要落实安全责任。安全责任落实应从两大安全责任主体入手，通过建立签订责任书制度去落实。从政府作为监管主体角度，各级政府应加强对水上交通安全工作的统一领导，落实水上交通安全管理机构、人员、经费和设备，特别是县乡政府要建立、健全本行政区域内县、乡、村和水运企业（船主）四级船舶安全责任制，落实渡船、船员、旅客定额的安全管理责任制。要通过层层签订安全管理责任书去落实安全责任。同时还应与安全监督、监察机构、行业管理部门签订水上安全生产控制考核指标责任书。从水运企业作为安全生产责任主体角度，企业内部要建立健全横向到边、纵向到底的安全责任制，把安全生产管理责任层层分解，落实到一线，落实到最基层，落实到具体岗位，同样也要通过签订责任书、承诺书的形式，形成制度。三是建立安全责任考核和责任追究机制。安全责任书的签订不等于安全责任的落实。无论从政府和企业的角度来说，安全责任制的落实还要通过目标考核和责任追究来实现，应建立完善一整套责任制考核办法，把安全生产责任制考核纳入政府政绩，企业业绩的重要考核内容，作为评价使用干部的重要依据，加强监督考核，建立激励约束机制。
    （二）建立完善安全宣传教育培训制度
    从我市几年来发生的水上交通安全事故分析，主要原因是绝大多数从业人员安全意识淡薄造成。因此，必须建立完善安全宣传教育培训制度，通过加强安全文化建设，强化全社会的安全意识。一是要建立水上交通安全生产宣传制度。政府和相关部门应将水上交通安全生产宣传工作列入重点工作范畴，普及水上交通安全法规及常识，坚持开展形式多样、内容丰富的日常性、群众性安全宣传活动，大力弘扬水上交通安全文化，全面提高水上交通安全意识，营造全社会关注和重视水上交通安全的良好氛围。如定期组织水上交通安全知识讲座、知识竞赛，定期公布水上交通安全事故情况，开展安全文化进企业、安全知识进家庭及安全生产月、反三违月活动等，逐步形成制度，长期坚持。同时应建立群众监督网络，落实群众报告或举报途经，建立水上交通事故隐患或安全生产违法行为报告（举报）反馈制度。二是要建立完善水上交通安全生产教育培训制度。加强水上交通安全教育培训，是提高从业人员素质，增强职工和公民的自我保护意识的有效途经。水上交通安全监管相关部门应建立水运企业主要负责人、安全管理人员定期教育培训和持证上岗制度，加强监督检查。水运企业也应建立职工安全教育培训和持证上岗制度。要定期开展“不违章指挥、不违章作业、不违反劳动纪律”为主要内容的安全教育，加强对船员等从业人员的专业技能培训，提高从业人员安全知识和安全操作技能。
    （三）建立完善水上交通安全生产源头监管机制
    加强水上交通安全生产源头监管，是预防和减少事故的有效手段。水上交通安全相关管理部门应根据各自职责，建立相应的源头监管机制，从水上运输生产过程来看，我们认为应着重完善以下监管机制，也可以说是严把五个关口，建立三项制度。即：在市场准入方面要严把五关。一是严把船舶检验关，坚决禁止不符合安全营运条件的低质量船舶进入水运市场，同时要建立完善老旧船舶强制检验制度和超龄报废船舶强制拆解制度。二是要严把船员考试发证关，从事水上运输的船员要经相关培训机构培训考核合格后取得相关证书，严厉打击取缔伪造船员证书行为，规范船员证书管理。三是要严把航运公司安全管理体系审核关，全面实施航运公司安全管理体系制度。四是要严把航运公司审批关，对航运公司安全制度未建立或不健全、安全管理人员（海务、机务）不到位的，要严格控制进入水运市场。五是要严把船舶营运证办理关，建立船员管理全国联网制度，改变“一证多用、有证无人”的现状。在船舶营运监管方面应建立三项制度。一是建立完善船舶营运签证制度。要加强对船舶超载、超风级和配员不足的监管，建立船员管理通报制度和违法违规船舶黑名单制度等。二是建立灾害性气候期间船舶动态报告制度。要及时掌握船舶动态，督促企业船舶及时避风避灾。三是建立货运船舶（特别是运石运砂船）装卸货源头管理制度。加强对装卸点的监管，禁止超载、超风级营运。如我市建立了遇9级以上大风等灾害性天气期间的船舶动态报告、通信联络、回港避风三项制度后，交通运输船舶在灾害性气候期间的事故明显减少。
    （四）建立完善水上交通安全保障机制
    水上交通运输生产与安全基础条件、安全法律法规密切相关，加大安全投入，改善安全基础条件，健全完善水上交通安全法律法规，是安全生产的重要保障。一是要建立水上交通客运船舶（尤其是乡镇客渡船）更新改造的经费保障机制。我市2001至2004年，用三年时间，各方筹集资金，投入了1亿余元，对全市54艘老旧客渡船进行了更新改造，极大地改善了乡镇客渡船的安全渡运技术状况，对乡镇客渡运安全起到了至关重要的保障作用，也得到了省厅的大力支持。但随时间的推移，又面临着新一轮更新改造经费保障的困难。因此，迫切需要建立完善经费保障机制。我们认为：交通部、交通厅应主动向本级政府提出经费保障建议，列入各级政府财政预算；
同时要加大力度支持企业技术改造，增加技改补助资金。二是要建立完善客运码头、渡口维护经费保障机制。几年来各级交通部门已将客渡运码头改建新建列入交通水运设施建设规划，建成和改造了一大批客运码头设施，但维修保养经费一直没有保障。因此，也迫切需要建立类似公路维修保养的经费保障机制。三是要健全完善水上交通安全法律保障体系。水上交通安全法律法规是实施水上运输生产和安全管理工作的依据。因此，建议加快水上交通安全法律法规的立法进程和相配套的实施办法的修改和制订。如：尽快修订《中华人民共和国海上交通安全法》；
尽快制订和出台《船舶法》、《船员条例》、《船舶登记条例》等涉及水上交通安全管理基础性法律法规；
尽快制订和出台国家或地方性配套实施办法或规定，如“安全费用提取办法”、“安全风险抵押金管理规定”等。形成适应社会主义市场经济的水上交通安全法律法规体系，为各级政府、管理部门提供强有力的法律保障。

    （五）建立水上交通安全监管协调机制
    建立水上交通安全长效管理机制，关键在体制机制创新。前面提到水上交通安全监管涉及各相关部门，主要有交通、海事、航管、安监等部门，但管理对象都是单一的，即水运企业。管理的直接目的也是单一的，即监督水运企业依法经营，防止和减少水上交通事故及带人的生命和财产损失。因此，从避免“执法扰民”、提高政府“依法行政”效率和监管效果等方面来考虑，我们认为都应该在法律法规明确各相关部门职责、理顺体制的基础上，创新机制，建立水上交通安全监管协调机制。一是要建立水上交通安全信息共享制。各相关部门之间应建立信息共享平台，以便于各相关管理部门、机构在同一时间了解掌握水上交通安全信息，有利于各部门按照各自职责，及时、有针对性地采取工作措施。二是要建立水上交通安全联席会议制度。要定期召开联席会议，分析研究当前或一个时段水上交通安全存在的重点、难点问题和解决办法，形成相互配合、齐抓共管的局面。我市个别县（区）今年建立了水上交通安全联席会议制度后，在解决研究水上交通安全存在的重点、难点问题上收到了明显的效果。三是要建立水上交通安全联合检查、执法机制。如：春节等重大节假日、黄金周前开展水上交通安全联合检查，既可避免多个部门对同一企业船舶的重复检查现象，又可提高政府依法行政效率。又如：针对水上交通安全隐患突出开展的专项整治工作等，采取水上联合执法的形式，往往会收到单个部门执法难以收到的效果等。
    总之，建立水上交通安全长效管理机制，是抓好水上交通安全工作，确保水上交通安全形势稳定的必由之路。水上交通安全工作涉及到各级政府和多个相关部门，从长远角度看，应该建立“政府统一领导，交通部门综合管理，海事机构依法监管，各相关部门积极配合，企业安全自律，群众参与监督，社会广泛支持”的水上交通安全格局。