【江苏土地金融工具的探索:1935-1937年】 1937年鬼子就进了中原
时间：2019-05-03 03:24:27 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘 要：现代社会的转型，金融工具必不可缺。20世纪30年代中期，中国农村危机重重，南京国民政府试图通过土地金融来实行“耕者有其田”的土地政策。江苏省积极探索符合其特点的土地金融工具，其中以江苏抵价券与启东的地价券最著特色，本文具体介绍1935-1937年间，江苏省运用土地金融工具进行土地改革与土地征收所作的若干尝试。抵价券（农地补偿）与地价券这些颇具本土特色的土地债券至今仍有较高的借鉴意义。
关键词：土地金融；抵价券；地价券；土地凭证
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）15-0087-04
20世纪30年代，中国农村危机重重，各方有识之士纷纷提出主张，虽然观点各异，但中心问题均指向土地，地权不均是问题的核心，借鉴国外经验，发展土地金融成为学界讨论的热门话题。如黄通对土地金融的概念与体系进行了分析，认为：“债券之能否充分发行，实为土地金融问题的核心！”[1]章乃器则对土地公债很推崇，他认为中国可以采用丹麦的办法，由政府发行公债，收买全国土地分给农民，同时实行合作农场制度，再把农民的土地集中起来，如此，地租就变为公债利息[2]。土地债的发行成为学界的共识，但大家对到底选择土地公债还是土地债券等金融工具却争论不休。与专家学者们的“纸上谈兵”不同，一些地方开始尝试利用金融工具来进行土地改革的实践，尽管这些实践并不都算得上是真正意义的土地金融，且多半只是设想，具体实践层面较少，但这些探索带有鲜明的本土特色，具有相当重要的意义。本文拟简要分析这一时期江苏利用土地金融工具解决土地问题所作的探索与尝试。
一、陈果夫主导的抵价券
1935年，陈果夫主政江苏，其时，该省在交通、水利等公共事业上的投资项目逐年增加，如江北六塘河的修浚，导淮入海工程，修建江南海塘等[3]，每年需要巨额资金用于征地之用，但苏省财政吃紧，很难从中拨付资金，而其时正值农村凋敝之际，失地农民无以生计，怨声四起，长此以往，陈认为“上既损失政府信用，足为建设事业其他之障碍，下益增加人民困苦，有违中央复兴农村之方针”，他又称“且查此后苏省行政计划，大抵以建设公共事业为中心，收地给价之支出，必视年度而巨增，不于兹先事绸缪，预图补救，则其感受此项困难，将无已时”[3]。陈果夫“用经悉心筹划，认为此项地价，既格于现状，不能随时偿付，惟有设法按年分还，以期渐此清结。苟能以确实可靠之方法，使失地人民，按期得款，以为补偿，自亦乐于承受——实为一举两得之道”[3]。基于上述理由，在陈果夫的主导下，江苏省政府拟发行抵价券二百万元，专门用于办理公共事业，收用民地，抵给地价之用，并拟具了《抵价券发行办法十一条》，提请国民党中央政治会议审核。抵价券以苏省每年应征的田赋省税为担保基金，分百元、十元、五元三种，均为不记名式，年息四厘，分三十年还清，每年年底摊还三十分之一，并付息一次，利随本减，并得按券面到期应发本息数目，交纳该年田赋省税，或按期向县政府田赋省税收入项下兑现现金。该办法经国民党中央政治会议决议通过，1936年2月7日行政院通过该办法①。之后，陈果夫在所提“整理沿岸农田水利办法大纲”中，建议由政府发行地价券，将江湖堤间已施垦之土地，收归国有，而堤间人民，可持地价券向政府所指定近适宜之地区，购领荒山荒地，从事垦殖；在所提“补充江苏省农民银行关于今后收集资本及经营方法”案中，规定拨各县官荒之一部，归农行放租开垦，于垦熟后每五年估价一次，以其所增地价之半值，补充农行资本，等地价达到相当程度，农行得出售之，以其所得全部作为现金资本。关于江苏发行抵价券的消息最早见于《新苏报》1935年12月24日，其具体办法刊登在1936年1月25日的《苏省公报》（2183）14-5上，1936年3月江苏省政府正式实行抵价券征收办法，如1936年3月14日的《青浦众报》报道：“苏省府发行征用土地给价抵价券办法令各县遵办”，当年4月，省政府对微湖西堤占用的民地以抵价券14万元予以了补偿。①
二、启东的地价券
1.背景
启东土地平坦，沙田较多，地主大部分是崇明县人，属不在地主，据统计，启东耕地约990 000亩，全县60%以上耕地属于崇明业主，属于崇明人之现住启东者亦达19、5%，属于自耕农者，仅10%左右，佃耕地高达85、5%[4]。由于历史原因，。启东租佃制度非常独特：业户召佃垦种，收取顶首，将田面权出售于佃户，保留田底权。一方向佃户收租，他方向政府纳税，而地价遂有底面之别；这种底属业户，面归佃人的田地被称作“崇划地”。佃耕地系有佃农交纳顶首，取得面权，业户保留底权，收租完粮，以时价估算，面权与底权价值约为八比一，即面价占全部地价的九分之八，底价占九分之一，佃农纳租高达正产物收获量的20%-25%，启东佃农在交纳顶首获得面权之后，还受地主如此重租盘剥，生活困难，加之，该县人口密度较大，约35万人，人多地少，地租奇高，主佃矛盾日益突出。启东耕地所有权人多为不在地主，据统计，崇明地主年收租即达一百五十万元。为此该县设想通过如下方式调整地权关系：首先由政府有关部门测量土地并调查租佃关系，各区土地清丈工作计划在1936年5月底完成，随后举办土地登记等工作；②第二步，由政府发行地价券，收买业主田底权转给原有的佃户，地价券的还本付息来自田租收入，并由省府筹设土地银行，从事土地贷款、农产抵押、田租收付及地价券的还本付息等事项。佃户分六年向银行缴清地价，六年后土地归农民。其具体做法是田底权价格按照土质、位置、收益并参照近三年的平均市价等因素评定为上、中、下三个等级。由于该县田底权价格不高，上、中、下三等平均每亩约七元五角，而田租每亩则高达二元（除了每亩实征赋额三角二分外，每亩纯益为一元六角八分），以这样的年纯租金，六年还清地价款应该不难。③所以，地价券偿还期限设为六年，年息定为六厘，与每年年底还本付息一次。
2.具体办法
1936—1937年间，江苏启东县在该县地政局长刘岫青的主持下，进行“耕者有其田”的实验计划，具体内容见《启东县土地改革实施办法草案》共十八条，④该方案划定启东县为“江苏省土地改革实验区”，设立土地改革实施办事处，主任由县长兼任，副主任由省地政局与地方代表各推一人，该处下设总务、登记、审查、财务、兴农银行、⑤农政等股，并设11人组成的偿债基金保管委员会，日常佃租的收取与地价券本息及田赋支付由财务股负责；每年佃租收入除支付办事处经费及田赋外，悉数扩充偿债基金以备地价券还本付息之用，地价券每年12月15日还本付息一次，还本付息概算见下表（表一与表二），本息还清后，田底权应归佃户，使之完全获得土地所有权。土地改革分两期实行，崇明及其他外县业主的田底权为第一期，自民国二十五年开始，启东县境内业户的田底权为第二期，自二十六年起。现不自耕的业主（启东籍）可申请保留一定数量的耕地，供日后自耕之用，其保留部分的田面权价值，应由田底权人予以补偿；征收田底权的补偿金用土地券以券面价格给付；田底权价格按照土质、位置、收益并参照最近三年的平均市值，由地价估定委员会评定；田底权被收用后，其地仍由原佃户承租。土地券本息付清之日，田底权应无条件归佃农所有，停止缴租，日后田赋亦有取得田底权人负担。
说明：1）1936年838，824元余额拨充兴农银行资金；1941年余额1，058，996元悉数还本，不足数261，071元由兴农银行盈余下补足。
2）崇人在启地亩约616，000亩中，上等田占60%，中下等田各占20%，上等田每亩田底权时价为九元，中等为七元，下等为六元，共计应发地价券4，989，600元；
3）上等田每亩田租年约二元五角，中田二元，下田一元五角，共计每年田租收入1，355，200；
4）办事处经费年定为20，000元，田赋每年约计197，000元，
5）第一年不还本，余838，824，悉数扩充兴农银行资本金，第六年还本不敷数261，071元由兴农银行历年盈余项下补足。
说明：1）第二期自1937年起，办事处经费已算在第一期内；2）1941年余额246，386元，悉数还本，不足数33，682元由兴农银行拨付。
3.实施过程
1936年8月，江苏省政府认为方案“尚属可行”，随即令第四区行政督察专员公署于一个月内召集崇启两县县政府县党部及有关各机关各推一人协调推进步骤，10月，当地价券方案交崇明县政府签署意见时，崇明业主闻之强烈反对，10月7日业主集会，并通电全国“启东县地产崇明业主全体敬向全国各界申诉，启东县党部常委周儒谦等串同该县地政局长刘岫青意图掠夺地权实行慢性共产签请国民政府讯以扑灭以遏乱萌而免蔓延”，②电文认为土地改革“将崇业在启应收租金全部截留，分六年摊还地价并发行空头地价券以为收买工具…”。③地价券招致崇明地主的强烈反对，其理由有以下几点：一是平均每亩七元五角的田地作价太低，这与江苏省财政厅规定启东县地价二十元相差深远。其实，苏财厅规定的地价与此地价不是同一概念，前者系指税地价，指底面合一的地价原定每亩50元，由于业主企图逃税加以反对，才改为二十五元，按此推算，则业主的底权价值将不超过3-4元。其二利息过低。江苏省政府之前发行的土地征收抵价券年利定为四厘，其时各银行活期存款的通用利率在四至五厘之间，该方案年利六厘可谓丰厚。其三，收到地价后永远不能收租了，地主担心日后生活，上述理由均经不住推敲。陈望道先生于1936年11月18日在《启东导报》上撰文“为崇明业主进一言”，称本案果见实行，实为中国经济史之新页。启东的土地改革方案受到当地各界的拥护，如中和中益等四十三乡农会发表宣言称“拯我佃农于水火之中，我卅万佃人誓秉血忱为有组织有秩序之奋斗，一切阻力，在所不顾，如何牺牲，亦所不惜”。④当年农历十月初旬租期之后，还有佃户络绎不绝地送粮到县地政局缴租，队伍数里不绝，盛况空前。
因双方意见分歧，专署未能如期召开会议。计划悬而未决，启东佃农群情骚动，1937年4月，在中国地政学会第四届年会上，刘岫青、黄通、罗醒魂三人向大会提交了“请建议江苏省政府迅速划定启东县为地政试验区实施耕者有其田案”，⑤敦促江苏省从速实施。后由于抗战在即而未付诸实施。但它的影响却很大，为日后南京国民政府借助土地金融工具实现土地改革做出了有益的尝试：如抗战期间中国农民银行土地债券的发行，南京国民政府在后期试图以地价券的形式来推进土地改革，1948年2月，中国土地改革协会通过的《土地改革方案》⑥中就集中得以体现，其中，第四章第一款规定“原土地所有人，应向地方机关呈缴其土地所有权证状，换取适当于其七年地租总额之地价券（三联单十四份），取得土地之佃农，每年交纳地价十四分之一，换取原土地所有权地价券一份，至第十四年，地价清偿完竣后，呈土地机关，取得其土地所有权证状”。甚至我们也能从20世纪50年代台湾土地改革的成功中依稀看到启东地价券的影子。
三、简要的评论
1936年江苏抵价券的成功发行，为政府土地征收过程中对农民的权益补偿带来了新的思路，尽管启东拟议中的地价券最终未能发行，且与土地资金化的核心工具——土地债券尚有很大的距离，但其探索与创新土地金融的方式值得肯定，1935-1937年间，江苏省政府在土地征收与土地分配领域的证券化探索具有相当的借鉴意义。
抵价券与启东地价券具有不同的特点，主要体现在以下几个方面：
1.首先，二券都是为土地获得过程中而设计的土地金融工具，但土地金融工具的功能不同。抵价券中取得土地的是政府，而地价券中取得土地的是农民。
抵价券的主体是省级政府，它是政府为获得农民的土地而给出的对价，这种对价不是一次性支付，而是以分三十年期债券形式分期支付，对于政府来说，缓解了资金压力，对农民来说，获得了长期稳定的收益，它与土地公债很相似；看似双赢，其实不然，一来失地农民要在三十年内方能获得完全补偿，但“远水”解不了失地农民现时的“近渴”!二来是如何保障抵价券在通货膨胀下不贬值也是难题。
地价券是为调整地权关系而设立的土地金融工具，旨在通过土地金融实行“耕者有其田”的和平土地改革政策；土地金融工具的发行主体虽为县级政府设立的专门银行，其作用明显不同于前面，启东土地券原计划通过筹设土地银行来独立发行，因种种主客观条件所限，只能由县政府土地改革处新设兴农银行这一临时性组织代为操作。通过这一土地金融工具安排，地主拿券，农民得地，政府只是监督双方执行契约的中间人。
2.两券的土地金融工具性质有异。抵价券是类土地公债，专为土地征收补偿而设计的，其期限长达30年之久，规模与流通性有限；而地价券与土地债券类似，它为有价证券，可以流通但如何流通，在什么市场流通？交易所能流通吗？这些问题并不清楚；地价券期限为六年，这与其特殊的田底田面权历史密切相关。
3.影响力不同。启东地价券调整的是农民与地主之间的利益关系，其实质是农民以租“买”去田底权，启东地价券开始是按土地债券来设计的，笔者对比1937年3月出版的《地政月刊》2-3期合刊与1937年4月13日《中央日报》后发现：刘岫青将土地债券等同于土地券，这在其概算表中表现最为突出，之前是土地债券，后变成了地价券，将土地银行变成了兴农银行，这与笔者的理解相吻合。启东地价券借助土地金融工具“买去”地主的和平土地改革方案设计不能不说相当周密，并已进入推开的初步工作，很可惜因抗战爆发而搁浅，抗战胜利后，由于先前实施的内外环境都已发生了很大变化，原方案不可能再得以实施，但启东地价券的日后影响巨大；相比而言，1936江苏抵价券的影响无论在时间与空间上都不及启东地价券；但随着当代中国城市化程度的不断加深，土地资本化的不断提高，探索失地农民的补偿机制问题非常迫切，因而，重温75年前的江苏抵价券的实践也许更加具有现实意义。
参考文献：
[1]黄通.土地金融之概念及其体系[J].地政月刊，1934，（2）：240.
[2]章乃器.农村联合战线与土地问题[J].中国农村，1936，（10）.
[3]陈果夫.江苏省政述要（自民国二十二年十月至民国二十五年九月），台湾：台北文海出版社有限公司，1983.
[4]刘岫青.启东农村经济与租佃制度[J].江苏农行月刊，1936，（4）.
