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    [检察机火向乡镇延伸职能的双重路径选择]监察职能向乡镇延伸方案

    时间:2019-02-11 03:27:25 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      摘要:检察职能向乡镇延伸是检察机关服务大局、服务新农村建设新形势的必然要求,实践中出现了“聘任型”、“依托型”和“派驻型”3种延伸的主要模式。回顾检察机关向乡镇延伸职能的曲折历史,当前乡镇检察室的设置不宜一哄而上,而应因地制宜,采用“派驻型”与“依托型”并存的模式,在条件成熟的乡镇设置检察室,在条件尚未成熟的乡镇则依托综治中心延伸检察职能,以切实提高检察服务大局、服务社会主义新农村建设的成效。
      关键词:检察职能;向乡镇延伸;双重路径
      中图分类号:DF83
      文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.01.08
      
      在当前经济社会发展和建设社会主义新农村的形势下,如何更好地向乡镇延伸检察职能,开展服务大局、服务基层工作,已成为检察机关的一项重要课题。本文考察了检察机关向乡镇延伸职能的历史发展,分析了当前实践中检察机关向乡镇延伸职能的3种模式:“聘任型”、“依托型”和“派驻型”,提出了向乡镇延伸检察职能应实事求是、因地制宜、“派驻型”和“依托型”同时并存的观点,并对该两种路径提出了具体的建构思路,以促进检察职能更好地服务于社会主义新农村建设,同时进一步推进检察体制和机制的改革。
      
      一、检察机关向乡镇延伸职能的历史考察
      
      检察机关向乡镇延伸检察职能的历史可追溯到检察机关重建初期,主要经历了5个阶段。
      (一)起步阶段(1982―1989)1979年检察机关重建后,乡镇检察室的设置很快被引起重视,为更好地服务农村经济,检察机关从1982年开始,陆续在一些经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了乡镇检察室。
      (二)规范与发展阶段(1989―1996)为规范和推动全国乡镇检察室的建设,高检院于1989年12月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》,经过三年的试行,取得了一定的成效。1993年4月高检院又颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》,进一步促进了乡镇检察室的规范和发展。1993年7月,高检院政治部下发了《关于整顿各类检察室的通知》,指出:“各级检察机关要继续把设置和发展乡镇检察室作为加强基层人民检察院建设的一项重要工作来抓,编制在50人以上的基层检察院,以及有条件的地方,可根据需要多设一些。”在该阶段,全国各地乡镇检察室的建设得到了快速发展。浙江省也几乎在每个县设置了乡镇检察室。
      (三)停滞阶段(1998―2000)1997年,修订后的《刑事诉讼法》、《刑法》先后实施,检察机关侦查管辖范围明显缩小,普通经济犯罪案件包括涉税犯罪案件不再由检察机关直接受理,转由公安机关管辖,乡镇检察室不再具有以往在发现、查处涉农经济犯罪案件中的重要地位和作用。1997年9月最高人民检察院、国家税务总局联合下发了《关于撤销税务检察机构有关问题的通知》。1998年集中教育整顿期间,高检院下发了《最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》,要求暂不新设派驻乡镇检察室,并清退现有乡镇检察室中的非检察机关工作人员。尽管高检院文件没有明令撤销乡镇检察室,但在教育整顿期间,全国各地已设的大部分乡镇检察室被撤销,浙江省的乡镇检察室也全部被撤销。
      (四)改革和从严设置阶段(2001―2005)2001年,中央办公厅、高检院印发了《地方各级人民检察院机构改革意见》和《关于地方各级人民检察院机构改革的实施意见》,规定“确需设置乡镇检察室的,由省级人民检察院批准,报最高人民检察院备案”,各省据此重新批准设置了少量乡镇检察室。浙江省在2002年、2005年先后分两批批准设置了杭州市的下城区石桥镇、拱墅区祥符镇、临安市於潜镇,以及温州市的瑞安市塘下镇、乐清市柳市镇、平阳县鳌江镇和舟山市普陀区朱家尖镇,绍兴市绍兴县钱清镇,丽水市莲都县碧湖镇和温州市龙湾区温州经济技术开发区,舟山市定海区临城新区等11个乡镇检察室,除杭州市下城区石桥镇检察室因下城区检察院地址搬迁至该镇而被撤销外,现存的10个乡镇检察室,由于设置时未被赋予相应的检察职能,实践中其运行效果并不佳。
      (五)多途径探索阶段(2006年至今)
      自2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布以来,尤其是党的十七届三中全会对农村新一轮发展改革作出部署后,服务社会主义新农村建设成为检察机关新的历史任务。2009年初,最高人民检察院先后下发了《关于贯彻落实(中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《2009―2012年基层人民检察院建设规划》等文件,明确指出服务社会主义新农村建设成为检察机关新的历史任务。因此,各地检察机关纷纷探索服务大局、服务基层的各种不同路径。山东省成武县、浙江省上虞市、富阳市、遂昌县等地的检察机关聘请了乡镇检察联络员;海南省、江苏省常州市武进区、浙江省杭州市西湖区、绍兴县等地的检察机关在乡镇建立了检察室、检察联络点、检察联络室;浙江省衢州市柯城区则依托乡镇、街道社会治安综合治理工作中心(以下简称:乡镇(街道)综治中心)开展了“检察进乡村”活动。
      
      二、当前检察机关向乡镇延伸职能的三种模式
      
      目前,检察机关因地制宜,向乡镇延伸职能采取了各种不同的形式。从是否设置专门机构、是否派驻检察人员、是否独立履行检察职能来看,主要可以分为以下3种模式:
      (一)“聘任型”在该种途径下,检察机关在乡镇既不设置派出机构,也不派出检察工作人员,而是聘任乡镇的特定人员为检察联络员,以畅通联络渠道,顺利地开展检察工作。比如,山东省成武县院2008年由各乡镇党委政府推荐,按照大乡镇2名、小乡镇1名的原则,在乡镇司法助理员和信访助理员中择优聘请检察联络员,主要承担协助受理农民的申诉、信访和举报;协助开展检务公开活动;协助对监外执行罪犯进行帮教考察;协助开展刑事和解,化解矛盾纠纷等职责,并要求联络员定期报送工作情况,有上访、举报等紧急情况随时报送。再如,浙江上虞市院2008年出台了进一步深化乡镇(街道)检察联络员工作的若干意见,聘请各乡镇负责政法(综治)工作的部门负责人为检察联络员,主要承担宣传推介检察工作;向检察机关反映基层干部群众有关职务犯罪、刑事立案监督、民事行政检察的举报、控告、申诉等案件线索;协助配合检察机关对案件开展调查取证等工作,并建立了“定人定期联系、联系情况报告、交办工作督查、工作交流”等制度。浙江富阳市院在各乡镇街道平安工作中心聘请了25名检察联络员,协助推介宣传检察工作,及时反映乡镇及群众对检察工作的意见和建议,协助检察机关做好职务犯罪预防工作和涉检上访调处工作等。浙江省遂昌县人民检察院于2008年聘任省、市、县下派的51位农村工作指导员为农 村职务犯罪联络员,将预防涉农职务犯罪列入农村指导员的工作职责,充分发挥其驻村掌握村情民意的优势。
      (二)“派驻型”在该种途径下,检察机关通过设置乡镇检察室或者联络室(点)、派驻检察工作人员、独立履行检察职能或者配合派出检察院各职能部门履行检察职能。比如海南省院在全省设置了26个乡镇检察室,2009年1月5日又印发了《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》,该《方案》规定:“乡镇检察室是基层检察院的派驻机构,在基层检察院领导下开展工作,机构规格与基层检察院的内设机构相同。……基层检察院应根据当地拟设置乡镇检察室的布局、数量向当地编委申请增加机构编制。……乡镇检察室在辖区内代表派出院依法履行以下法律监督职责……”。又如江苏省常州市武进区设置有5个乡镇检察室,覆盖全区14个镇,每个检察室有3至4名干警,受派出院直接领导,地位与派出院内设立的业务部门并列,享有对贪污贿赂案件的立案、侦查权,“仅去年1月至11月,5个乡镇检察室就立案侦查贪污、贿赂等大要案22件25人,为国家和集体挽回经济损失3200余万元。”再如浙江省杭州市西湖区院在古荡、留下和转塘乡镇设立了三个派驻检察联络点,派3名正科级检察员常年到派驻单位任职,联络点由派出院和乡镇共同实行人员双重管理和财政双重保障,主要职能是在社区居民委员会、经济合作社董事会改选阶段提供法律帮助;协助做好村级财务管理,规范农村(社区)“两委”工作等。浙江省绍兴县人民检察院根据当地新型城镇建设的实际需要,提出延伸检察职能,加大服务力度的思路。从2007年5月开始,在新型乡镇(街道)设立了检察联络室,派驻了检察联络员,为基层干部提供面对面的法律咨询、规范和监督乡镇扩权后权力的运作、帮助乡镇建章立制、对重点工程实行专项预防,取得了一定的成效。
      (三)“依托型”在该种途径下,检察机关在不增设派出机构、不派驻检察工作人员的前提下,依托乡镇综治中心,通过检察机关内设各业务部门进行分片联系来延伸检察职能。各地也可根据需要,象征性地在乡镇综治中心挂牌“乡镇检察工作联络室”。比如衢州市柯城区院自2007年初以来,依托乡镇(街道)综治中心,开展了“检察进乡村”活动。其在不增设派出机构、不增加人员编制的前提下,立足检察职能,依托乡镇(街道)综治中心,通过建立党委领导下的检察院主导、多方参与的领导机制、业务科室分片联系机制、重点信访和重点案件筛选办理机制等三项主要工作机制,加强与柯城区8个乡镇7个街道综治中心的联系互动,开展了查办涉农犯罪案件、预防农村职务犯罪、妥善处理涉农涉检信访事件、对未成年犯罪人进行帮教、轻微刑事案件诉前移送人民调解、参与社区矫正、提供法律培训和咨询服务等8项工作,取得了检察职能为乡村服务的良好效果,受到了该区区委和群众的充分肯定。
      
      三、三种模式的可行性分析
      
      上述向乡镇延伸检察职能的3种途径在实践中各有利弊,其中“聘任型”不宜推广,“派驻型”和“依托型”具有推广的可行性,可因地制宜予以设置。
      
      (一)“聘任型”
      该模式简便易行,不需要派驻机构,也不需要派驻检察工作人员,而是聘任乡镇特定人员为检察联络员,配合检察机关开展工作。但由于所聘任的人员素质参差不齐,管理难度较大,容易给检察机关带来不良的影响。而且该种模式违背了高检院1998年《关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》的规定,故实践中不宜采用该种模式。
      
      (二)“派驻型”
      1.“派驻型”有它的历史积极作用。“派驻型”的主要模式是乡镇检察室。实践证明,乡镇检察室在历史上发挥了重要的作用,其对及时受理人民群众的举报、控告和申诉,缓解“告状难”,及时查处发生在农村中的贪污、贿赂及其它犯罪案件,保护和促进农村经济的发展,促进基层政权建设具有重要作用。
      2.“派驻型”的现实优点。在当前新农村建设的新时期,农村职务犯罪处于高发期。在重点乡镇设置检察室,其有专门的派驻机构、专门的派驻人员和专门的职责规定,能独立履行检察职能,有利于发挥乡镇检察室在延伸检察职能上的作用;尤其在发现、侦查农村职务犯罪线索、及时发现并平息涉农涉检上访事件中更能有效发挥作用,有利于促进检察机关服务大局、服务基层,提高服务的成效。这是其它途径所无法比拟的。
      3.“派驻型”的不足之处。在历史上,乡镇检察室发展曲折,先是经历了一个快速发展阶段,但到了1990年代后期又纷纷被撤销。导致这一变化原因,虽然有《刑事诉讼法》、《刑法》的修改,但主要还是乡镇检察室自身设计、运行的管理上存在问题。首先,各地乡镇检察室盲目扩张、设置过多过滥,在机构编制委员会没有批准编制的情况下,先设为强,导致许多乡镇检察室的机构、编制、经费等问题长期得不到解决。其次,驻室检察人员的待遇较差,而且其业务素质往往得不到提高,专业水平普遍较低,多数检察人员不愿成为派驻乡镇检察人员。最后,一些基层检察机关聘请非检察人员作为驻室工作人员,这些非检察工作人员管理难度较大,有的检察室还出现了违法插手经济纠纷、越权办案等违纪违法现象。故设置“派驻型”乡镇检察室,需要统一解决编制、经费等问题,还需要对职能定位、具体任务、程序设置、人员管理等作出统一的规定,设置程序复杂,推广难度较大。
      
      (三)“依托型”
      “依托型”是检察机关立足职能,依托乡镇综治中心开展检察。服务新农村建设的一种模式,它是新形势下的一种新生物。虽然实践中对该模式有不同的认识,认为基层检察院办案压力大,靠内设各业务部门分片联系来延伸检察职能,恐怕不具有长效性,但从理论和实践来看,这种模式有其存在的合理性和可行性。
      1.共同的宗旨、相通的职能等为检察机关依托综治中心奠定了坚实的理论基础
      首先,从目的和宗旨来看。乡镇(街道)综治中心是党中央、国务院多年来不断加强社会治安综合治理、加强综治基层组织建设的产物。它担负着综合治理、维护稳定和平安创建的责任,目的在于把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽状态,以切实维护社会和谐稳定。检察机关立足服务大局、服务经济平稳较快发展、服务社会和谐稳定的宗旨,与乡镇、街道综治中心的宗旨是相同的,共同的目的和共同的宗旨是检察机关依托综治中心开展服务工作的前提和基础。其次,从组织体系和领导体制来看。乡镇(街道)综治中心按照“属地管理”原则建立,主要由综治办、信访办、公安派出所、司法所、人民调解委员会等部门(组织)组成,或者由这些部门(组织)指派有关工作人员参加集中办公。公安派出所所长、司法所所长等可兼任副主任。而公安派出所、司法所、人民法庭是公安、司法、法院的派出机构,是政法基层组织,是综治中心的主要组成部分。检察机关属于政法机关之一,检察长同时是政 法委员会委员,故检察机关以综治中心为平台深入基层服务是合情合理的。最后,从职能来看。乡镇(街道)综治工作中心由乡镇(街道)党(工)委、政府(办事处)领导,主要职能是负责协助党(工)委、政府(办事处)组织、协调、督促、指导辖区部门、单位和广大群众开展基层综合治理、维护稳定和平安创建等工作,是集综治工作、维护稳定、平安建设为一体的工作平台,是党委和政府领导社会治安综合治理工作的参谋和助手。而检察机关的职能是坚持“强化法律监督、维护公平正义”,为经济平稳较快发展和社会和谐稳定提供有力的司法保障。故综治中心的职能与检察机关的职能是相同或相通的,综治中心能为检察机关延伸职能起到很好的平台作用。
      2.全省综治中心网络化建设为检察机关依托综治中心打下了良好的组织基础
      自2003年10月中央社会治安综合治理委员会、中央机构编制委员会办公室联合下发《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》后,全国各地都着手建设乡镇、街道综治中心。其中浙江省在2005年下发《关于加强乡镇(街道)社会治安综合治理工作中心建设的意见》后,已经在全省完成了乡镇(街道)综治中心网络化建设,为检察机关依托综治中心打下了坚实的组织基础。
      3.互补的现实决定了检察机关依托综治中心是一项双赢的举措
      一方面,综治中心能够有效弥补检察机关的“腿短”缺陷,为基层检察服务提供平台。根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,检察机关在乡镇设置派出机构尚缺乏明确的法律依据。在不突破现有法定层级设置的前提下,通过对接乡镇综治中心,使检察工作向基层延伸有了平台,成为一种常态,则可以有效弥补检察工作向基层延伸时的“腿短”缺陷。另一方面,检察机关以其较强的办案能力、较高的法律专业水平能帮助综治中心提高综治的能力和水平,为乡镇党委排忧解难,实践中深受乡镇党委的欢迎和支持。故依托综治中心开展服务基层工作,检察机关和综治中心能各取所需,达到双赢的效果。
      4.“不增设派出机构、不增加人员编制”的前提使检察机关依托综治中心具有持久的生命力
      在检察机关现有法定层级设置的前提下,以乡镇综治中心为平台,通过检察机关内设各业务部门和综治中心联络员的联系开展工作,不需要增设机构,不需要增加人员编制,不需要专门的财政拨款,更不影响现有工作,反而有助于推动各项检察业务的创新发展。而且浙江省衢州市柯城区人民检察院的成功的试点为检察机关依托综治中心提供了可行的运行机制和实践经验。比如,柯城区人民检察院自2007年开始探索该项工作以来,已成功建立了3项可行性的工作机制,并依托综治中心开辟了多项带有创新性的工作:在综治中心帮助下建立未成年人犯罪、外来人员犯罪帮教基地;实施轻微刑事案件调解工作;以多种形式开展乡村干部职务犯罪预防工作;积极查办涉农职务犯罪等。
      
      四、检察机关向乡镇延伸职能的路径选择及其建构选择――“派驻型”与“依托型”并存
      
      (一)路径选择
      通过上述分析,“派驻型”和“依托型”各有利弊,“派驻型”乡镇检察室的设置条件较高,在推广设置前,需要统一解决编制、经费等问题,还需要对职能定位、具体任务、设置程序、人员管理等作出统一的规定;而各地人口数量与素质、交通、环境各异,政治、经济、文化发展水平也不平衡,在每个乡镇均设置检察室没有必要也不可行。正确的做法是按照实事求是的原则,因地制宜,有重点地选择在距离市区(县城)较远、人口较多、治安问题突出、信访总量较大或开发项目较多的乡镇设置;并且统筹兼顾稳步推进,准备成熟一个,设置一个,巩固一个。要注意从一开始就严格审批程序,严加管理和规范,而不能重蹈历史上盲目过快过多设置的覆辙。而“依托型”是新形势下的新生物,在没有条件或者没有必要设置乡镇检察室的地方,“依托型”是检察机关向乡镇延伸职能的一种必要的有益的补充。两者并存,更有利于发挥检察机关服务于社会主义新农村建设的作用。而且,在条件成熟时,“依托型”也可以及时转化为“派驻型”,以设置相应的乡镇检察室。
      
      (二)具体建构
      1.乡镇检察室设置的构想
      乡镇检察室的职能定位:(1)以职务犯罪侦查为主要职能。现阶段农村职务犯罪处于高发期,是引起农村上访事件发生的主要原因,也是影响农村稳定的重要因素。而乡镇检察室贴近基层,贴近群众,具有发现和收集基层组织人员职务犯罪线索的先天优势。而且,职务犯罪侦查是群众熟知的检察职能,发挥乡镇检察室职务犯罪侦查的打击效应,有利于提升检察室的影响力、公信力和权威性。故应将职务犯罪侦查职能定位为乡镇检察室的职能。实践中为克服乡镇检察室因人少无法独立完成侦查职能的不足,应构建乡镇检察室与具有反贪、反渎等职能的部门共同参与的侦查一体化机制。(2)以强化法律监督为职能基础。检察机关是国家法律监督机关,乡镇检察室是检察机关在乡镇履行法律监督职能的触角,故应将法律监督作为乡镇检察室的职能基础,强化其对派出所、派出法庭、司法所等基层政法队伍执法不严、执法不公行为的监督,赋予其立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能,切实改变涉农法律监督工作相对薄弱的局面。(3)以服务业务部门为职能载体。乡镇检察室只是检察院的派出机构,其职能设置应当具有从属性,即应当把协助派出院内设各业务部门办案作为其职能载体,以切实达到为派出院延伸检察职能的目的。
      乡镇检察室的具体任务:根据《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和各地的探索实践,建议乡镇检察室在辖区内代表派出院依法履行以下法律监督职责:(1)受理控告、举报、申诉,接受犯罪嫌疑人自首,开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作;(2)收集、初查职务犯罪线索,并参与侦查职务犯罪案件;(3)开展职务犯罪预防工作;(4)对公安派出所、司法所、人民法庭及其他行政机关的执法、司法活动实行监督;(5)相对不起诉的人员进行回访和帮教;(6)协助派出院各业务部门工作;(7)立足检察职能,配合有关部门在辖区内开展社会治安综合治理工作;(8)完成检察长交办的其他工作。
      乡镇检察室的设置:乡镇检察室的设置应当层报省级院批准设置,在解决编制、经费等基本条件的前提下,由高检院自上而下在全国推进建设乡镇检察室;并本着条件成熟的先设、成熟一个发展一个、巩固一个的原则由省级院批准设立。具体应当选择经济发达、企业密集的乡镇;集市贸易集中的乡镇,属于交通要道的乡镇;人口较集中,流动人口较多的乡镇;社会治安长期混乱,发案率居高不下的乡镇;有重点工程项目的乡镇设置检察室。
      2.依托综治中心设置检察工作联络室的构想
      “依托型”是检察机关在不增设派出机构,不增加人员编制的前提下,依托综治中心延伸检察职能。由于其主要通过检察联络员分片同各综治中 心联络员的联系来开展工作,故笔者认为可以在综治中心挂牌“检察工作联络室”,但不派员的方式来推动“依托型”的发展。
      “乡镇检察工作联络室”的组织制度:基层检察机关成立以检察长为组长、院领导班子为成员的乡镇(街道)检察工作领导小组,下设办公室负责日常工作,该办公室置于政治处。检察机关在不增设派出机构,不增加人员编制的前提下,立足检察职能,在各乡镇(街道)综治中心设立检察工作联络室,由检察机关各业务部门负责人担任检察联络员,各乡镇(街道)综治中心主任担任综治中心联络员,开展检察服务大局服务基层的工作。
      “乡镇检察工作联络室”的工作机制:该联络室开展工作应当建立以下5项工作机制。(1)在党委领导下,建立以检察院为主体、多方参加的组织领导机制。将检察机关依托综治中心向乡镇(街道)延伸职能工作紧紧置于党委的领导之下,纳入党委的整体工作部署之中,由市(县、区)委政法委组织协调,检察院全面负责检察工作联络室开展工作。(2)立足检察职能,建立业务科室分片联系机制。各业务科室负责人和各乡镇(街道)综治中心主任是检察机关与综治中心联系的双方联络员。检察联络员分片与乡镇(街道)综治中心联系,可采用热线电话、定期参加乡镇(街道)“维稳会议”、不定期召开联席会、座谈会等多种联络方式。(3)针对党委关注群众关心的重大、热点问题,建立重点信访和重点案件筛选办理机制。通过与综治中心联系或者在办案、接访中发现的涉农问题、民生问题。各检察联络员应在每月月底以书面形式上报乡镇(街道)检察工作领导小组办公室。乡镇(街道)检察工作领导小组在及时、全面掌握的基础上,选出党委关注群众关心的有代表性的涉农问题和民生问题,认真研究,充分发挥检察职能,采取有效措施,配合党委政府妥善解决问题,化解矛盾。(4)拓展检察职能,依托工作基地,形成长效联系机制。根据检察机关的工作重点和亮点,以有利于服务好大局、服务好基层、服务好新农村建设的检察工作为宗旨,与综治中心一起建章立制,建立各种基地,实行长效服务,推动各项检察业务的重点和亮点向基层延伸。其中工作基地主要是:未成年人犯罪帮教基地;警示教育基地;轻微刑事案件诉前移送人民调解基地;农村职务犯罪预防基地等。(5)提高检察人员服务基层积极性,建立科学合理的激励机制。为有效开展该项工作,各单位可以建立一定的激励机制,将该项工作纳入内部各业务科室年度考评计划,探索建立检察联络员工作的考核机制,以切实提高干警的积极性。
      “乡镇检察工作联络室”的工作任务:立足检察职能,充分发挥综治中心的平台作用,通过双方联络员的联络,服务大局、服务基层、服务经济的平稳较快发展,完成检察环节的综合治理任务,维护社会和谐稳定。具体可根据各业务部门的工作重点和特点,开展各项工作。
      
      本文责任编辑:汪太贤

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