30年磨砺农村信用社改革发展几何

时间：2021-01-17 08:11:46　来源：柠檬阅读网本文已影响人

改革开放30年，是我国政治、经济、文化、社会建设与发展取得举世瞩目成就的30年，生产力不断进步，科技发展日新月异，城乡居民收入稳步增长，人民生活水平大幅提高，社会主义新农村建设及“三农”发展取得阶段性成效。农信社作为农村金融的“主力军”，30年来，在农村经济建设及县域经济发展上做出的贡献不可替代，有目共睹。但在农信社倾力支持地方经济和服务“三农”的同时，农信社自身的改革发展却是历经辗转，几多挫折。应该说，通过改革，农信社带有普遍性的问题和矛盾得到了一定程度的解决和缓解，但其改革彻底成功的瓶颈如何突破，许多历史的深层次的问题怎样解决，切合农信社自身发展的真正出路何在，本文拟对这些问题进行初探。

历程略览

（一）“官办”管理时期（1958-1978）。这一时期是我国农信社经历的历史大波折时期。受极左路线的影响，农信社先后被下放给人民公社、生产大队和贫下中农管理，基本成为基层社队的财务部门，体制发生变化，与农信社成立时的初衷背道而驰，致使信合事业遭受到重创，甚至濒临破产。后又将农信社交给国家银行管理，1977年底，农信社又被列为国家银行在农村的基层金融机构，从此走上了官办道路，限制了合作金融组织作用的发挥。

（二）改革调整阶段(1978年-1996)。改革开放以后，特别是1984年国务院批转农业银行总行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》后，为把信用社办成真正的合作金融组织，国家授权农业银行代管农信社。在农业银行的领导下，下放了一定的经营权限，恢复和加强了农信社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，农信社的功能和作用进一步扩充。1989年，农信社又对内部管理、规范金融秩序进行了整顿，期间通过清股、扩股，密切了与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制进一步向自主经营、自负盈亏的方向转变，农信社得到恢复和发展。到1996年8月末，农信社资产总额达10551亿元，各项存款余额达7946亿元。

（三）独立发展阶段(1996年-2003年)。1996年8月，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的决定》，标志着农村金融体制改革的启动。《决定》明确，农信社与中国农业银行脱离行政隶属关系。1998年中国人民银行又颁布了《1998年农村合作金融工作意见》，改革工作进一步深化，指出：坚持农信社合作金融改革方向，以提高经营管理水平、促进稳定健康发展为主线，加强对农村合作金融的监督管理，完善内控机制；
继续深化农村合作金融体制改革，改善农村金融秩序；
进一步加强县联社建设，完善提高行业指导和管理水平；
发展业务，进一步改进和加强支农服务。至2003年6月末，全国农信社法人机构达34909个，各项存款22330亿元，贷款余额16181亿元，分别占金融机构的11.5%、10.8%，内部管理逐步规范，资产质量有效好转，经营状况日益改善。

（四）深化改革阶段(2003年6月至今)。2003年6月27日，国务院《深化农信社改革试点方案》的出台，标志着我国对农信社最大的一次改革试点工作正式开始。改革首先在江苏、重庆等8个省区进行。《方案》提出，以法人为单位，改革农信社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别不同的情况，确定不同的产权形式；
改革现行的农信社管理体制，将农信社的管理权移交给省级政府，成立省级联社，监管职能转入银监会。《方案》还指出，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为“三农”经济服务的社区性地方金融机构。通过改革试点，农信社资本充足率大幅提高，资产质量明显改善，抗风险能力增强，农村合作金融的命运出现了转机。

改革成效

（一）产权制度改革稳步推进。按照“因地制宜、分类指导”的原则，各地农信社积极探索，根据实际情况分别实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，组建农村商业银行、农村合作银行、以县(市)为单位统一法人社，以及县(市)辖域内两级法人社等多种组织形式。2008 年初，全国共组建农村商业银行17 家，农村合作银行113 家，组建以县(市)为单位的统一法人社1824 家。同时，农信社监督、管理框架基本建立，省级政府、省联社和监管机构的职责分工初步形成。

（二）历史包袱得到有效化解。国家在中央银行资金支持、财政补贴、税收减免三方面对农村信用社予以政策支持。截至2008 年初，经严格审查考核，中国人民银行共计对29 个省(区、市)的2396 个县(市)发行专项票据1656 亿元，用于置换不良贷款1353 亿元，弥补历年亏损挂账303 亿元,兑付票据807 亿元。对陕西、新疆发放专项借款12 亿元。随着各项扶持政策的逐步落实，农信社历史包袱得到初步化解，“花钱买机制”的政策效应初步显现。

（三）资产质量不断改善。截至2008 年初，按四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款比例为9.3%，与2002 年末相比下降约28 %；
在资本充足率上,农村信用社、农村合作银行和农村商业银行分别达13%、14.1%和13.3%，而2002 年末，全国农信社资本充足率仅为-8.45%。自2004 年以来，全国农村信用社连续3年实现盈利；
农信社农业贷款余额1.43 万亿元，占其各项贷款的比例由2002 年末的40%提高到46%，占全国金融机构农业贷款的比例由2002 年末的81%提高到93%，服务“三农”功能不断增强。

困惑难题

（一）主观因素

1．体制稳定失衡。我国农信社经过50多年的发展，其机构的性质、权属、监管发生了很大变化，或归当地政府领导，或归人民银行统管，或归农业银行代管，始终未能正名。无论是它的建立、撤并还是改革，都体现出政府包办性质，反映出政府的意志，而没能显示合作金融的真正内涵。国家的强制性制度供给导致了农信社正式制度与非正式制度的不兼容，产权所有者和管理者的责任、义务模糊不清，改革举措不一，“新官不理旧事”，导致许多的信息不对称，机制不对接，未能形成独立的体系，农信社改革工作实难推进。

2．历史疾痼严重。农信社受沿袭多年的计划经济体制、长期粗放经营机制和政策性干预以及承担巨大的社会改革成本的影响，管理极其混乱，存在大量账外贷款、对外担保、高息拆借资金及存款化股金，加之农村地方金融生态恶化，信贷资产质量低下，不良贷款历年居高不下，信贷风险与日积聚。1998年，国家又将经营失败的基金会并入农信社，加剧了农信社的历史包袱和经营负担，沉重的包袱让农信社的改革发展步履维艰。

3．资金组织显难。从资金筹措和发放看，农信社处于农村地区，自然条件差，交通、农业基础设施落后，农民靠天吃饭，农业产出低，经济效益差，贫困面大。在其资金来源中建房、教育等储蓄存款占据大部分比例，企业存款和对公存款量小，即使在国有商业银行机构不断收缩退出农村市场条件下，农信社组织资金仍显吃力。且农户对贷款的需求量小且分散，造成资金贷放的监督和管理成本高，再加上农业贷款的高风险性，农信社经营在此情况下谋求改革发展，前景不妙。

4．管理水平滞后。长期以来，农信社的各项规章制度虽然在不断的建立完善，管理水平相对而言也大幅度的提升，但离高、精、尖的管理仍有相当的差距。农信社的地区间的级差很大，但农信社在管理上却体现出严重的经验化和一体化，各项管理制度老化，大部分是在前例的基础上进行沿袭，且执行力不强，管理水平与业务经营发展不对称，内控制度不严密，优秀的企业文化难以建立。

5．服务能力不强。一方面，农信社的服务水平不能与时俱进，员工的服务意识不强，服务态度不佳，“事难办、脸难看”的情形时有发生，加之农信社陈老的硬件设施和“苍桑”的外在形象，在服务上难以具备强力的竞争力。另一方面，农信社经过几十年的发展，无论是在电子化建设的进度上还是在金融电子科技的应用领域上，与商业银行相比都望尘莫及。直至2005年12月，农信社资金清算中心在京成立，困扰农信社多年的结算瓶颈才得以打破。不能提供全方位的服务，必定就成了农信社深化改革的绊脚石。

6．人员素质偏低。随着农信社的改革发展，农信社的规模不断壮大，但在员工队伍的建设上，除了在数量上有较大的增长外，始终未能实现质的飞越。一是职工年龄老化，文化水平偏低。以四川省农信社为例，目前全省有在岗职工4万余名，以35岁为界前后分别为1.6万名、2.4万名，分别占比38.9%、61.1%；
有本科以上文化程度的4100名，占比10%，年龄、文化结构严重不科学合理。二是专业人才匮乏，金融、计算机、法律、管理等高级人才缺失，不能适应向现代金融改革发展的内在需要。三是用工关系复杂，“近亲繁殖”严重，人力资源不足直接制约了农地信用社的长远发展。

（二）客观因素

1．服务环境不乐观。农信社以“三农”为主要服务对象，农民的文化素质偏低，农信社在业务推广、宣传解释、贷款收回等方面偏难，不利于农信社的发展；
农业是弱势产业，易受自然灾害和农产品产销的影响，在农业保险机制及补偿机制未建立健全的情况下，农户的还贷能力难以保证，易积聚信贷风险；
农村自然条件差，经济、交通等欠发达，且随着改革开放农户举家外迁务工现象突出，信贷调查、管理都呈高难度、高成本态势，农信社的工作环境不容乐观。

2．政策扶持不到位。农信社资金取之于农，理应反哺于农。但历年来，农信社在支持“三农”建设上都贯注了许多政策性的因素，所以说农信社的改革发展有政府的部分责任并不过分。但长期来，农信社不仅没有得到政策优惠或优惠甚小，而且还承担着沉重的营业税、所得税等赋税，甚至还存在着一些部门、行业的限制和歧视，使支农高风险、高成本、低收益的农信社更是雪上加霜，难以承受。如20世纪90年代初，国家为保证城乡居民存款不受通货膨胀的影响，对金融机构储蓄存款给予保值补贴的政策，但在实际执行中，国农财政对国有商业银行实行了核减上缴利润核销保值补贴的政策，而农信社则由自身消化吸收。

3．法制建设不完善。我国合作金融的发展已近半个世纪，但至今没有一套完整的法规制度，导致农信社在申辩、维权上始终没有可靠有力、强说服力的依据，使农信社长期以来处于被动状态，有理说不清，找不到法律根源。同时也由于没有一部关于农村合作金融方面的法律，农信社的改革缺乏权威的法律作为保障，难免造成改革的随意性与盲目性，这也是我国农村合作金融参与者的所有者权益经常受到侵犯和参与管理积极性不高的重要原因。

出路对策

（一）政策扶持落到实处，进行相关配套改革。首先，由政府统领帮助农信社清收不良贷款，如村村通贷款、网络贷款及公职人员贷款，帮助农信社化解历史债务，提高资产质量，轻身前行。其次，尽快建立农业政策性保险制度和农村信用担保体系,健全金融风险分担机制。国家应利用财政、税收或再保险等经济手段支持和促进农业保险的发展，通过涉农保险，降低“三农”信贷投入的自然风险。第三，健全农村信用担保体系。构建以财政出资组建担保机构为主，以财政补贴和其他政策为基础的商业性担保机构为补充的形式多样、渠道多元的融资担保体系，增强资金的安全稳定和健康发展。第四，建立农村资金回流机制，改革农行、邮政在农村的储蓄制度，遏制资金外流形成服务“三农”资金供应不足。

（二）加强社会文明建设，改善金融生态环境。持之以恒地加强农村信用体系建设和文明守法建设，完善农村法制，对诚实、守信的放宽信贷政策，给予利率优惠和方便快捷的服务，对欠债拒还的给予严厉的打击和追偿，真正构造诚信明礼、和谐友善的农村市场氛围，搭建起农村金融和农村经济协调发展的互动平台。同时，培育公平、竞争、诚信的市场主体，包括各类龙头企业和合作社组织。只有市场主体发育健全健康了，各类风险才能有效化解，金融生态环境才能够真正的得到改善。

（三）建立健全法律制度，提供健康发展保障。有无专门立法是农信社能否走向规范化发展道路的重要保障。通过立法，对农信社的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用等加以明确。根据农村发展的实际，在资金、利率、税收等政策方面给予农信社以优惠政策，并用法律形式予以规范。同时，由于农信社的历史特点，存在着地位不独立、自主权不落实、容易为地方政府左右等问题，在立法中应对农信社与政府的关系等做出规定。这样既可以为农信社的改革发展提供法律的依据、规范和保障，也可为农村金融的健康发展奠定良好的法律基础。

（四）转换经营管理机制，打造核心竞争力。对当前的经济、金融形势和农信社面临的各种压力、机遇建立深广的认识，结合各地实际，按照“一县一策，县级自主”的方针，加快经营机制转换步伐，紧紧围绕当地市场需要和客户需求建立科学的组织架构，加快加大薪筹制度和用工制度改革，优化人力资源配置，拓展服务功能，以流程银行经营理念开创新的组织架构、业务流程和产品，在竞争格局中在服务“三农”和服务中小企业上大做文章，形成自身的服务优势，走出社农、社企双赢的道路，增强核心竞争力。

（五）看齐合作银行模式，走商业化发展之道。在服务“三农”的背景下，商业化、城市化应成为农信社追求的目标。我国农信社的行政主导特征决定了仅在现有基础上对信用社按合作制原则规范改造并不是一个完美的制度选择，应明确其商业化发展方向，在对历史负担进行适当处理之后，除可保留部分信用社改组为政策性金融基层机构外,大部分可改组为农村合作银行、农村商业银行，并分阶段的打破行政分割设置,允许跨县跨区域经营。改善农信社资本结构,解决内部人控制问题，完善法人治理结构，引进当地的优质民营企业或国内外投资机构、金融机构，如商业银行、投信托公司、保险公司等，形成有效的产权激励与约束机制，提高内部的自我约束和控制能力。

作者：四川省岳池县农村信用合作联社王海松(联社主任) 秦代均

地址: 四川省岳池县大西街382号联系电话:(0826)5231722

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