中国农村金融改革的现实选择

一、制度变迁中的路径依赖理论

道格拉斯·诺思把马兰·阿瑟关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来，从而建立了著名的制度变迁中的路径依赖理论。它的含义是指人类社会中的制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”）就可能对这种路径产生依赖。原因是制度变迁如同技术演进一样，也存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；
也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至会被锁定在某种无效率的状态之下。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难，往往需要借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化，才能实现对原有方向的扭转。与技术演进不同的是制度变迁除了受报酬递增机制决定外，还受市场中的交易因素影响。行为者的观念以及由此而形成的主观抉择在制度变迁中起着更为关键的作用。

二、中国农村金融改革路径依赖分析

“路径依赖”理论告诉我们制度变迁过程存在着报酬递增和自我强化的机制，一项制度安排一旦进入某一路径，无论优劣，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。我国农村金融体制改革受农村经济状况、农民组织化水平、农村市场经济发展程度等影响和其他体制改革的“惯性”作用，不可避免地赋予了农村金融管理体制组织形式单一，服务功能趋同，改革推动手段的行政化色彩，并且当前主流的改革思维尚未摆脱和突破原有的路径依赖。

（一）以金融机构建立和调整为核心：农村金融改革总体思路的路径依赖

自1979年我国开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革，推动农村经济和金融市场化发展，农村金融体制围绕机构建立和调整，基本上经历了以下两个改革阶段：

第一阶段（1979～1996年）：恢复和成立新的农村金融组织，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的，旨在为“三农”发展提供及时、有效服务的金融组织体系。1979年恢复中国农业银行，以农村工商企业为主要服务对象，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，1997年后经营日益强调以利润为核心，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。1984年名义上重新恢复了农村信用合作社的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务；
1994年根据国务院关于金融体制改革的决定，基本组建完成农村信用社县级联社的工作；
其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社进行领导管理。1994年成立农业政策性银行—中国农业发展银行，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。

第二个阶段（1997年至2006年）：亚洲金融危机后，我国政府和社会各界开始高度重视对金融风险的控制，在国务院的统一领导下，深化对国有商业银行的改革。成立资产管理公司，对国有商业银行不良资产进行剥离，先后对财务状况较好的工、中、建三家国有商业银行进行股份制改造，引进战略投资，并分别在境内外资本市场成功上市。在此期间，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了农村金融市场，重点转向了城市；
基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，很少考虑农村经济发展对金融的需求。农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，作用十分有限。农村信用合作社随着国有商业银行的市场退出，成为向“三农”提供金融服务的核心力量。为化解农村信用社历史包袱，增强“三农”服务实力，2003年国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，标志着以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为总体要求的深化农村信用社改革工作进入全面实施阶段。但我们同时也看到，农村信用社改革在体制归属上做文章较多，在如何支持“三农”上下功夫不够。“官办”色彩仍然浓厚，支农服务能力和素质方面的缺陷还很多。

第三次全国金融工作会议明确指出今后一个时期农村金融改革的重点是：加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。与之相呼应，去年12月银监会出台了“放宽农村地区银行业金融机构准入政策”，并开展了村镇银行、小额信贷组织的试点工作，这意味着我国农村金融改革将要走一条多元化的新路。

以上不难看出，我国农村金融改革都是以围绕着金融机构建立和调整为核心而展开的，还没有从农村金融机构如何来满足变化了的农村金融服务需要展开。人为增大机构供给只是治标之策，目前看似农村金融机构不少，实际上机制僵化，难以满足“三农”金融服务需求。

（二）政府主导：农村金融改革推动手段的路径依赖

一直以来，我国农村金融改革在很大程度上是依靠自上而下的政府强制性来推动的。包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，不无政府强制推动的影子，来自民间力量的自下而上的制度创新却往往被视为非法，遭到遏制。其实金融制度是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的框架，而是一系列相互关联的演进过程的结晶。对于农村分散的小农经济，在金融体制重构过程中自下而上的诱发性行为或者农村经济主体自主性行为也是必需的。

（三）股分制、商业化：农村金融改革组织形式的路径依赖

从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布到现在，我国农村金融改革已经走过了近十二个年头。目前，农村金融改革的目标也越来越清晰，那就是要将包括农村信用社在内的现有农村金融体系改造成股份制、商业化可持续发展的现代农村金融体系。农业银行股份制改造、农发行商业化改革、农村信用社股权改革等等，无不反映农村金融组织形式对股份制、商业化的依赖。

三、农村金融改革路径依赖形成的原因

（一）根本原因：各方利益集团相互博弈形成的非常牢固的既有利益格局

制度变迁源于制度的供给和需求的非均衡，其实质是权利和利益的转移和再分配，必然会受到来自既得利益集团的阻碍。国家、地方政府和农村金融机构内部人是在长期对农村金融的控制和管理过程中形成的三大利益主体。在政府主导型金融体制下，国家从不会失去对农村金融的控制，以便于实现对农村金融的宏观调控和金融资源的再分配；
较之国家利益，地方政府对农村金融的利益就更为直接，特别农村信用社“地方政府负责”改革后，基于怕丧失对农村金融资源控制的担忧，对农村金融改革持谨慎保留态度；
农业银行、农村信用社等农村金融机构为维持垄断权利与垄断租金，对外来竞争力量也持排斥态度。正是因为各利益主体之间的相互牵制，形成一种动态的利益“均衡”格局，由此而形成农村金融现状和体制锁定，要摧毁既有的利益格局，打破这个“死锁”状态非一朝一夕。

（二）直接原因：其它领域体制改革的示范效应

股份制、商业化经营在国有企业改革中显示了非凡活力和强大生命力，取得了明显成效。特别是城市金融改革取得的阶段性成果，均得益于商业化经营和股份制改造，这些都为农村金融改革取向提供直接的示范效应。但我们应该看到，农业产业的弱质性，农民金融知识的匮乏性和农村信息的不对称性，决定了农村金融市场有其特殊性。在农村金融市场，金融机构服务对象是众多小规模经营的农户和大量的农村中小企业，贷款对象数量巨大，地域高度分散，并且大多缺乏抵押品，服务成本高，盈利能力偏低，其规模效益低于城市金融。因此，单纯依靠市场手段难以解决农村金融的现实矛盾。

（三）现实原因：成本收益比较与农村制度环境

农村金融改革必然要付出新的成本，包括制度设计的初置成本和运营成本（现行利益主体的反对成本、协调对接成本和适应预期成本），只有当边际收益大于边际成本时，改革才会产生持续推动力，摆脱对原有路径的依赖。值得特别注意的是，农村金融主体中，本应该充当最大利益主体和最有发言权的农民，其实难以真正获得多少利益，对体制改革更是没有多少发言权。如何看待农民的需求，农民的利益，以及如何认识农村经济的战略地位和价值取向，决定农村金融改革的成本收益比较结果，从而影响农村金融制度改革的决策。当然制度变革离不开其特定的制度环境。当前农村商品经济的发展程度以及货币化发展状况，土地使用权、收益权受到诸多政策法规约束，信用体系建设滞后，风险补偿机制缺失，以及农民的素质及其组织化水平和政府的农村金融政策等制度环境，形成决定了现行中国农村金融制度。

四、结论

路径依赖理论告诉我们，制度的变迁进程具有渐进性和历史继承性。违背这一规律，就会激化矛盾，引起混乱。因此在推动农村金融改革过程中，应正视改革过程中的各种矛盾，充分照顾各方面的利益。对“好”的，符合当地农村经济发展实际的“路径依赖”，应加强“自我强化”引导；
对“坏”的，不符合当地农村经济发展实际的“路径依赖”，必须十分重视并不断加以解决。目前我国各地农村经济的发展差异较大，因此农村金融的发展在短期内不得一味追求规模与速度，更没有必要追求全国 “大一统”的格局。如果不能对既存的“路径依赖”进行“扬弃”，那么，很可能形成“强者恒强、弱者愈弱”的“锁定”现象，最终中国城市金融服务不断发展、完善，而中国农村金融服务则继续被边缘化。

（一）我国农村金融改革要从围绕机构建立和调整向完善现有农村金融机构服务功能转变。现有农村金融组织已经形成的格局，是农村金融改革的基础。当前以政策性金融为导向，商业金融为主导，合作金融和民间金融为补充的农村金融组织框架基本形成，下一步还需要做的，一是完善农业风险补偿机制；
二是实现农村政策性金融、商业性金融以及合作金融之间业务上的完全隔离。不伦不类的政策性商业金融和有名无实的商业性合作金融在经营过程中不仅会弱化所承接功能，而且会影响自身的可持续发展。

（二）改变行政推动方式，因地制宜，采取政策引导、市场调节方式推动农村金融改革。政府强制推动利于改革整体推进，但也存在缺乏竞争、消化不良、脱离实际的问题。因地制宜，依靠政策引导而形成农村经济主体自下而上的自主性行为也是必需的

（三）还农村信用社“合作金融”之实，正视民间金融的“草根诉求”。多元化的农村金融需求呼唤多种形式的农村金融组织形式，正规的、商业化的金融组织农村需要，非正规的合作金融、民间借贷组织农村同样需要。“大量研究表明，在第三世界国家中，正式的金融机为没能有效地为农民大众服务”（J，J．A．鲍曼，1987）。虽然农村信用社的所有制结构是按照合作制的原则来设计的，但在现有改革框架下，农村信用社体制锁定没有真正突破，股权结构中所谓的社员股权很难具有代表性，在性质上也不可能真正体现作为农民自己的金融组织的特性。因此，适应农村组织化与合作化需要，通过制度创新和政策扶持发育新型农村合作金融组织，在农村金融服务组织体系再造过程中应该充分反映民意，通过有效的方式培育农民自己的合作金融。同时，让具备适当规模的农村民间金融浮出水面，正视民间金融的“草根诉求”，积极支持、规范发展民间金融，更好地服务“三农”。

五、完善现有农村金融机构服务功能是农村金融改革的当务之急

（一）建立以部门协同为前提，政策扶持为主导的农村金融服务政策引导机制。财政、税务、央行等有关宏观调控部门加大政策扶持力度，分散和降低农业生产的自然风险和市场风险，降低农村金融的系统性风险，是改善当前农村金融服务的一项基础性的工作。财政对发展小额信贷、农业保险等业务进行补贴，税务对进入农村金融市场的金融机构制定税收优惠政策，央行推行区域化货币政策，引导金融资源向农村金融市场或经济欠发达地区流动。根据我国财力，当前财政补贴和制定税收优惠政策还应坚持基本保障的原则，尽快建立农业再保险机制和建立农业巨灾风险基金，分散农业保险经营主体的经营风险；
央行在货币政策上区别对待，如在信贷投向、信贷品种、信贷期限及利率政策等方面给予必要的照顾和倾斜，加大对农村地区的信贷投入，同时，适当赋予经济欠发达地区县级支行实施货币政策管理方面一定的自主权，给予一定限额再贷款的审批权限，引导信贷资金投向。

（二）完善当前以政策性金融为导向，商业金融为主导，合作金融和民间金融为补充的农村金融服务组织体系。为形成有效支持新农村建设的金融合力，立足现实，统筹兼顾，充分发挥现有农村金融机构的综合作用。农发行扩大对农村的农业综合开发、扶贫贴息贷款、农田水利、电力、公路等政策性金融业务服务范围，增强其支农职能；
国有商业银行基层行要重点扶持一批有竞争优势、成长性好、潜力大的农产品加工骨干企业或产业化龙头企业，推动特色农业和农产品的基地建设。特别是农业银行，在新的历史时期和市场条件下，应当充分发挥自身优势，鼓励和引导机构网点向县城及县城以下，特别是重点乡镇延伸。因地制宜，加快农村信用社改革步伐，如允许民间资本和外资入股信用社或成立新的农村金融组织、允许盈利信用社自主选择加入联社、允许县联社自主加入省联社、保留在省联社之外，允许盈利信用社跨区兼并亏损信用社或盈利信用社之间自愿合并等。同时不断完善信用社的激励机制、监督机制、退市机制等与信用社经营息息相关的微观机制，加快业务电算化、网络化进程，充分发挥点多面广的优势，立足三农，面向民企，逐步扩大支持服务范围；
邮政储蓄银行县级机构尽快挂牌，积极开办小额零售贷款业务，从根本上解决资金外流问题；
正视民间金融的“草根诉求”，积极支持、规范发展民间金融，把民间金融融入整个农村金融的供求均衡系统之中。

（三）建立以农业信贷政策创新为导向，信贷产品创新为主体的农业信贷管理制度。贷款难已成为新农村建设的瓶颈，目前，应着力创新农业信贷政策和信贷品种，有效增加农村信贷投入，满足新农村建设的资金需求。进一步完善对农户小额信用贷款、农户联保贷款和扶贫贴息贷款的信贷管理政策；
创新授信和抵押贷款管理政策，在对农户进行信用等级评估的基础上，确定授信额度，在落实好担保、抵押手续后，在授信额度内采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用，封闭管理”的管理办法，开辟有效资产抵押的“绿色通道”。进一步规范小额信用贷款管理，采取拓展贷款对象、拓宽贷款用途、提高授信额度、合理确定期限、实行优惠利率等措施，做大做强小额信贷，实现小额农贷由贷小向大小兼顾转变，由贷短向长短结合转变。在总结“公司＋农户”经营模式的基础上，积极探索“龙头企业＋银行（农村信用社）＋担保公司＋农户”的“四位一体”经营模式，解决农业龙头企业和农户资金有效需求不足的问题。大力开展以住房、教育等为主要内容的农村消费信贷；
创新农村信贷抵押担保方式；
加大对农民和外出务工人员回乡创业的信贷支持。

（四）建立以改善金融生态为引导，金融产品创新为载体，金融技术创新为手段的金融服务支撑体系。建立由财政、企业、农户和社会等各方筹资建立的农业贷款担保公司和农户贷款担保中心，逐步完善与新农村建设相适应的信用担保体系；
金融机构要积极开发适合农民和农村经济发展特点的金融产品，积极创新授权授信管理办法、信用等级评定方法，发挥农村金融机构在项目评估、产业信息、代客理财等方面的优势，开展理财和投资咨询服务；
在具备条件的农村地区推广商业汇票承兑、贴现以及保函、信用证等业务；
在较发达的农村地区推广银行卡业务，尝试与中国银联公司开发适应农村需求的借记卡、贷记卡业务；
大力发展大宗农产品期货市场，扩大农产品期货品种，促进订单农业健康发展。农村信用社要改进和创新结算渠道，加快电子化建设，依托人民银行支付系统和银联的“金卡”工程，建立起覆盖全国甚至全球的汇兑结算网络。

（五）建立以部门协调为基础，政策协调为依托的农村金融可持续发展保障机制。一是建立农业风险补偿基金。建议由政府财政补贴、龙头企业或公司出资共建农业信贷补偿基金，以此补偿农民遭灾原因靠成的损失；
二是奖补激励政策。可采取扶贫贴息贷款管理模式，中央财政扶贫资金作为“奖补资金”，用于贫困户贷款的利息补贴、亏损补贴或者奖励；
同时对于支农贷款实行基准利率，效益不佳形成的风险损失，国家在政策上应予以倾斜，该弥补亏损的要予以弥补，该减免税费的给予减免；
三是加快农业保险制度建设，把农业保险纳入农村经济发展的总体规划，组建农业政策性保险机构，同时应引导和鼓励农户自愿投保，可实行政府给农户保费补贴的办法，以减轻农民负担和增强抗风险能力。