行政执法与刑事司法相衔接机制构想思考_行政执法与司法衔接

【内容摘要】 行政执法机关执法的随意性，导致危害市场经济发展的违法犯罪行为得不到刑事追究，影响了公平竞争市场经济的健康发展，给社会经济造成了严重损失。在宪法的大框架下，在法律法规有关规定的支撑下，司法机关与行政执法机关建立行政执法与刑事司法相衔接机制，并突出检察机关在机制中的主导地位，加强对行政执法机关执法活动的监督，确保经济领域的违法犯罪及时得到刑事追究，建立健康有序的社会主义市场经济秩序。

【关键词】 行政执法 刑事司法 检察监督 衔接机制

近年来，随着我国市场经济的不断发展，市场经营领域违法犯罪行为比较突出，给社会经济造成了严重损失。其根源在于，司法机关主要是检察机关的监督触角未能延伸到行政执法机关的执法办案过程，导致危害市场经济发展的违法犯罪行为得不到刑事追究。因此，加强对行政执法机关的法律监督，进一步设立行政执法与刑事司法相衔接机制，是打击经济犯罪、维护法制的统一、建立健康有序社会主义市场经济秩序的有效途径。

一、行政执法机关行政执法的随意性引发监督大趋势

前面谈到，经济领域里的违法犯罪行为大多得不到刑事追究，主要原因是行政执法机关行政执法的随意性较大，这种随意性表现在以下几个方面：

1、部门利益驱动导致移送涉嫌犯罪案件的“不作为”

行政执法部门在行政执法过程中，往往对涉嫌犯罪的案件进行自我消化。涉嫌犯罪案件，既涉及经济处罚，又涉及刑事追究，一旦将案件移送，罚款也将随案移送。执法部门为了不让利益受损失，维护部门和单位利益，完成上级下达的罚款创收任务，确保本单位干部职工工资、福利兑现，既便是相对人的行为构成犯罪，应该移送司法机关追究刑事责任，但在利益驱动下，也不移送。当然也不排除以权谋私、徇私舞弊问题的存在。

2、行政执法人员执法水平低下，保全证据意识不强

行政执法案件中构成犯罪的，大多数为结果犯，由于行政执法人员法律知识缺乏，在案件处理中，往往是就低不就高，以理解和掌握的政策法律结案，致使有些触犯刑律的犯罪嫌疑人未受能到刑事追究，放纵了犯罪。另外，收集固定证据是专业性很强的一项专门工作，一方面，法律对证据形式、证明方法有特殊要求，另一方面，对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序；
同时，证据由于时间或其它原因，有灭失或难以提取的困难，固定和保全证据也显得尤为重要，行政执法人员使用证据的专业水平低，要么程序不合法，要么证据不能证明犯罪，迫使有些刑事案件降格处理。

3、行政执法权“出租”现象严重，致使权力泛滥

行政执法权是国家赋于国家行政机关的一项特殊权利，任何单位和个人都无权享有。实际工作中，有些国家行政机关受利益驱动，法制观念淡薄，把本应由国家行政机关依法行使的行政权利随意“出租”给某些单位和个人，使一些单位和个人借用“出租”的行政权，乱罚款、滥收费，甚至索取、收受行政相对人贿赂，贪污、私分罚没款，造成较坏的社会影响。如烟火爆竹、煤碳管理权本应由国家行政主管部门负责，但是，有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人，并以政府的名义成立办公室，行使行政执法权。这种行为导致的结果必然是权利泛滥，影响政府形象，破坏社会经济秩序。

4、刑法意识淡薄，后监督意识不强

行政执法机关在查处违法案件过程中，主要依据相关法规，重点发现或查明违法事实涉及的金额等情节，从行政法规视角审视违法案件造成的后果，并给予相应的行政处罚。但由于他们对刑法规定犯罪构成的法定条件和标准掌握较少，以致对查处的案件是作行政处罚还是应依法追究刑事责任把握不准，既便向公安机关移送了涉嫌犯罪的案件，也是完全由公安机关审查决定是否应当追究刑事责任，一旦公安机关作出不予立案决定，也不愿意依照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条规定，提请复议或建议人民检察院依法实施立案监督。

行政执法机关这种执法的随意性所造成的后果相当严重，已经引起了相关部门的高度重视。国务院、最高人民检察院和有关部门先后出台法规政策，要求检察机关加大监督力度，会同公安和行政执法机关建立健全行政执法与刑事司法相衔接机制。上海、广东、浙江、福建等省市相继行动，全国各地也在积极响应。可见，加强对行政执法机关的监督，打击经济领域经济犯罪，已经成为当前整顿市场经济秩序的大趋势。

二、检察机关对行政执法机关法律监督的法律依托

我国宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这里所谓的“法律”，它的外延是宽泛的，指的是国家颁布的所有法律，不能狭隘地理解为“刑事法律”。而行政执法机关执行的就是国家法律，因此，对行政执法机关进行监督是宪法赋予检察机关的一项权力，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件理应纳入检察机关法律监督的范畴。如果说宪法规定还比较原则的话，那么，刑法、刑诉法的规定就更进一步了。刑诉法第十八条规定“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”本条是把刑法中第八章、第九章规定的犯罪类型划归检察机关管辖。刑法第九章第四百零二条规定“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；
造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”本条规定了行政执法人员对应当移交司法机关的案件而不移交的，就构成徇私舞弊罪，该罪依据刑诉法第十八条规定应由检察机关管辖。刑诉法明确把“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”规定为刑事诉讼的一项基本原则，并在具体程序中进一步加强了检察机关对刑事诉讼的监督职能，其中第八十七条赋予检察机关对涉嫌犯罪案件予以立案监督的权力。而行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，正是刑事立案的前奏和准备，与之密切关联。我国《行政处罚法》第七条第二款规定，违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。可见，检察机关对行政执法机关进行监督，师出有名，与法有据。

三、检察机关加强对行政执法机关法律监督的理论基础和制度保障

检察机关对行政执法机关的法律监督，虽然与法有据，但对行政执法机关执法办案整个过程的监督还无章可循。没有像刑事诉讼法对公安机关的立案监督、侦查监督，对法院的审判监督以及刑罚执行和监管活动监督规定的那样具体。这就需要检察机关和相关部门在宪法这个大框架下，探索出一条加强对行政执法机关执法活动监督的途径。近几年，全国各地检察院在公安等部门大力支持与配合下，经过不断实践，初步建立了检察机关对行政执法机关进行有效监督的监督平台，这就是“行政执法与刑事司法相衔接工作机制”。这个工作机制不仅使检察机关对行政执法机关的法律监督合法化、制度化，而且有其坚实的理论基础和制度保障

1、理论基础

行政执法与刑事司法衔接工作机制是指以检察机关法律监督职能为基点，在法律的框架内促进行政执法机关与刑事司法机关之间的相互配合，保证行政执法机关及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关及时接收、处理案件，形成对破坏社会主义市场经济秩序犯罪打击合力的具体措施和工作制度。

在我国，行政执法和刑事司法是两个不同的执法体系。行政执法是指国家行政机关、被授权或受委托的组织根据其职权对涉嫌违反行政管理法规的行为作出处罚决定并执行的过程；
刑事司法是指在检察机关主导下的对涉嫌触犯刑法的行为进行追诉活动的过程以及刑罚执行机关对刑事判决进行执行活动的过程。随着法治建设的不断深化、市场经济建设的不断加强，客观上出现了行政执法和刑事司法在对象和范围上的交叉现象。我国刑法规定的刑事犯罪除了涉及到的共性条款外，直接涉及到的行政执法机关就有33家，所以在行政执法过程中，行政机关查办的行政处罚案件中有大量违法行为涉及到刑法所规定的罪名。这就是行政执法与刑事司法相衔接机制产生的法理基础。

（1）行政执法与刑事司法相衔接机制符合国家权力制约的政治理念

我国实行的是人民代表大会制度，法律监督权与行政、审判权一起作为国家权力结构中彼此相对独立的组成部分，由专门的国家机关行使。它们之间虽然互不隶属，但有相互制约功能。检察机关的法律监督就是互相制约的基点，通过对违法行为的监督实现权力制衡，是我国宪政制度下权力制衡政治理念的必然要求。行政执法权是涉及范围最广、对国家和社会管理影响最大的国家权力，也是最容易被滥用、最难以监督的国家权力。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”因而，建立和完善行政执法与刑事司法相衔接机制，正是从权力的运行机制层面上，在行政执法机关查处行政违法行为中对涉嫌犯罪案件进行行政处理这一执法领域，引入检察监督，对国家行政执法行为进行规范，对行政执法权力与刑事司法权力进行整合，充分体现了制衡国家权力的政治理念。

（2）行政执法与刑事司法相衔接机制是依法治国、建立法治经济的必然要求

有罪不究、以罚代刑是我国刑事执法中的一大痼疾，在查处破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序的违法犯罪活动方面这一问题尤为明显。我国长期以来形成了行政执法和刑事司法两大执法体系，即构成行政违法的，由行政执法机关给予行政处罚，情节严重构成犯罪的，才由公安司法机关立案侦查，通过起诉审判予以定罪处刑。这种体制有其优点，即明确划分行政执法与刑事司法职责，有利于快速便捷处理大量的行政违法行为，但也人为造成了行政执法与刑事司法的割裂，一些构成犯罪的案件由行政执法机关以行政处罚取代刑事追究，使经济犯罪分子逃避了应有的法律制裁。我国是社会主义国家，社会主义的法治理念是依法治国，“以罚代刑”严重违背了这一法治原则。解决这一问题，已经成为当前完善执法体系、强化打击力度、建立法治经济的迫切要求。

2、相关制度的确立为衔接机制的建立提供了保障

为打击经济领域里违法犯罪，促使行政执法与刑事司法相衔接，2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规范了办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序，初步确立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制的基本框架。规定中的第三条“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”该条规定了行政执法机关在依法查处非法行为过程中，对涉嫌犯罪的必须向公安机关移送。第九条第三款规定“公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。”第十四条又规定“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。同时规定了行政执法机关对公安机关不立案的决定，还可以建议人民检察院依法进行立案监督。当年的9月，最高人民检察院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任，为检察机关加强与行政执法机关的联系，建立协作工作机制，推动行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了相对明确的法律依据。2004年3月，最高人检察院与全国整顿和规范市场经济秩序办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，《意见》要求，人民检察院对于行政执法机关已经移送公安机关的涉嫌犯罪案件，应当跟踪了解公安机关的立案情况。对于公安机关未及时受理或者立案的，应当依法开展立案监督，督促公安机关在法定期限内依法受理或者立案侦查；
对立案后久侦不结的案件，要加强督促，促其侦结。2006年1月，最高人民检察院、全国整规办、公安部、监察部联合下发了《关于在行政执法机关中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，规定了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序和检察机关监督的具体措施。相关制度的确立，为检察机关对行政执法机关的监督搭建了一个平台，使检察机关能够对行政执法机关的执法活动特别是办理涉嫌犯罪的案件进行有效的法律监督。为行政执法与刑事司法衔接机制提供了制度保障。

四、进一步设立行政执法与刑事司法相衔接机制构想

尽管检察机关加强对行政执法机关的监督与法有据，行政执法与刑事司法有了衔接性的理论基础和制度保障，行政执法与刑事执法的衔接问题得到明显的改善，但这一衔接机制还不够完善，工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追究刑事责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后最终追究刑事责任的案件也较少等问题，影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪的打击力度和效果。因此，还必须建立一个明确的执行程序，对相衔接机制进行完善和强化，确保相衔接机制落到实处，也确保检察机关对行政执法机关的监督切实有效。笔者认为，行政执法与刑事司法相衔接机制除有相关制度予以支撑外，还必须从以下几个方面进行构建。

1、在主体构建中应提高检察长的政治地位

目前，实践中运行的行政执法与刑事司法衔接机制的模式是“N加上4个1”的形式，即N代表行政执法机关集合体，四个1分别是整顿和规范市场秩序领导小组办公室、人民检察院、公安机关和监察机关。整规办组织协调机制的运行，行政执法机关、公安机关和检察院是打击犯罪的主要部门，监察机关和检察院在不同范围内行使监督职能，保证打击到位。在衔接机制工作链中，行政执法机关处于打击经济犯罪活动的前端，直接与经济违法犯罪接触，是相衔接机制的基础。公安机关是管辖一般刑事犯罪的法定机关，有权对经济犯罪行为立案侦查，与检察机关工作流程衔接紧密。监察机关对行政执法机关和公安机关的效能和执法责任实施行政监察。检察机关是法律监督机关，对损害国家社会利益的行为有司法追究权，在相衔接机制中处于主导地位。因此，检察长的政治地位至关重要。检察长的政治地位是检察机关政治地位的标志。目前，由于检察长在我国政治体制中的地位偏低，导致监督权的行使相对被动，检察权逐步沦为一种消极性的权力。为了还原监督权的原貌，必须适当提高检察长现有的政治地位。笔者认为，在各级公安局长进入同级党委常委的现状下，各级地方检察长不仅应当进入同级党委，而且也应当成为常委之一。否则，检察长政治地位低于公安局长，检察院就难以真正建立起其在衔接机制中的主导地位。

2、在协作机制构建中应突出检察机关的主导地位

一是联席会议制度。是指行政执法机关、公安机关、人民检察院为加强联系、配合，对新问题、阶段性工作，定期召开的工作会议。联席会议机制主要是通报办案情况，进行工作交流，针对一个时期呈现出的破坏社会主义市场经济犯罪活动的规律、特点和趋势，联合开展专题研讨，对司法与执法中遇到问题进行分析，研究制定预防和打击经济犯罪的有关措施，以规范市场经济秩序。应该注意的是，检察机关在衔接机制中处于主导地位，因此也理应成为联席会议的主导者，拥有对于会议讨论内容总协调权、最终决定权和对外公开权。同时，执法信息的公开是联席会议制度的主旨之一，为此，检察机关应将对行政执法中违法不移送情况通报作为会议的固定内容，可以允许相关当事人和其他群众旁听，并听取其合理意见，邀请新闻媒体进行报道，必要时可召开新闻发布会，对于重大案件和重大决议进行通告，加强衔接机制运转的外部监督，保障行政机关与广大行政相对人的良性互动。

二是信息共享制度。是指人民检察院、公安机关、行政执法机关三者在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，并在加强保密工作的前提下，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。这里所说的信息共享，是源于检察机关法律监督职能，建立信息共享平台，要突出检察机关享有更多的信息。如，行政执法机关向检察机关通报查处破坏社会主义市场经济秩序案件情况以及向公安机关移送案件情况；
公安机关向检察院通报行政执法机关移送案件的受理、立案、追逃、强制措施的适用、呈捕、移送起诉及撤案情况；
行政执法机关、公安机关及时向检察机关通报国家机关工作人员涉嫌职务犯罪情况；
行政执法机关随时向检察机关通报公安机关受理涉嫌犯罪案件的查处情况等等。

三是证据的衔接。是指行政执法机关移送涉嫌犯罪案件证据效力的衔接。行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件在证据的把关上不够严谨的，公安机关可会同检察院对证据进行及时审查，对缺乏证明力的证据，要引导行政执法机关收集和保全，必要时可协助行政执法机关调取。以保证诉讼证据的效力衔接。

3、在监督机制中凸显检察机关职能作用

一是建立提前介入机制。提前介入机制是指检察机关对行政执法机关查处的重大违法犯罪案件，在向公安机关移送前介入调查的工作制度。这项机制包括：行政执法部门发现的可能属于重大犯罪线索必须在规定的时间移送检察机关备案；
在相关职能部门调查处理的时，检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查；
检察机关对于行政执法机关、公安机关办理的涉嫌破坏市场经济秩序的重大案件，可以根据行政执法机关、公安机关的要求参加案件的讨论等等。提前介入行政执法过程，可以形成对行政执法机关的有力制约，可以增大行政执法过程的透明度，更可以及时发现涉罪案件。不过，这种介入应控制在一个较小的范围内，否则就会干扰行政权的正常运行。检察机关介入应当符合下列条件之一：(1)社会团体、新闻媒体、广大群众反映强烈的行政执法案件；
(2)检察机关自行发现的违法行为涉及金额较多、波及范围较广、造成影响较大并尚未移送的案件；
(3)涉及重大人身安全、公共安全及利益的食品安全、生产安全、环境污染、资源掠夺、偷税逃税及渎职侵权等案件。

二是建立专项检察监督制度。应建立以对行政执法机关移送涉罪案件为重点的专项检察监督机制。在行政执法机关的配合下，人民检察院可以对同级行政执法机关查处行政违法案件和移送涉嫌犯罪案件情况，单独或联合进行检查和个案抽查，查阅行政执法机关的移送案件文书、行政处罚文书及相应的台帐、资料，重点检查有无涉嫌犯罪案件不移交、以罚代刑的情况。

三是完善立案监督制度。这是行政执法与刑事执法的一种实质上的衔接，必须从以下几方面入手：(1)确立案件并行移送规定。行政机关向公安机关移送涉罪案件时，统一制作一式三份的移送书，第一联存档，第二联交付公安机关，第三联送达检察院立案监督部门备案，使检察院有针对性地开展立案监督工作。(2)扩大立案监督的范围。立案监督不仅限于公安机关立案之后的行为，还包括立案之前的受案与初查行为，增强检察立案监督的主动性与有效性。(3)取消公安机关撤销案件的处分权。赋予公安机关案件撤销权等于分割了检察院的公诉权，故规定检察机关拥有案件撤销的最终决定权，防止行政程序随意取代刑事程序，督促公安机关慎重立案，防止任意立案、随意立案。(4)规范案件退回的处理程序。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第9条明确规定：行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。行政执法机关对公安机关的复议决定仍有异议的，应当建议人民检察院依法进行立案监督。但在实际工作中，无论以何种形式退回的案件，很少有案件立案，行政机关提出过异议，而是转回本机关依照行政管理法规进行处理。这其中自然有不构成犯罪，未达到移送标准的案件，但还有一部分是由于公安机关不规范的处理而退回的案件。笔者认为：上述第9条规定不仅是行政执法机关的一项权利，也是其一项职责。职责的规范实施前提在于职责内容和相应法律后果规定的明确化，所以在进一步细化案件退回处理程序的同时，要确立相应的责任追究机制，尤其是对那些公安机关明显处理不规范和重大、疑难、复杂的案件，规定行政执法机关必须启动相关救济程序，并将对于这一规定的执行情况作为行政机关年终考核的重要指标，以此构筑立案监督的外在制约屏障。

参考文献

1、行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善.陈义兴，《中国检察官》2007第7期.

2、行政执法与刑事执法改革初探—— 以检察权的性质为理论基点.刘 远， 赵 玮.文章来源，京师刑事法治网.