共同富裕视域下完善共建共治共享的社会治理制度路径研究——以长三角先发地区为例

鲁可荣

共同富裕是中国共产党的历史使命，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记在中共二十大报告中强调，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。要实现全体人民共同富裕的目标，就必须更好地解决新时代我国经济社会发展的不平衡和不充分问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，切实通过高质量发展推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。〔1〕实现共同富裕既是社会主义本质要求和中国特色社会主义现代化重要特征，也是缓解新时代社会主要矛盾和实现社会治理现代化的本质要求。要全面深化改革，促进共同富裕，加快完善共建共治共享的社会治理制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，势在必行。在新时代实现共同富裕目标的进程中，需要建设什么样的共建共治共享的社会治理制度，如何才能建设共建共治共享的社会治理制度，是亟待深入探讨并给出科学解答的问题。

（一）共同富裕理念提出的历史脉络

共同富裕具有丰富的内涵不仅仅指经济层面的物质共富，还包括文化精神层面的精神富有以及社会层面的和谐秩序共享。马克思认为，社会生产力的发展要以所有的人富裕为目的。〔2〕在苏联的社会主义实践中，列宁和斯大林进一步拓展了对共同富裕的认识。列宁认为，社会主义的共同富裕应该是全体人民完全达到和保证达到富足的程度。〔3〕斯大林提出，要让社会各成员享受社会主义生产力发展带来的富裕生活。〔4〕毛泽东指出，领导农民走社会主义道路，就是要让全体农民群众都可以共同富裕。〔5〕邓小平指出，共同富裕是社会主义的本质要求。〔6〕不少学者也认为，应该从政治、经济和社会三个层面全面理解共同富裕内涵，主要包括国强民共富的社会主义社会契约、人民共创共享日益丰富的物质财富和精神成果、中等收入群体在数量上占主体的和谐而稳定的社会结构。〔7〕因此，坚持社会主义基本经济制度促进高质量发展是实现共同富裕的前提。〔8〕

中共十九大以来，为了有效应对新时代我国社会主要矛盾的新变化，党和国家始终坚持以人民为中心的发展思想、贯彻新发展理念，以推动高质量发展、促进共同富裕。在实现共同富裕的进程中，既要发挥国家独特的规划和动员作用，也要防止行政化过度扩张的负面效应。通过多领域、多层次的社会治理方式将社会和市场等多元主体充分整合并有机融入实现共同富裕的目标中。〔9〕进一步明确了促进共同富裕要从社会体制改革入手，在经济社会高质量发展中推动多元主体的社会流动和社会融入〔10〕，要做好社会保障的兜底工作。推进共同富裕的重点在农民农村〔11〕，推进高质量乡村振兴是促进共同富裕的基础。〔12〕

（二）共建共治共享的社会治理制度的内在运行机制

在建设中国特色社会主义现代化进程中，为了实现不同经济社会发展阶段的发展目标并更好地处理所面临的不同社会问题，从中央到地方各级政府积极开展社会治理实践，不断探索建立并完善社会治理新格局、新体系。首先强调社会治理主体多元化。中共十六届四中全会首次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，初步明确了建设共建共治共享的社会治理理念，社会治理主体从党委、政府的单一主体扩大为党委、政府、市场、社会等构成的多元主体。其次是社会治理方式现代化。从新中国成立初期党委政府全能总揽到改革开放初期党委政府自上而下的权威性管理，再到中共十八届三中全会提出的完善社会治理方式以及全民共建共享的社会治理格局和体系，反映了我国社会治理理念与逻辑的现代化过程。最后是社会治理制度完善化，从政策文件的宏观指导逐渐转变为对具体治理机制与过程系统的完善，尤其是中共十九届四中全会以后，人们逐渐意识到完善共建共治共享的社会治理制度，不仅是对社会主要矛盾新变化和高质量发展与共同富裕目标的现代化回应，也意味着我国社会治理理念和格局更加理性化、制度化和现代化。

共建共治共享是一个完整的政策话语体系，三者之间是相辅相成的关系，共建为共治共享提供了基础，共治为共建共享提供了有效载体和实现途径，共享为共建共治提供了激励动员机制和价值目标。〔13〕“全民共建”的实质是将政府部门、市场主体与社会组织等多元力量共同整合到统一的协调治理框架体系内。“全民共建共享”指的是多元主体协同解决社会矛盾，以实现共享公共服务等发展型价值目标。〔14〕以法治为基础的多元主体共治是通过采用沟通、协商、调解、合作等多元化的协同治理机制，以实现善治为共同的价值目标的一种“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。〔15〕共享不是独享、均享、坐享，而是全体人民在共建基础上实现具有公正内涵与合理差异的分享。共建共治共享的社会治理理念提出的重要背景是当代中国社会建设过程中遇到了公共性困境，推进公共性以及提升不同利益群体参与社会建设的积极性，需要增进公共权力部门与民众之间的相互信任。〔16〕共建共治共享社会治理理念的形成是以贯彻落实新发展观，以人民为中心，提供公共服务以充分满足人民对美好生活的向往为目标的，构建社会治理创新格局充分体现了以人民为中心在共建共治共享社会治理格局中的重要地位。〔17〕坚持共建共治共享的社会治理原则能够最大程度地降低治理成本，易于调动人民在治理中的参与感，有利于化解矛盾。

（三）完善共建共治共享社会治理制度是促进共同富裕的重要路径

治理包括政治、经济、文化、社会、生态文明等多个方面，推进治理现代化是实现共同富裕的重要途径。〔18〕共享发展理念是针对阶层分化、城乡差距和地域发展不均衡等结构分化的现状提出来的，其实质内涵是让所有社会成员共享经济发展成果，目标是降低两极分化实现共同富裕以及经济社会的协调发展。〔19〕社会治理所形成的社会团结是推动共同富裕的理论基石〔20〕，而共同富裕也有助于孕育和构建中国式人民共同体，二者相互促进、相互制约。因此，实现共同富裕是加强社会治理现代化的重要目标之一，而建设并完善共建共治共享的社会治理制度则是共同富裕理论的深化实践，为实现共同富裕目标进一步确立了体制机制和具体实现路径。

改革开放以来，我国东部长三角沿海地区的经济社会发展一直领跑全国，成为引领共同富裕的先发地区。在完善共建共治共享社会治理制度的具体实践过程中，长三角各地党委、政府针对率先发展中出现的社会问题和矛盾，开展了一系列社会治理领域的实践创新，分别从主体维度、路径维度、价值维度，建立完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理政策体系和治理格局，率先成为我国开展共建共治共享的社会治理示范区。以长三角先发地区（以上海、江苏、浙江为主）作为典型样本地区，系统分析其在实现共同富裕不同阶段，针对各种不同社会矛盾和问题所获得的创新社会治理的实践经验，可以为新时代实现共同富裕背景下完善共建共治共享的社会治理制度提供有益的指导和借鉴。

第一，社会治理共建制度的创新实践。针对长三角率先实现共同富裕中面临的各种发展问题和社会矛盾，开展有效的社会治理所涉及的领域广而且内容复杂，区域性的协同发展和城乡融合发展等都需要多元主体参与共建，长三角先发地区探索实施了一系列社会治理共建制度，主要包括以下三个方面。

一是出台区域合作与社会治理共建政策，主要包括2005年苏浙沪联手编制完成的《长三角都市圈高速公路网规划》、2010年国务院批复的《长三角洲地区区域规划》和2011年中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2018年长三角区域一体化发展已上升为国家战略。实现区域协调发展，需要以区域之间共建协调的合作机制为基础，因此在上述一系列相关政策制度的顶层设计和区域规划的基础上，长三角地区的地方政府也及时落实了相关具体政策。例如《长三角都市圈高速公路网规划》中指出，要将长三角地区的城市均纳入核心城市上海的“3小时都市圈”，中心城市沪、宁、杭之间，实现3小时互通；
县及县级以上城市、10万人口以上城镇、重要运输枢纽和旅游景点，全部纳入20分钟高速公路网范围；
长三角都市圈城市间可以一日往返。〔21〕2018年，浙江嘉兴市与上海市相关区县分别签署和发布区域联动发展三年行动计划。在基层社区协同治理层面，嘉兴平湖市和上海奉贤区共同出台相关政策，开展“毗邻治理”等。

二是制定实施城乡融合与社会治理共建政策。促进城乡融合发展有助于实现共同富裕，而社会治理的核心内容就是要促进城乡融合协调发展。〔22〕长三角先发地区立足城乡均衡融合发展，逐步将社会治理内容从城乡统筹治理拓展到城乡一体化治理再深入到城乡融合发展过程中，采用一系列政策措施，包括户籍管理制度改革、城乡要素合理配置、城乡基础设施一体化发展以及城乡公共服务均等化发展等，为取消城乡分割的政策壁垒、开展城乡融合的社会治理提供了政策制度保障，例如2011年上海市出台的《关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》和2020年江苏省印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》等。

三是多元主体协同参与社会治理共建政策。中共十六届四中全会在确立了多元主体协同参与社会管理新格局以后，多元主体协同治理成为长三角地区社会治理创新实践的重点，各地纷纷出台了相关政策。例如2018年浙江省民政厅出台的《关于进一步规范提升社会组织参与社会治理工作的实施意见》、2020年上海市民政局出台《关于推进本市社会组织参与社区治理的指导意见》，这些具体的实施意见主要侧重于鼓励和规范普通群众和社会组织等多元主体参与社会治理。

这种对社会治理共建政策的探索与实践并不是数量层面上的治理主体多元化，而是强调主体之间的利益共享、风险共担、协同共进，是对党委、政府、市场和社会等多元治理主体进行结构性力量的整合。在多元主体协同参与共建社会治理方面主要开展了三个方面的创新。一是提高党委全面领导和政府统筹社会治理的治理效能。各级党委、政府明晰各自社会治理职能，以“任务清单”“共享清单”等方式打破相关职能部门之间政策不协调、信息不对称等困局，有效提升了解决社会问题和提供公共服务的效率。例如浙江通过整合多部门力量，实行“最多跑一次”改革，高效率地为公众办实事、解难题。通过调整优化社会治理现代化的治理层级，在当地党委领导的基础上，卓有成效地开展网格化治理，强化基层治理的“桥头堡”功能。二是建立健全多元主体权责明晰的协同合作机制。创新社会协同、公众参与的组织形式和制度化渠道，深化多元主体对社会共建的认知，提升多元主体参与社会治理的可行性与持久性。例如浙江的“枫桥经验”充分整合基层治理的多元力量，合理分工、协调合作、共同参与，实现村民矛盾纠纷不出村、不出村民小组，有效化解了社会矛盾，营建了和谐稳定的社会秩序。三是以项目建设促进社会组织发展，加大对社会组织承接政府购买公共服务的支持力度，制定多元主体共建的权责清单。例如上海浦东区在实施“三社联动”过程中，采取差异化治理的应对方式，合理规定各类社会治理主体的权责范围，以项目制形式有效鼓励和规范了社会组织参与基层社会治理。

第二，社会治理共治制度的创新实践。参与机制和参与平台不健全容易导致治理失灵。为了提高社会治理效益，在共治社会治理政策制度建设方面，不仅需要优化多元主体参与机制，而且需要制定相关政策，不断开发创新治理平台，促进跨区域或跨部门的多元主体协同参与的社会治理格局。目前，长三角先发地区已经探索性地实施了以优化参与机制和搭建参与平台为核心的共治社会治理制度，集中体现在以下几个方面。

一是优化参与机制的社会治理共治制度。面对实现共同富裕中出现的各种社会问题，长三角先发地区各级政府积极探索、大胆实践，出台各类鼓励多元主体参与的制度。例如浙江省将武义县“后陈经验”实践总结提炼出来，并进而上升为村务监督制度以及村务监督委员会参与社会治理的制度，不断建立健全“三社联动”机制以便有效整合社会组织参与社会治理，为共建共治共享社会治理实施提供保障。

二是构建参与平台的社会治理共治制度。新时代社会治理现代化需要搭建数字化治理的参与平台，即以数字技术和信息技术赋能社会治理现代化。长三角先发地区各级政府结合社会治理的实践需要，因地制宜地制定相关政策，搭建数字化治理的共治平台。例如2017年浙江省出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》〔23〕，开展社会有效治理，提升社会服务效率。例如上海以“社区云”实现社会服务智能化，有效提升基层治理水平。义乌通过实施“红梅指数”，促使自治、法治、德治“三治融合”，使村庄面貌、村民素养、村集体产业都得到了有效提升。

实现共治不仅要求对行政结构予以优化，减少行政层级、缩减办事流程，还要建立横向联动机制，通过民主协商、共商共治、群策群力，在各方达成共识的基础上调动和整合多方资源优势。长三角先发地区针对社会发展中出现的新情况、新问题，在社会治理的共治机制方面开展一系列实践创新。首先，针对一些新出现的社会矛盾纠纷，以法治思维凸显社会治理现代化并及时制定社会治理领域的法律法规。例如，针对医患矛盾，2011年浙江宁波市人大常委会出台了《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》，有效规范和缓解了医疗纠纷和矛盾。其次，建立系统性的街道（镇）、社区（村）、居民楼（组）三级分层议事机制和反馈机制以及健全社区（村庄）自治、法治、德治相融合的基层治理机制，提高基层社会治理水平。例如2013年桐乡市211个村（社区）逐步构建“一约两会三团”治理载体——村规民约，百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团、道德评判团等，着力构建起“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层社会治理模式。自治、法治、德治“三治融合”的基层治理模式已被写入中共十九大报告，在全国范围内大力推广。最后，强化科技支撑的数据基础建设，探索大数据、人工智能等现代科技与社会治理深度融合，整合党建、综治、城管等各类网络，打造“全科网络”，实现多职能部门治理信息实时共享与社会风险联防联控。例如上海浦东新区的“城市运行综合管理中心”和“杭州的城市大脑”，通过数字化、信息化治理技术来实现现代社会治理的精细化。

第三，社会治理共享制度的创新实践。随着新时代社会主要矛盾发生变化，提高人民生活品质、促使人民共享改革发展成果成为国家的工作重点，这样做的目的在于弘扬改革创新示范效应并发挥带动作用，同时也是回应国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。长三角先发地区作为多项重大国家战略和重要改革措施的先行先试地区，尤其是作为高质量发展建设共同富裕示范区的浙江，面临着更为突出的共享改革发展成果的现实需求。在中央和国务院的大力支持下，长三角先发地区各级政府探索落实了一系列促进多元主体参与社会治理和共享发展成果的制度。

一是机会平等的共享社会治理政策。通过增加多元主体参与治理过程的机会和可能，增加多元主体表达诉求和建议的机会，为建立更有利于提高人民生活水平和生活质量的社会政策奠定了基础。例如依据《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》（以下简称《浙江共同富裕示范区实施方案》）〔24〕，2021年8月，湖州市提出《湖州市共同富裕试点三年行动计划（2021—2023）（缩小城乡差距）》，强调要聚焦绿色共富、加速城乡融合，在全国率先打造“无差别城乡”共同富裕试点。〔25〕

二是底线公平与结果共享的社会治理政策。长三角先发地区结合当地综合发展水平和城乡居民实际需求，不断完善基础设施建设、提供基本公共服务和升级社会保障等政策，为广大群众提供广泛的基础公共服务和完善的社会保障，同时通过优化治理方式提高公共服务水平和服务质量。例如上海浦东新区开展“家门口”社会服务治理创新，通过在村居层面建设一个资源整合、功能集成、机制有效、群众参与的平台，推动社会治理重心下移、资源下沉，提供就近、便利、稳定可预期的生活服务、法律服务、健康服务、文化服务、社区管理服务等，打造15分钟服务圈，实现生活小事不出村居、教育服务就在身边。

共建共治共享社会治理中的共享是善治效益的共享，是公共利益、公共价值、公共精神的共享，目的在于使社会治理成果更加公平、公正以及高效地惠及更多的相关利益主体，共享社会公共福祉。长三角先发地区通过开展一系列探索性实践，在建设社会治理共同体的过程中解决了治理主体共享目标偏移的问题。一是树立人人有责、人人尽责、人人享有的共享理念，补齐心理层面、精神层面的公共服务短板，公平配置各类公共资源。例如在长三角区域一体化过程中推进城乡公共服务一体化发展，推动城乡公共服务共享，提升农村基本公共服务水平。

三是提升多元主体的公共性，有意识地保护并提升社会组织独立性，维护、激励并拓展市场主体所蕴含的有限公共性，精心呵护与培育公众的公共性，探索利益联结点，提升集体行动力。例如浙江金华市金东区较早地开展农村生活垃圾分类，培育农民的公共性意识、鼓励农民自觉参与行为，让全体村民共享农村人居环境改善的成果。

四是健全社会利益均衡整合机制，强调全民共享改革发展成果，构建全民共享的社会治理制度。例如长三角先发地区在实施区域一体化过程中，着力推进省际毗邻区域协同发展，统筹布局生产生活空间，共享公共服务设施。

改革开放以来，长三角先发地区在率先探索实现共同富裕过程中，针对经济社会转型发展过程中的新问题、新矛盾，开展一系列社会治理创新实践，形成了各具地方特色的社会治理模式。然而，目前许多地方性的社会治理模式和经验亟须得到全面总结、理论提炼以及系统的制度化建构，因此，本文通过系统梳理和总结长三角先发地区的社会治理实践经验、治理格局和政策体系，提出完善具有中国特色的共建共治共享的社会治理制度体系的实施建议。

（一）完善共建共治共享的社会治理制度的理论基础

中共十八大以来，为了有效解决新时代社会主要矛盾和问题，从中央宏观政策制度设计到各地开展的社会治理工作，都在积极探索由党委、政府、社会组织和公众等多元主体协同参与社会治理的政策体系和治理格局。中共十九届四中全会以来，党中央明确提出建设和完善共建共治共享的社会治理制度。因此，必须要从理论层面探索分析完善共建共治共享的社会治理制度的基本要素及制度体系。共建共治共享是从主体、路径、目标三个维度体现我国社会治理制度的基本要素构成和内在逻辑的制度体系，它进一步展现了我国社会治理的理念科学化、结构合理化、方式精细化特征。围绕新时代实现共同富裕目标要求，坚持党对社会治理工作的全面领导，建设并完善共建共治共享的社会治理制度体系主要包括以下几个方面：多元主体参与的社会治理共建制度、以法治和科技为保障的社会治理共治制度和以实现共同富裕为价值目标的社会治理共享制度。

坚持党对社会治理工作的全面领导。党委是社会治理的领导核心，要加强党对社会治理重大决策的政治领导和思想领导，加强党的组织建设和干部队伍建设。在社会治理的实际工作中，要充分发挥各级党委总揽全局和统筹协调的核心作用，通过不断完善党委统一领导下的各职能部门联动机制，健全各级党委工作制度，确保党在社会治理的各层次、各环节充分发挥领导作用，推动共建共治共享的社会治理制度建设。

完善多元主体参与的社会治理共建制度。共建是突出社会治理的基础性结构，强调制度建设和体系建设的重要性。近年来，各地在社会治理实际工作中，已经形成了党委、政府、社会组织和公众等多元主体参与的社会治理共建格局。在此基础上，需要健全完善多元主体参与的社会治理共建制度体系，主要包括政府公共服务制度和协调制度、改革信访工作制度、完善社会信用体系、健全公共安全体系、健全社会力量参与制度、加强基层组织建设制度等。

完善以法治和科技为保障的社会治理共治制度。共治是突出社会治理的多样化手段，搭建多元主体共同参与的治理网络、平台，有助于更有效地开展社会治理工作。以法治为保障的社会治理制度，主要是以法治化理念为价值目标和价值导向，通过加强完善社会治理方面的相关法规政策和规范执法工作，合理运用法治思维和畅通依法办事渠道，充分引导群众理性化反映问题、需求以及依法维护自身权益，有效化解社会矛盾和推动社会治理，充分发挥法治保障社会公众平等参与社会治理的作用，主要涉及正确处理人民内部矛盾有效制度、社会治安防控制度、公共安全监管制度、平安建设责任督导制度等。以科技支撑的社会治理共治制度，主要通过充分利用互联网、大数据等现代化信息技术手段和数字化平台，让社会治理向着精准化、便民化、高效化迈进，有效推动社会治理现代化和社会全面发展进步。尤其要加强网络安全管理制度、智能化建设制度等的完善与落实。

完善以实现共同富裕为价值目标的社会治理共享制度。共享的目的在于突出社会治理成效惠及公众的普遍性价值，可以促使多元主体共建和多种手段共治的社会治理更加有效，能够使全体人民群众更全面、更公平地共享善治成效，不断增强人民对于美好生活的获得感、幸福感和安全感。社会治理共享制度主要涉及群众基本权益保障制度、民生保障制度和公共服务制度。

（二）完善共建共治共享社会治理制度的实施

完善共建共治共享的社会治理制度需要以党的领导为根本，以人民为中心，从主体维度、路径维度和价值维度三个方面展开实践。

第一，从主体维度构建多元主体协同参与的社会治理共建格局。为了适应新时代共同富裕目标，要进一步健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与等多元主体参与的社会治理共建格局。要确立党委在社会治理共建中的全面领导地位，健全各级党委统筹领导工作制度，充分调动和整合多元主体协同参与社会治理共建。明确各级政府是开展社会治理共建的核心主体，既要负责制定实施相关社会治理政策制度，加强社会治理的基础设施建设，采取法治手段依法开展社会治理工作，有效解决社会矛盾，维护良好有序和谐的社会生活秩序；
又要负责协调好与社会力量的协同治理和公共服务，为社会组织和公众搭建好参与平台和参与渠道，促进各类社会力量、社会组织和普通群众主动参与到社会治理中。

第二，从路径维度采用多种手段协调配合的社会治理共治体制。运用法治保障为社会治理提供重要的制度规范和公平保障，依法引导公众理性表达合理诉求，依法维护群众基本权益，充分发挥法治促进社会治理保障作用。实行区域协同和政策协调，在具体实施过程中要结合各地经济社会发展中出现的各种跨区域、跨部门复杂的新矛盾、新问题，在党中央统一领导和政府主导下，各地区各部门根据各自职责和职能科学地分工协作、协同配合，实现地区之间的区域协同和职能部门之间的协调配合，提高解决社会矛盾和问题的效率。同时要善于运用科技手段实施智慧化社会治理，充分运用大数据处理等信息化技术手段，推进电子政务和数字化社会建设，强化数字化技术在社会治理工作中的应用，进一步完善社会治理的信息资源共享制度，建立健全常态化社会舆情和社会矛盾预警机制，建立健全针对群体性突发事件和重大公共安全事件的社会风险评估机制和预防机制。

第三，从价值维度构建全体人民协同共担和合作共赢的社会治理共享机制。在各级党组织统一领导和政府主导的基础上，建立健全以社区为平台，社会组织、社会工作者和社区志愿者等协同参与的“四社联动”工作机制，继续加强和完善城乡基层社会治理，促进共同富裕现代化基本单元建设。同时，建立健全畅通、合理、便捷的公众利益表达机制和矛盾协调机制，增强多元治理主体间的协调沟通能力。在自治、法治、德治“三治融合”的基础上，进一步补充、完善新时代“枫桥经验”，并通过加强数字化社会建设，推动自治、法治、德治和智治“四治融合”的社会治理体系建设，使多元利益主体有充分平等的机会参与到社会治理的具体事务中，促使全体社会成员公平、合理地共享社会有效治理成效和改革发展成果，推动共同富裕目标的实现。

〔9〕刘涛：《共同富裕治理的制度主义方法论》，《治理研究》2021年第6期。

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