基于PMC指数模型的都市圈发展政策量化评价
时间：2023-03-27 16:50:08 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
刘 芳，张李亮
(安徽工程大学 经济与管理学院，安徽 芜湖 241000)
都市圈作为一种地域空间组织，在支撑地方经济增长、协调区域发展、提升城镇化质量内涵和增强国内国际竞争力等方面日益发挥着重要的作用[1-2]。集中资源培育中心城市，以中心城市辐射卫星城市，构建互联交通网络，优化产业布局，实现圈内城市经济、社会一体化发展是建设现代化都市圈的重要途径，也是撬动区域经济发展的重要杠杆[3-4]。我国政府相继出台一系列促进不同区域都市圈发展的规划或纲要，这些规划或纲要为都市圈内各城市的功能定位、产业分工及创新路径提供了总指南。如上海大都市圈和大亚湾都市圈(或称C5大都市圈)建设旨在完善区域创新治理体系，打造具有全球影响力的世界级城市群；
合肥都市圈旨在探索产业转移新模式和产业次第细分工，助推中部崛起。但是，现阶段大部分都市圈发展面临“市县交通互联程度不高、产业协作分工不顺、协同发展机制不全、利益补偿措施不力”等突出问题[5-6]，这些问题制约着人才、信息、技术等生产要素的自由流动，进而限制了都市圈的耦合有序发展。
世界级大都市圈如东京都市圈、纽约都市圈的繁荣例证了进行科学顶层设计的重要性。如日本先后在不同时期，规划了“首都副都心”“卧城”和“业务核都市”三类新城建设模式，不断优化东京都市圈圈层结构，有效地实现资源在不同城市间分配，形成人才和信息的聚集效应，提升了经济效率[7-8]。伦敦都市圈的发展始于并得益于巴罗委员会的“四个同心圈”的发展设计，通过在距伦敦市中心50公里的半径内建设卫星城，布局交通干线，不仅有效地解决伦敦人口过于密集、交通拥堵的突出问题，而且各卫星城承担不同的产业功能分工，形成了产业协作优势[9]。
都市圈发展概念在我国最早起源于1995年，并从区域经济圈逐步演化为区域都市圈，经过多年发展，都市圈的建设已经取得一定成就，但同时也面临着转型升级，贯彻新发展理念，构建新发展格局实现进一步发展的难题。在新阶段，促进都市圈发展的政策应该如何发力，政策的重点应该如何落实，成为学者们关注的热点话题。孙久文和宋准认为都市圈的理论特性体现为集聚经济外部性和经济韧性，实践特点则体现为政策地位不断提升、政策功能不断丰富。政策应着眼于都市圈在“双循环”中能够发挥支点、载体、门户、节点与平台作用，促进区域经济循环的畅通[10]。郭文尧和刘维刚[11]认为我国大多数都市圈均存在“创新环境相似，产业结构雷同”的问题，核心城市的虹吸效应大于辐射效应。崔琚琰和万艳基于城市流视角对都市圈的综合实力进行评价，并提出“制定区域整体发展战略、完善一体化交通网络、建立科技创新联动机制及深化区域产业分工合作”等主张[12]。胡俊峰和陈晓峰则认为政策应立足于构建都市圈创新共同体，通过研究其构建逻辑、演进规律及其制度创新，推进都市圈高质量一体化发展[13]。魏守华和钱非非[14]研究南京都市圈发现，跨区域都市圈有利于充分利用两省资源，提升“三生”效率。王莹则基于我国四大都市圈的比较分析，认为应侧重关注新发展格局下物流营商环境优化与商贸零售业协同发展[15]。可见，众多学者已经围绕都市圈政策的性质、作用发挥方式以及政策实施效果提升路径等方面做了一些探索，但已有成果以定性研究为主；
而基于文本数据的都市圈政策的量化研究相对不足，同时，仅仅关注政策是否达到预期目标存在一定的局限性。对于政策效力的事前量化评价显得更加重要，即聚焦政策制定的效力，打破主观性的评价，以定量分析方法对政策进行事前评估与诊断，为都市圈发展政策效力的发挥提供可行性保障。鉴于此，本文结合文本挖掘技术和内容分析方法，通过构建PMC(Policy Modeling Consistency)指标模型，对我国促进都市圈发展政策进行量化分析，并提出政策优化路径，以期为推动都市圈高质量发展和新型城镇化建设提供学术参考。
PMC指数模型是一种政策量化评价方法，即通过运用不同的理论基础，结合定性或定量分析技术，来评估某类政策在特定时空发布的原因以及社会活动产生的影响[16]。构建PMC指数模型对政策进行量化分析主要包括以下6个步骤：第一，构建被评估的政策集合，在一定范围内，政策评估效果与政策集合中文本数量成正比，即文本数量越多，政策评估结果越可靠。第二，运用文本挖掘技术对政策文本进行高频词汇提取与分析，结合词频筛选结果和政策文本特征，选取一级指标和二级指标，组建PMC指数模型的量化评价指标体系。第三，基于典型政策文本，对其二级指标进行二进制编码，即赋值二级指标为0或1，构建多投入产出矩阵。第四，根据多投入产出矩阵计算PMC指数，多投入产出矩阵通过存储大数据方式得到单一变量取值，这些单一变量可以从总括视角反映某一政策的演变特征。由二级指标值依次计算得到一级指标值和每项政策的PMC指数值。第五，根据所求PMC指数值，合理划分政策等级，对每项政策文本进行等级判定。第六，构建PMC曲面矩阵，绘制PMC指数曲面图，并得出政策优化路径。
(一)构建政策集并提取高频词汇
为了使政策量化结论更可靠，本文通过检索PKULAW数据库、中国政府网和各省市政府官网，搜集了2005—2021年间发布的以促进都市圈发展为主题的6项中央法规和53项地方政策规章，构成所研究的大样本政策集。然后运用ROSTCM软件对政策集进行文本分词、词频统计和高频词提取操作。表1展示了位列前28位的高频词汇，能充分表征都市圈发展政策的内容和指向。
表1 政策高频词汇
(二)构建评价指标体系
根据PMC指数模型内涵，同时兼顾经济高质量发展的五大理念和构建国内国际双循环新发展格局的总体要求，遵循科学性、代表性和全面性原则，构建由9个一级指标和46个二级指标组成的都市圈发展政策评估指标体系，如表2。其中，参考Ruiz Estrada研究设定“政策倾向”和“政策实效”两个一级指标，用以判断某项都市圈发展政策的倾向指向和时效长短。定义1年以下的为临时政策，1—3年为短期政策，3—5年为中期政策，5年以上为长期政策。鉴于不同政策的目的不同，其实施责任主体和涉及的领域不同，因此，设定“政策主体”和“政策领域”指标来依次判定某一政策的约束主体是各级政府、企事业单位还是各类社会组织，内容涉及环境领域，还是经济、社会和生态领域。“政策内容”二级指标的设计主要通过研读政策内容，洞察政策精神，对高频词汇进行重组完成。结合高质量发展理念，最终确定为“创新驱动”“区域协调”“绿色发展”“开放合作”和“共建共享”等8个二级指标。“政策范围”指标主要用以判定政策适用的范围属于全国、省域，还是市域、县域。“政策工具”指标的设定主要是为了明晰都市圈发展政策是通过何种手段或方式来实现相关目标。最后，设定“政策性质”指标对都市圈发展政策属性进行归类。
表2 PMC指数模型的指标选取
(三)基于典型政策文本建立多投入产出矩阵
PMC指数模型本质上能够对所有政策的制定效果进行测评打分，出于研究需要，参考相关学者做法[25]，本文从59项政策中，选出16项典型的政策本文，具体包括3项国家级政策和13项地方性政策，分别编号为P1、P2、P3….P16，如表3所示。在筛选地方性政策时，注重涵盖隶属中国东部、中部和西部三个不同区域都市圈的规划文本，实施领域涉及经济、社会、生态和环境四大方面，内容凸显贯彻五大新发展理念和构建国内国际双循环新格局要求。
表3 构建政策集
多投入产出矩阵是一种进行数据定量分析的框架，可以从多维度测量各个指标。矩阵中的二级指标取值服从二项分布，即Xij—N[0,1]；
该方法赋值效果相比于德尔菲法打分评估更加客观[26]。参照公式(1)，依次对16项典型政策本文进行二进制赋值编码：即如果某一政策文本的内容包含所设定的二级指标，则赋值该二级指标为1，否则赋值为0，以此构建多投入产出矩阵，本部分限于版面要求，仅列示前7项政策的多投入产出矩阵为例,如表4所示。
Xij={XR∶[0—1]}。
(1)
(四)计算政策PMC指数并划分等级
表4 多投入产出矩阵
续表4 多投入产出矩阵
基于表3中二级指标的赋值结果，利用(2)和(3)式，计算出PMC指标值，并根据具体结果对政策进行量化评级。政策等级共分为优秀、良好、中等和可接受四个级别，具体划分标准为：2.9—3.9分为可接受，3.9—4.9分为中等，4.9—5.9分为良好，5.9分以上为优秀。16项政策的PMC指数值和评级结果如表5所示。此外，为下文进一步对比分析16项政策文本一级指标的差异程度，本文计算了一级指标的平均值、标准差、极差三个统计变量，如表6所示。
(2)
(3)
表5 都市圈发展政策的PMC指数及等级划分
表6 PMC指数一级指标的描述性统计分析
(五)绘制PMC曲面图
数缺形时难直观，形缺数时难入微。PMC立体曲面图可以直观有效地展示PMC指数的量化评估结果，有助于进一步分析都市圈发展相关政策的优势与不足。绘制PMC曲面图的前提是计算PMC的矩阵。限于篇幅，本文以P5和P10为例，根据公式(4)建立3阶矩阵并绘制相应的PMC立体曲面图，如图1和图2所示。
(4)
(5)
(6)
(7)
图1 政策文本P5的PMC曲面图
图2 政策文本P10的PMC曲面图
(一)政策整体量化评价
由表5和表6数据分析结果可知：第一，从PMC指数值看，5项政策文本的PMC指数值大于5.9，等级为优秀，9项文本的PMC指数值在4.9—5.9之间，等级为良好，仅有2项政策得分在2.9—3.9之间，等级为可接受。16项政策的PMC平均值为5.621，属于良好等级，表明我国有关促进都市圈高质量发展的政策整体设置较为合理。第二，从一级指标看，政策倾向X1的平均值得分最高，这表明绝大部分政策对都市圈发展的基本思路和具体路径起到较好的指导作用，无论是中央政府还是地方政府支持都市圈发展的精神和方向基本是一致的。政策内容X6的PMC指数均值为0.914，数值相对较大，标准差为0.192，数值相对较小，表明不同等级政策间的内容和重点在差异上不大，具有较强的一致性，对如何促进都市圈发展从多个相似的维度提出实施举措。政策工具X8的PMC指数得分极差最大，为0.8，这表明在一定程度上，不同地域所采用的政策工具差异较大。不同地区政府管理部门在运用各类政策工具时，面临不同的资源禀赋约束和治理成本限制，政策工具的合理应用需要综合考虑政策兼容性和财政资金压力等因素。这也印证了我国各个都市圈发展政策在设计时，要充分遵循因地制宜、因地施策的原则。
(二)都市圈发展政策优化路径分析
结合PMC曲面图凹凸特征，分级别对16项政策的优化路径做进一步分析，以期更好地促进现代化都市圈建设。
1.国家级政策
P1、P2、P3是由国务院或者中央部委发布的政策，属于国家级政策。其中：P1的PMC指数值为5.976，评价等级为优秀。P1的二级指标政策倾向X1、政策主体X3、政策领域X4、政策内容X6和政策工具X8均为满分，据此可以推定：该项政策在上述维度中，考虑的较为系统、全面、合理，有助于后续政策的落实，将对成渝地区经济圈的建设发挥较好的引导作用。
P2的PMC指数为5.646，评价等级为良好，该项政策是由国家发展改革委员会发布的有关促进都市圈发展的工作指南。其中，政策主体X3和政策实施范围X7均低于均值。这可能与该项政策更多地从宏观视角出发有关，政策实施侧重于全国范围的落实，其重点在于为各地区的都市圈现代化发展提供统一的指导和建议。建议未来政策的实施可以更加详细，责任主体进一步压实。由二级指标与均值大小的关系可知，该项政策的改善路径为X→X3。
P3的PMC指数值为5.776，政策等级为良好，该政策主要聚焦提供都市圈发展的配套措施——即发展市域(郊)铁路网络。该项政策的一级指标政策主体X7和政策工具X8低于平均值，这与该政策关注重点为加快铁路发展有关，对于政策工具的使用相对较少，建议未来可以考虑的优化路径为X7→X8。
2.省级政策
由江西省政府发布的P4和福建省政府发布的P5的PMC指数均为6.476，评价等级为优秀。两项政策的共同点是通过长期规划，着力打造与发展以省会城市为中心的都市圈。P4和P5的各个二级指标均大于均值，这表明两项政策整体设计合理，目标具体，考虑全面，可行性高，是比较优秀的政策文本。
P6的PMC指数为6.226，是一项等级优秀的长期政策，该政策是专门规划郑州都市圈如何建设互联高效的智慧交通基础设施，实现圈内交通一体化发展。其内容涉及四大发展目标和五大专栏任务，并强调基于大数据、人工智能等新技术，打造高质量发展交通先行区。由于P6属于地域性较强的政策文本，所以其一级指标政策范围X7低于均值。
P7的PMC值为5.776，评价等级为良好，该项政策是河北省人民政府办公厅转发《省发展改革委等部门关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展实施意见》的通知，依据评估结果，X8政策工具的得分略低于均值，原因在于该政策旨在通过河北省市域(郊)铁路建设，推动京津冀都市圈发展，政策工具集中体现在规划体系、运营机制的运用上，而在打造示范区方面功能有所弱化。因此，政策优化方向为设计多元化的政策工具组合，以便为培育现代化都市圈提供更多支撑。
P8的PMC指数得分为3.801，评估等级为可接受，这项政策的一级指标政策倾向X1、政策领域X4、政策内容X6、政策实施范围X7和政策工具X8均低于均值。P8是一项促进宁夏都市圈发展奖补资金管理的暂行办法，属于专门性和针对性更强的政策类型，在内容上规定了奖惩资金的来源、支持范围、分配方式和申报流程。与其他政策文本相比，P8在发挥政策倾向的导向功能方面不够显著，在政策工具运用方面相对单一，政策的系统性与全面性有待进一步提升，因此P8可遵循X8→X7→X6→X4→X1的优化路径。
P9的PMC值为3.718，评估等级为可接受，该项政策由重庆市建设委员会发布于2006年，限于当时的经济发展条件，政策制定部门对都市圈发展规律认识不深，经验不足，因此在政策倾向X1、政策主体X3、政策领域X4、政策内容X6、政策范围X7和政策工具X8设计方面相对不够完善，故其得分均低于平均值。该项政策应加强政策倾向的引导功能，运用多元化政策工具，拓展作用领域和适用范围，因此，P9的优化路径可遵循X8→X6→X7→X3→X4→X1。
3.市级政策
P10、P11和P12均是促进南京都市圈发展的政策文本，其PMC指数分别为5.431、5.768和6.101。P10和P11的政策等级为良好，这两项政策的二级指标政策主体X3、政策工具X6均低于均值；
在政策优化措施上，需要进一步落实责任主体，强化监管职能，鼓励更多的社会组织参与都市圈建设和协同发展，同时，加强综合政策工具的使用，即优化路径为X3→X6。P12等级为优秀，该政策明确南京都市圈高质量发展瞄准建设世界级城市群和具有全球影响力创新名城这一战略目标，在政策工具方面突出示范区建设、打造协同创新体系、成本分担和利益共享机制设计。其政策倾向X1相对薄弱，引领性发挥效果较弱，可以在此方面改进。
P13的PMC指数得分为5.693，政策等级为良好，这是哈尔滨市人民政府发布的《关于推进哈尔滨都市圈建设》的指导意见，东北地区作为我国工业化基地，具有较好的城市发展基础，文件时间虽然相对久远，但对都市圈发展仍有一定的借鉴意义。其中，政策责任主体X3和政策工具X8的分值低于均值，表明该政策未能灵活使用政策工具服务于都市圈建设，对于鼓励和引导各级组织参与都市圈发展建设的力度不足。建议优化路径为X3→X8。
P14的PMC值为5.643，政策等级为良好，该项政策对于蚌埠市如何对接合肥都市圈和南京都市圈，并全面参与长三角一体化发展做出来了工作指示，围绕 将蚌埠打造成为联通皖北与皖江、淮河与长江不同区域同频共振的重要交汇点这一发展目标，规划了“等高对接发展政策”“加快基础设施互联交通”等八大重点任务，并明确每项任务的责任单位，内容比较详实。需要注意的是，其政策主体X3和政策领域X4的分数小于均值，政策主体侧重发挥市政府各部门的作用，而忽视了社会组织或社会团体能够做出的贡献，政策领域也是突出经济建设和环境保护，社会发展方面的规划略有欠缺，因此，建议优化路径为X3→X4。
P15的PMC指数为5.851，等级为良好，排名前列，该政策旨在规划如何推动银川都市圈的核心城市(银川市)的发展，具体措施涉及基础设施建设、集群产业发展、生态环境共治和社会服务共建等六大方面。各项二级指标中，仅政策倾向X1得分略低于均值，其余都在均值以上，说明政策整体设计较为合理。
P16的PMC指数为5.576，评价等级为良好，是由杭州市人民政府办公厅2012年转发通知，旨在推动杭州市接轨上海，进而更好地建设杭州都市圈。该政策属于早期探索都市圈发展的指导性文件，该政策实施范围X7和政策工具X8低于均值。新时期杭州都市圈发展的政策需要在政策工具综合运用以及实施范围方面进行不断完善。故优化路径为X7→X8。
本文运用文本挖掘技术和构建PMC指数模型，对促进都市圈发展的政策文本进行量化评估和内容分析，主要研究结论如下：
第一，从PMC指数最终得分看，5项政策评估等级优秀，9项政策等级良好，仅有2项为可接受等级，16项政策均值为5.621，总体等级为良好。这表明我国都市圈发展政策整体质量较好，内容设计较为全面，创新驱动、区域协调、绿色发展等方面的举措凸显推进、落实、改革等政策倾向，充分体现各级政府对发展现代化都市圈，推进新型城镇化建设任务的重视。
第二，从PMC指数一级指标看，政策主体X3、政策领域X7、政策工具X8得分相对较低，现行部分政策未能鼓励和调动全社会各级组织参与都市圈的发展和建设，政策领域涉或范围相对较小且孤立，政策工具使用相对单一且组合失衡问题相对明显。现行各政策优化路径呈现趋同态势。
第三，从政策级别看，国家级政策侧重长期规划，发挥统御作用，在政策倾向指标维度占据优势；
而省市地方政策在贯彻中央政策精神的同时，比较注重专项性政策的制定，中短期时效的政策偏多；
地方政策在政策内容指标维度占据优势，而且不同省市政府对政策落实的激励措施、监管规则和监管强度差异显著。
基于上述研究结论，结合我国都市圈发展的现状和面临的挑战，提出以下政策建议：
第一，都市圈的发展和高质量演进是一项系统工程，具有长期性和阶段性，因此，相关政策也应发挥长效性，而且能够随社会经济技术条件的变化，及时做出调整；
同时根据都市圈发展不同阶段所面临的任务，制定配套的中短期规划与之相适应，进而持续性地促进都市圈的高质量发展和进阶。第二，充分发挥优秀等级政策的示范作用，进一步加强区域性都市圈发展政策与国家总体发展战略的衔接，上、下各级形成政策合力，不断完善基础设施，构建互联互通的交通网络体系，加强数字经济平台建设，谋求协同发展。以都市圈发展规划为契机，协同其它各类规划，破解发展过程中体制机制障碍，促进现代化都市圈的培育。第三，运用多元化政策工具，推动都市圈差异化发展。不同区域都市圈的发展方向与发展模式存在显著差异，应当坚持因地制宜，因地施策。一方面进一步优化政策工具组合，构建多元化的均衡政策工具体系，服务于都市圈发展，另一方面，具体问题具体分析，合理地加大资金投入与政策支持，既要“输血”，又要“造血”，引导都市圈自我发展，培育发展新动能。第四，鼓励更多社会主体参与都市圈的建设和发展，坚持共同商议、共同建设和共同享有原则。一方面，激励各级社会组织参与都市圈建设，共享发展成果，另一方面，邀请有关专家学者和智库，积极建言献策，发挥好参谋助手的作用，从而构建起政府、社会组织、企业单位、公众共同参与的都市圈发展新格局。
