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    我国政府绩效审计思考:我国政府绩效审计

    时间:2018-12-23 12:49:22 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      摘要:我国政府绩效审计是上个世纪80年代中期兴起的经济效益审计。随着我国经济体制和政治体制改革的逐步深入,政治、经济和社会环境均发生了深层次的变化,绩效审计已逐步成为政府和社会关注的中心,政府绩效审计的推广实施已势在必行。本文通过对我国现实国情的分析,指出了政府绩效审计在我国广泛开展的必要性和可行性,并通过分析政府绩效审计存在的问题,提出相应的对策。
      关键词:政府绩效审计 必要性 可行性
      
      一、政府绩效审计的含义
      
      1986年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议,对绩效审计作了较明确的定义:除了合规性审计外,还有另一种类型的审计,它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价,这就是绩效审计。同时还提出了绩效审计的目标:为公营部门改善一切资源的管理打好基础;使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高;促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告;确定更适当的经济责任。2000年,在泰国清迈召开的亚审组织大会上,亚审组织理事会在通过的绩效审计指南定稿中指出:绩效审计从本质上讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效利用各种资源发表审计意见的过程。我国也有很多学者对政府绩效审计定义提出了各自的观点,如吴国萍将政府绩效审计定义为:政府绩效审计是由于不同需要,出于不同目的而产生的审计,根源在于公众要求对政府活动的经济性、效率性和效果性进行独立分析。总结各种有关政府绩效审计的观点,可以将政府绩效审计定义为“由独立的审计机构和人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对政府及各隶属部门、使用公共资金的单位的经济活动的经济性、效率性和资金使用效益进行的审计及评价的活动”。是对政府部门事中、事后经济行为的监督评价,能及时发现和反映存在的问题,提出改进建议,以促进政府科学管理,提高绩效的一种独立的监督活动。
      
      二、政府绩效审计的必要性和可行性
      
      (一)政府绩效审计的必要性 政府绩效审计的必要性主要体现在以下方面:一是实现政府宏观调控职能的需要。自1983年恢复国家审计至今,社会环境在日益变化,特别是近年随着政治体制和经济体制的不断改革,政府职能也逐渐转变,政府不再直接参与市场经济活动,而只是从宏观层面进行调控。同时社会公众对政府行为也提出了公开、公平、公正的要求。因此,审计机关不仅需要在规范财经纪律、促进廉洁建设、创建高效率的市场经济环境、健全宏观管理体制等方面发挥作用,也要在强化对权力的有效监管,保证公共权力的正确使用,建立有效的激励和约束机制,确保社会公平等方面有所作为。这就要求构建完善的监督机制,来评价和监督政府行为,促使其正确行使职能,保证公共资源使用的效益性,从而引导整个社会经济的健康、持续、稳定的发展。而开展政府绩效审计正好满足了这种要求。二是提高政府工作效率的需要。目前我国的政府部门工作人员虽然能够做到勤于工作,但普遍存在效率不高的现象。据资料显示,我国行政管理费增长迅速,而经费支出的大幅度增加并没有带来工作效率的相应提高,却使资源不能充分利用到最需要的地方,不能真正做到取之于民,用之于民。三是促进资源有效利用的需要。如何合理的利用自然资源,适应可持续发展战略,是实现西部开发,东部振兴,中部崛起经济发展战略所面临的重大问题。我国的经济基础现今还比较薄弱,要解决资源的问题,必须从提高资源的利用效率开始,而政府决策行为在很大程度上会影响资源的分配方向及利用效果,这就需要通过事前审计评估,事中跟踪监督,事后分析评价来促进政府行为的经济性、效益性和效果性。因此开展政府绩效审计,有利于提高政府的决策水平,提高自然资源的利用率,实现以最小的投入换取最大的收益的经济目标,从而解决我国自然资源不足的问题。同时,审计机关对于保护自然资源成果的绩效审计,有利于发现在自然资源利用时存在的问题。
      (二)政府绩效审计的可行性 自1983年我国恢复国家审计制度以来,始终把绩效审计作为一项重要内容。特别是近年来,政府绩效审计受到了越来越多的理论界和实践界的重视。使我国广泛开展政府绩效审计具备了可行性。首先,基本具备实施政府绩效审计的法律环境。政府绩效审计是民主政治的产物,由于审计对象是政府行为,具有一定的特殊性,审计机关在执行审计时会面临一定的困难,因此必须有法律依据保障审计行为的实施。目前随着经济体制改革的成功开展,市场经济体制的日益完善,在大幅度提高社会经济水平的同时,政治体制改革的步伐也在不断加快,民主化和法制化的极大进步为政府绩效审计的开展提供了基本的法律环境。其次,政府高度重视促进了政府绩效审计的开展。虽然开展政府绩效审计带来了不少的压力,但是由于其突出的贡献,已经在社会公众中产生了深远的影响,由于社会公众广泛参与监督,促使政府在提高工作效率,实现政府机构改革等方面做出了多方努力,公众对政府的满意度不断提高。因此,政府绩效审计得到了政府的高度重视,这在很大程度上推动了我国政府绩效审计的开展。最后,有着比较完善的理论基础和实践经验。政府绩效审计发展至今,无论是理论上还是实践上都取得巨大的成就。Harold O.Langenderfer和JackC.Rohertson,以及Johnwanna,Christme&Chew等学者,对政府绩效审计进行了系统的阐述,并形成了专著。19世纪60年代,美国开始将绩效审计引入政府审计工作实践。70年代以后,美国、英国、加拿大、瑞典等国的绩效审计迅速发展起来,并纷纷通过立法将绩效审计列入法定范围,从世界范围看,绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流。目前美国审计总署对联邦政府财物活动的审计只占全部工作量的15%,大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、编纂分析等。澳大利亚绩效审计占政府审计工作量的50%以上,而瑞典和日本则占40%以上,英国占35%以上。我国也有许多学者对政府绩效审计进行了比较深入的研究。
      
      三、我国政府绩效审计中存在的问题分析
      
      (一)政府绩效审计认识的局限 我国目前还处于社会主义初级阶段,整个社会的经济发展和管理水平都还不高。西方审计从20世纪40年代诞生,经过多年的发展后已经在20世纪90年代形成了以绩效为中心的审计格局;而我国绩效审计的发展比西方资本主义国家落后了几十年。由于我国特有的文化传统和经济发展的局限性,人们认识不到审计,特别是绩效审计对决策和计划的重要性,认为我国无需绩效审计。考虑问题也仅是从简单的表面和是否符合当时的需要,而没有从长远利益考虑。受财务审计目标的影响,很多人认为我国政府审计工作的重点是真实性审计,开展绩效审计会妨碍真实性审计。这就使得政府行为容易忽视“经济性”、“效率性”和“效果性”目标,这样极易造成资源的浪费。一个项目将要开始的时候,考虑得更多的只是工程是否在立项范围之内,而不是这个工程项目究竟能带来多大的绩效。特别是绩效审计一般是与这些政府官员的业绩工程,政绩项目直接碰撞的,最后被摈弃的往往是绩 效审计。这种对政府绩效审计认识的局限性就导致了资源浪费。
      (二)政府绩效审计法律、法规体系不健全 我国现行的审计制度建立于1983年,自此以后我国的政府审计在监督财政、财务收支的合理性和合法性,促进国民经济健康发展上发挥了重要作用。我国现行的政府审计体制依然延用20世纪80年代初的行政型审计模式,实行的是双重领导管理体制。这种体制的最大弊病在于管理权限的不确定性,容易出现权限不清,相互推诿的现象,影响政府绩效审计功能的发挥。再加之我国有关于审计方面的法律法规少,而现在我国审计方面最大的法律条文依据也仅是2006年颁布实施的新《审计法》,在实际工作过程中再辅之以《预算法》、《会计法》和独立审计的相关准则。而真正把政府绩效审计作为专门的法律法规并不多见。在经济高速发展的今天,市场经济正在逐步形成和完善,政府充当的是服务型和协调者的角色,只能从宏观上对经济进行调控,而不是亲自加入到经济活动中去。政府要做的首先应该是在该项经济活动得到审批之前将其利弊做最客观、最全面的分析,然后依据有关实在的法律条文实施。如果到了项目摆在眼前的时候再去考虑是否合法合规这样的问题就失去绩效审计本身的实质含义。没有明确的与开展政府绩效审计工作相适应的法律法规,是制约当前政府开展绩效审计工作的难题之一。
      (三)审计队伍素质偏低 我国从事审计工作的人员存在的一个普遍问题就是素质偏低,无论是知识结构,专业素质还是工作能力以及新工作方法上都远达不到真正开展政府绩效审计的要求。由于审计人员本身对行政法规、财政财务和现代审计技术方面知识的缺乏,就有可能对政府的绩效审计工作造成误差。再加之从事审计工作的人员对政府工作和政府管理知识的不了解,更不可能站在政府的角度客观的去分析问题。大部分的审计工作人员缺乏审计理论基础知识,只是从实际中吸取知识,然后直接去指导实践工作,所以大多数人员的现场作业经验丰富,而综合分析问题的能力不强,对政策的理解水平、以及非审计方面的业务技能水平较低。由于我国审计制度建立较晚,在传统的审计制度刚刚确立且尚未充分发展完善的时,立马又要探求和学习先进的现代审计技术,这无疑给我国的审计工作人员提出了更高的要求。
      (四)政府绩效审计的独立性不强 我国《审计法》明确规定:国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。在这种双重领导管理体制下,审计机关事实上从一开始就是政府的内部审计部门,严重制约了我国政府绩效审计的独立性,这主要体现在一方面审计机关要审计本级财政预算,另一方面预算执行中存在的许多问题无不与政府息息相关,审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门及下级政府,这就不能有效保障政府绩效审计的独立性。在现行审计体制下,审计机构的“人、财、物”等受政府管理,这样审计机构就要受政府的影响。目前我国政府的审计机关工作人员的招聘工作和工资标准都是由国家的政府人事部门负责的,这在很大程度上影响了审计工作人员的独立性。
      (五)审计方法、方式落后 目前我国绩效审计大部分仍停留在传统的方法和较低的一级审计层次上,即只重视财政、财务收支审计,而忽视了结合其经济性、效率性、效果性而进行的全面绩效审计。采用的传统方法局限于统计分析法、比较法、因素分析法、图表法等方法。随着审计内容的不断发展,单纯的定性分析已不能满足现有审计目标的需要,定性与定量相结合的审计方式越来越重要,并要针对不同的社会现状和社会需求,提出实际可行的审计策略。特别是对政府绩效审计的衡量上,直接衡量的方法无法进行准确权衡,必须综合多个学科,多个领域的技术和方法,进行灵活多样的分析。而现行审计方法,方式落后,缺乏灵活性、多样性、不能满足政府绩效审计的要求,有待进一步完善。
      
      四、我国政府绩效审计完善的对策
      
      (一)加强审计意识的宣传,树立政府绩效审计的观念 绩效审计工作已经成为世界政府审计工作的主流,是客观经济发展的要求,也是审计机关审计使命所决定的。尽管我国在开展政府绩效审计的过程中还存在着许多的挑战,但不能让这些困难成为束缚人们思想,羁绊社会前进的绊脚石。只有破除这些困难,用科学的理论去解决这些问题,才能从根本上提高人们对政府绩效审计工作的重视程度。只有得到人们最广泛的支持,政府的绩效审计工作才能更具有成效。为此,必须做好以下方面的工作:审计机关要加强政府绩效审计意识的宣传教育,让绩效审计的理念深入人心,这是解决当前政府绩效审计工作各项难题的基础工作;审计机关要运用所取得的绩效审计的成果,积极争取各级党委、政府的重视,得到广大人民群众的支持,这保障了审计工作开展;通过宣传教育,使全国的审计工作人员进一步明确自己的职责,增强其自身的自觉性和责任感,这是提高政府绩效审计质量的关键。
      (二)建立健全政府绩效审计法律体系 纵观政府绩效审计水平发达的国家中,都颁布了明确的相关法律法规,包括绩效审计的意义、目标和范围、局限性、审计对象选择和审计计算的技术、组织工作和培训技术资料的收集和分析技术、报告程序和人力资源的利用。如澳大利亚国家审计署先后编制的《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《绩效审计业务指南》及《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。英国政府议会于1983年通过的《国家审计法》也对绩效审计做了明确规定。美国审计署除了在《政府审计准则》中对绩效审计做具体描述外,美国审计总署还制订了《政府工作绩效与结果法案》,并衍生出《各部门绩效年度计划评估指南》等相关法律法规。而我国针对于政府绩效审计的问题在法律方面还有较大空白需要去填补。因此,应积极开展政府绩效审计的法制建设,首先,需要修改《审计法》及其实施条例,明确和强化政府绩效审计监督的法律地位,规定政府绩效审计的种类,提高审计机关行使政府绩效审计监督权的效率和效果。其次,在《审计法》的基础上,制定政府绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等。再次,通过单独制定《政府绩效审计准则》或在《国家审计基本准则》的基础上,制定具体的政府绩效审计职业规范,为审计人员进行绩效审计指明方向。最后,借鉴世界审计组织绩效审计指南、亚洲审计组织绩效审计指南以及世界发达国家政府绩效审计的经验的基础上,结合中国社会发展和经济实际,尽快制定出我国的绩效审计指南。
      (三)优化提高审计人员业务能力 健全的审计体制是审计工作客观上的需求,审计工作人员的专业胜任能力是广泛开展政府绩效审计的必要保障。目前从以下方面入手:一是增加政府绩效审计人员的数量。自从建立审计制度以来,我国审计人员在规模上有所增长,但与开展政府绩效审计的要求相比,政府绩效审计人员还有待增加。可以通过录用或聘用相关人员来加大审计人员的数量。二是改善政府绩效审计人员的知识结构。多元化的审计人员结构是政府绩效审计得以顺利开展的根本前提。美国GAO就录用了包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、计算机和社会物理学等方面了很多专家。目前这类专业人才已经占到美国GAO机构人员总数的75%左右。这 样多结构的人员配置,在政府绩效审计中发挥出了高效率。我国也可以通过考核,引进管理、统计、工程等方面的专业人才充实审计队伍。这样就适应了政府绩效审计多元化的需要。三是提高政府绩效审计人员的整体素质。要提高政府绩效审计人员的素质,首先要求审计人员思想上要确立政府绩效审计的审计观念,跳出传统审计模式,创新审计思维;其次要求审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识,还需要具备数学、统计学、运筹学、人力资源学等其他学科的知识,掌握不断更新的现代审计技术,注重运用计算机等技术;最后可以通过对政府绩效审计人员的培训来提高审计人员的素质,培训的方式可以以讲座、办班、考察和读书相结合,有条件的还可以选派人员到发达国家和地区培训实习。逐步调整改善审计人员结构,吸收审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。
      (四)加强政府绩效审计的独立性建设 独立性是审计的灵魂,最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言――审计规则指南》中指出:最高审计机关必须独立于被审计单位之外,并不受外来影响,才能客观有效的完成其工作任务。在审计机关的独立性上,许多国家具有成功经验。如英国、美国等国家审计机关直接隶属议会,受议会领导,享有很大的独立性;德国、日本等国家审计机关独立于行政、立法、和司法机关之外,只服从于法律;法国、意大利等国家审计机关享有司法权,具有司法独立地位。由此可见,要加强审计机关的独立性,就必须改革和完善我国现行的政府管理体制,促使其由行政型管理模式向立法型管理模式转变,让审计机关隶属于人民代表大会。因为我国的人民代表大会是我国最高权力机构,而政府是受人民代表大会委托进行国家管理的,是被审计对象,应受到审计监督。这样就保证了我国审计的独立性,使审计权力真正落到了实处。
      (五)转变审计方式,采取多样适用的审计方法 政府绩效审计方法是决定审计项目是否成功的关键,这是由绩效审计的多样性、复杂性决定的。从20世纪40年代开始,世界上许多国家的审计机构已经从单纯的财务审计发展为绩效审计了。我国随着政府职能的逐步转变,在审计方式上也应迅速适应世界发展的潮流,做出调整改变,扩大承担公共经济责任的范围,同时形成经济效益与社会效益相结合,短期效益与可持续效益互为补充的审计模式。在审计方法上,还应结合运用战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法,特别是加速智能化软件的开发,全方位运用审计技巧。另外,还应该及时关注审计工作中的热点问题,结合我国实际不断创新,使灵活多样的政府绩效审计方法越来越适合解决不同问题。
      
      (编辑 聂慧丽)

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