政府的5个基本职能内容 略论民事行政检察职能之强化与完善

　　摘 要：当前的检察权配置中，民行检察权十分薄弱。现行立法对于民事行政检察权的缺位，直接导致民行检察监督乏力。当前的法制环境对于民行检察职能的履行无益。进一步加强民行抗诉职能，切实发挥检察意见和检察建议的作用，逐步建立并强化民行公诉职能等对于强化和完善民行检察职能意义深远。
　　关键词：民事行政检察；职能现状；强化；完善
　　引言
　　对诉讼活动实行法律监督是检察机关的主要职能，当前，检察机关的大部分法律监督职能履行都能较好地履行，如公诉、侦监、反贪等职能，社会认知度较高，检察机关自身也较为重视。但是，有一些职能社会认知度较低，检察机关自身也存在重视程度不够的问题，如其中的民行检察职能。民事行政诉讼检察职能（以下简称民行检察职能）是人民检察院依法对民事、行政诉讼活动实行法律监督的各项职能的简称，是检察机关法律监督职能在民事、行政诉讼活动领域的法律体现。民行检察职能的行使，对于"保障国家法律的统一正确实施，维护司法公正和社会的公平正义，促进依法治国等方面发挥着越来越重要的作用"[1]，但在理论界和司法实务界仍有一些声音对该项职能存在非议和阻力。在当前的法制环境下，面对两审终审制可能存在的错误裁判，赋予检察机关监督的权力,正是为了弥补私权的不足和内部监督的缺陷[2]。因此，进一步强化民行检察监督职能的作用，是加强社会主义民主、健全社会主义法制的重要手段，是健全监督机制、促进民主法制建设的重要环节。纵览当前检察机关法律监督的总体现状，民行监督显得尤为薄弱，因此，有必要对其进行加强和完善。本文谨就如何进一步强化和完善民事行政检察职能，使其更加适应现实需要，依据现行法制环境进行一些探讨。
　　一、民事行政检察职能的现状分析
　　我国检察机关民行检察机构的设置较晚，民行检察职能的行使较为滞后。从二十世纪八十年代末开始，我国检察机关方开始逐步探索民行检察工作。1991年《民事诉讼法》正式通过后，对民行检察监督权的再度确认使民行检察工作步入了新的发展阶段，全国各地检察机关纷纷开始设立民事行政检察机构。"1991年，全国检察机关共向法院提出抗诉的案件仅32件。部分基层检察院的民事行政检察科直至1994年或1995年才开始办案工作，这反映了检察机关办理民事行政案件的人才奇缺，也反映了当时检察机关对民事行政检察工作的轻视。尽管如此，经过二十多年的努力和发展，检察机关的抗诉工作己经有了一定的成绩。"[3]"2001年以来中国检察机关共受理民事行政申诉案件66万多件，向人民法院提出抗诉12万多件，其中民事抗诉11.6万多件，行政抗诉4000多件。2001年至2010年6月，人民法院共再审审结民事行政抗诉案件7.6万余件，其中维持原判1.9万余件，占25.4%；以其他方式处理2000多件，占3.5%；改判、撤销原判发回重审、调解结案共计5.4%万余件，再审改变率为71.1%。"[4]这些数字说明，民事行政检察监督职能的作用已经逐渐显现，并被逐步认可和肯定。越来越多的群众了解了民事行政检察监督职能，检察机关受理申诉的案件越来越多。近年来，检察机关在实践中还摸索出一些行之有效的工作方法，如检察意见、检察建议，并在提起、参与（支持）民事行政公诉等方面也作了有益的尝试。在审查民事行政案件中，检察机关还从中发现了一些贪赃枉法、徇私舞弊、枉法裁判的司法人员，对他们依法追究刑事责任，维护了正义。这也充分印证了孟德斯鸠在《论法的精神》一书中的著名论断--一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。强化民行检察职能是约束司法腐败的重要手段之一。因此，强化民事行政检察监督职能是现实之亟需。
　　随着民事行政检察监督职能的逐步发展以及在司法实践中职能的行使，一些问题也产生了。当前，学界和司法界针对民行检察监督存在较大的争议，如检察机关在私法领域是否享有监督权；检察机关的监督是否违背了民事案件认定事实、适用法律不确定性的法理；检察监督是否打破当事人平等的诉讼格局；是否破坏了裁判的既定力；是否改变了审判权独立的宪法原则等等。这些问题都值得探讨，也需要检察机关在行使民行检察监督职能时进行权衡。总体而言，当前检察机关民行检察监督职能还是需要进一步地强化和完善，它在职能设置、改革和完善等方面都要审慎进行，并且必须与实际需要相吻合，既要建立一套较为适应我国社会需要的司法体制，又要在较长时间内保持司法的稳定。
　　二、当前民事行政检察具体职能的现状剖析
　　从当前我国检察机关民行检察部门的职能设置和履行现状来看，虽然民行检察部门受理案件的数量逐年上升，但是上升空间有限，而且，随着审判机关对民行检察设置种种障碍，实际履职情况并不是十分理想。"主要存在监督手段单一、权力弱小、范围过窄以及主体过少等问题。"[5]纵览当前我国检察机关民事行政检察部门的职能，我们不难归纳出民事行政检察部门实际履行的职能主要有如下几类，即抗诉、检察意见、检察建议等，有些检察机关还开展了民事行政公诉职能。上述几类职能中，检察机关的抗诉职能是我国法律有明确规定的对审判机关的法律监督，而检察意见和检察建议则是检察机关在实践中参照形式检察工作的发展而发展起来的，目的也在于监督审判机关的司法活动。下面，笔者就检察机关民行检察部门的职能设置和履行现状进行分析。
　　（一）民行抗诉职能
　　从上文所引的数据中我们不难发现，抗诉职能是民行检察部门的首要和重要职能，也是履行的最好的职能，在维护审判权威、保护当事人合法权益、化解矛盾、维护社会稳定等方面都发挥了作用。但是，由于现行法律规则的过分原则，可操作性极差，各地检察机关在开展民事行政案件的抗诉工作中困难重重。尽管近年来检察机关的民事行政抗诉工作取得了长足的进步，案件受理数、抗诉数、改判数逐年增多，但由于所受的羁绊、限制太多，加上检察人员从事民事行政工作时间短、基础差，尤其是基层检察机关民行检察部门缺乏专业性强的人才，而且，在开展民事行政检察工作时法院的配合协调相对于刑事案件来说不规范，民事行政检察人员普遍感到从事此项工作难度大。 　　因此，为改变这种现状，为民事行政检察工作寻找新的出路，各级检察机关一方面积极从理论上探索民事行政检察监督工作的合理性、必要性，为该项工作寻找理论支撑；另一方面，各级检察机关都在积极探索民事行政检察工作的新途径，如部分检察机关在提起民事行政公诉、参与支持民事行政诉讼等方面进行了实践和探索。
　　（二）民行检察意见与检察建议
　　检察意见和检察建议是指检察机关向审判机关及其他单位发出工作建议的权能。从民行检察职能的角度出发，这两项职能是指检察机关在审查民事行政申诉案件过程中，认为审判机关对案件的实体处理或程序运行或某些做法有违法或不妥之处，而建议改正的行为。建议审判机关根据检察机关了解、认定的事实，适用的法律改变原来的裁决或修正原来的做法。这是检察机关监督审判机关欲图让审判机关回到检察机关认为正确的轨道上来。法院依程序重新审查后，若认为检察机关的要求或建议不正确，则法院仍可坚持原来的结论或做法，由此保证审判机关的独立性和权威。2003-2007年间，全国检察机关共享人民法院发出再审检察建议24782件，人民法院采纳13780件[6]，采纳率为55.6%，这里的采纳指人民法院立案再审，并不是指再审的改变率，再审改变率则必然低于采纳率[7]。相较于民行抗诉职能而言，检察建议和检察意见的约束性较差，其职能效用的发挥也会被打折扣。因此，探索更有效的途径来发挥这两项职能的作用则显得尤为必要。
　　（三）民行公诉职能
　　民事公诉职能即检察机关作为国家利益、社会公共利益的代表人，对侵害国家利益、社会公共利益的违法行为提起民事行政诉讼，以诉讼的形式维护国家和社会公共利益，即俗称的检察机关提起的公益诉讼。在西方国家，检察机关都享有民事公诉权，如法国、德国、日本、美国等皆有公益诉讼。当前我国的立法并没有赋予检察机关提起民事行政公诉、参与和支持民事行政诉讼的职能。但是，随着国家利益、社会公共利益受到侵害的现象越来越严重，要求予以保护的呼声越来越高，较为典型的如涉及环境污染的公益诉讼、代表弱势群体的公益诉讼等。从诉讼主体而言，在我国检察机关代表国家进行诉讼活动，代表国家履行法律职责是法律所赋予的，既然检察机关可以代表国家提起刑事公诉，自然也可以代表国家提起民事公诉，包括刑事附带民事公诉，这个在理论上是成立的，因此，检察机关是适格主体[8]。授权检察机关民行检察部门办理公益诉讼案件符合世界之潮流，也是我国社会转型期的需要。
　　三、民行检察监督职能之强化与完善
　　如前文所述，民行检察制度的立法十分不完善，严重滞后。依现有的法律，我国的民事行政检察职能中，只有抗诉工作是法律已经明确规定的监督方式，检察意见和检察建议则是参照刑事审判监督的方式由最高人民检察院确定的监督方式，但立法尚未加以肯定。查办审判人员徇私舞弊、枉法裁判的案件则完全是借用刑事审判监督的方式，依据的也是刑事诉讼法的规定。民事行政公诉工作则是检察机关根据需要，通过与法院的协调而开始探索试行的。前文己经分析了抗诉、检察意见、检察建议是检察监督工作的组成部分，民事行政公诉工作是国家利益社会公共利益代表职能的集中体现，开展这些工作，有其合理性和必要性。因此，立法应当完善这些民事行政检察职能。
　　（一）民行抗诉职能的强化
　　虽然民行抗诉职能在司法实践中已经较为成熟，但是立法却迟迟未在其适用范围、方式、程序等方面加以明确，致使各地做法不一，影响其作用，应加以完善。
　　1.明确抗诉的受案范围
　　关于申请抗诉的受案范围，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都规定了检察机关认为法院的生效裁判确有错误的，可以提出抗诉，也就是说当事人不服法院的裁判向检察院申诉的案件，检察机关原则上都应受理。法律既然已规定了申请抗诉这样一个救济途径，那么，除非违背法律原则、立法精神之外，司法机关不应自行制定规则，限制当事人获取这种救济的权利。因此，若是违反了自愿和合法原则的调解应属于抗诉案件的受案范围。如果抗诉范围不包括调解，"个别审判人员就可能假调解之名行侵害当事人一方利益或第三方利益之实"，或者违反合法原则变相将案件私了，极易给司法腐败提供机会[9]。《民事诉讼法》第185条、《行政诉讼法》第64条都规定了人民检察院对人民法院生效的判决、裁定认为确有错误的，有权提出抗诉。该法律规定并没有限制何种裁定不能抗诉，但关于移送管辖的裁定若允许抗诉会大大提高司法成本、降低效率，因为没有效率的公正不是真正的公正。因此，这种纯粹程序意义上的裁定可不纳入抗诉受案范围。而对撤销仲裁裁决的民事裁定因其影响了当事人原已经仲裁程序确定的实体权利，是对当事人权利义务的重大改变，应允许当事人申请抗诉。另外，在破产程序中法院作出的债权人优先受偿的裁定也涉及了当事人的实体权利，对债权人能够得到的受偿份额，对于实现债权影响重大，因此，也应当允许申请抗诉。总体而言，笔者认为只有那些不涉及当事人实体权利的程序性裁定，为提高司法效率、减少讼累、减轻司法机关的负担，可以排除在抗诉受案范围之外。其他涉及当事人实体权利的裁判均应列为抗诉的受案范围，并且应当从立法层面对其加以明确。
　　2.保障检察机关查阅审判卷宗权和必要的调查权
　　鉴于当前检察机关在办理民行申诉案件时调查取证权受到的种种约束，笔者认为，法律应当再现性的法律中规定检察机关在受理当事人不服已发生法律效力的裁判的申诉后，可凭借相应的法律文书及证明材料，有权向作出裁判的人民法院调阅案卷材料，向有关的组织和个人作必要的调查取证，有关人民法院、组织和个人不得拒绝。人民检察院在审查案件时，有权向人民法院调取、查阅原审卷宗，人民法院应予协助办理。检察机关有权对案件事实的认定和如何适用法律提出意见，包括对当事人的辩论发表意见等。当存在下列情形之一的，"人民检察院有权向有关单位和个人调查取证：当事人因客观原因不能自行收集的证据，申请人民法院调查取证，人民法院未调查取证或者当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应当调查取证而未调查取证，可能造成原审认定事实错误的；原审认定事实的主要证据可能是伪证的；审判人员审理案件时，可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判或调解行为的。"[10] 　　（二）完善检察意见和检察建议
　　作为一种监督方式，检察意见和检察建议己被证明是卓有成效的，以1996年为例，全国检察机关检察意见共发出检察建议1783件，法院接受意见再行再审改判的775件。1998年、1999年两年间，各级人民检察院使用检察意见的方式共办案5709件，法院接受再审意见做出改判判决的2097件。[11] 检察意见和检察建议作为检察机关履行法律监督职责的重要手段，法院也较易接受，既达到了纠正审判中各种错误的效用，又能够保证司法审判的独立性。立法应肯定这两种职能的作用。法律应授权并制定程序性保障措施，如检察建议发出后，人民法院或其他单位应该如何回应检察建议等均应进行明确。如应规定对于人民检察院发出的检察建议，人民法院应该在多少时间内进行书面答复；人民检察院对于人民法院未采纳的符合抗诉条件的检察建议案件，应当提请上级人民检察院向同级人民法院进行抗诉等等。
　　（三）建立并完善民行公诉制度
　　检察机关提起或参与公益诉讼制度，是世界各大法系立法的通例。目前，随着经济体制改革的日趋深化，一些侵害、吞噬国家利益、社会公共利益的现象突出，但由于种种原因，无人起诉，人民法院无法作出审判予以阻止，大量国有资产因得不到司法救济而流失。对此，我国《刑事诉讼法》尚且规定：人民检察院因被告人的犯罪行为使国家财产、集体财产遭受损失的，在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。而在专司"权属纠纷"的《民事诉讼法》中却没有作出相应规定,这不能不说是立法上的一大缺憾[12]。
　　因此，基于我国的社会制度和现实生活的需要，建立并完善民事行政公诉制度是完善我国民事行政检察监督职能的重要内容。首先要明确检察机关是国家利益、社会公共利益的代表人，有实体的权利也有程序的诉权（即"适格当事人"），以维护国家利益、社会公共利益；其次，明确国家起诉制度的范围，限制于国家利益、社会公共利益受损害的案件，包括国有资产流失的案件、环境污染等公害案件、垄断案件、弱势群体的利益受损害而无人起诉的侵权案件。第三，要赋予检察机关在行使民事行政公诉职权时行使调查取证权，认为一审判决错误提出抗告的上诉程序抗诉权。第四，民事行政公诉案件应依据我国现有的民事诉讼法和行政诉讼法，只适宜对该两部程序法进行修改而不宜重新架构。因此，民事行政公诉案件公诉人与当事人的地位平等，听从法官主持审判。若认为审判程序违法则应庭后正式以检察建议的方式告之以履行监督职能。第五，确定民事行政公诉的公益原则。民事行政公诉的最大的特点是公益性，检察机关是出于公益的目的才提起诉讼，因此应改变案件受理费预交制度，若被告败诉当然由被告承担诉讼费用。而若检察机关败诉，则该费用应由国库专款支出，这是案件公益性的体现。第六，对公诉人的诉讼权利的特别限制。民事行政公诉案件，检察机关毕竟只是充当公益代表并不是实体权利的实际享有者，因此，公诉人对于案件争议的标的没有处分权利。与此相适应，民行公诉案件应确立不适用调解的原则。
　　（四）充实并强化民行检察队伍
　　当前，检察机关民行检察部门的人员配置情况较为薄弱，不少单位将民事行政检察部门作为"二线"业务部门。从公诉、侦监、反贪等被视为"一线"办案部门退下来的年老体弱的同志大都安置在民事行政检察、预防等这样的所谓"二线"业务部门。[13]要切实发挥民行检察职能的作用，首先，检察机关自身对民行检察部门应予以高度重视，应将政治素质过硬、能力素质和业务素质突出的检察官充实到民行检察队伍中，培养造就一支民行检察专业队伍，靠素质和质量树立民行检察工作的权威。在进人环节，如检察机关招录预备检察官时，应考虑民行检察的特点，尝试从律师队伍中招录优秀的民事行政方面的优秀律师人才来充实民行检察队伍。其次，"要明确民行检察的工作重点，民行检察应当把工作重点放在查处上，对徇私舞弊、枉法裁判者的惩处便是最好的监督。"[14]第三，应高度重视民行检察职能的行使，提高对民行检察的认识，树立法律监督理念，不断总结民行检察工作的规律，从法律上保障民行检察监督的有效性，以健全的制度规范来促进民行检察工作的有序发展。
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　　[5] 谢衍明,刘春涛.民事行政检察监督制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报,2009,(1):86.
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　　[8]李健.论中国特色民事检察权之重构[EB/OL].（2011-12-23）[2012-03-12]http://www.省略/lw/lw_view.asp?no=11261&page=2.
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　　[12] 马明生,王钦杰.论民事行政检察制度的完善[J].法学杂志,2007,(4):90.
　　[13] 张志平,郭宗才.民事行政检察部门侦查权的行使[J].法学,2005,(10):102.
　　[14] 谢衍明,刘春涛.民事行政检察监督制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报,2009,(1): 88.
　　作者简介：赖联同(1984-)，男，温州市苍南县人民检察院干部，助理检察员。