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    高校群体性事件成因及对策 高校债务危机成因及对策研究

    时间:2018-12-23 12:39:36 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      摘要:本文在认真收集资料、数据和研究的基础上,从客观和主观两个角度分别分析了高校欠债的主要原因,并针对这些原因,提出了化解债务的措施和对策,以期为解决困扰中国高校债务问题提供参考。
      关键词:高校 债务危机 成因 对策
      
      一、引言
      进入新的世纪,我国高等教育事业突飞猛进:1998年全日制招生规模为108万,2006年达到540万,是1998年的5倍,1998年在校大学生仅600万人,2006年猛增到2600多万人,毛入学率达到23% ,实现了从精英教育向大众化教育的转变。政府对高等教育的财政投入一直较低:2004年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为2.79%,2005年为2.82%,2006年为3.01%,远远低于联合国教科文组织提出的6%,也未达到《中国教育和改革发展纲要》中规划的4%。《2006年全国教育经费执行情况统计公告》数据显示:2006年普通高校生均预算内事业费支出为5868.53元,比上年增长9.16%;生均预算内公用经费支出为2513.33元,比上年增长12.32%。由于经费分配不均,相对于重点大学,地方高校生均经费更少,资金缺口更大。高校负债实为发展所迫,是不得已而为之。2007年上半年,全国政协对30多所高校进行调研,公布的报告称全国高校贷款总额已达2500亿元,建议对高校贷款实行贴息政策,以减轻高校债务负担。其实,全国高校贷款总额或许远远超出了已经公开的2500亿元。本文仅就高校债务危机的形成原因及对策做些粗浅的分析探讨。
      二、高校债务危机的成因分析
      (一)客观原因分析 高校债务形成既有客观原因,也有主观原因。其客观原因主要包括:
      (1)财政拨款严重不足。政府投入严重不足,这是造成高校债务危机最重要的原因。1999年高校大规模扩招,政府投入却严重不足,尽管财政性教育支出在不断增长(表1)。但是财政性教育经费增长的速度远远赶不上高校扩招速度。高校规模从1998年的360万人扩大到2006年的近1800万人,增长了5倍。随着高校不断扩招,政府投入的比例反而在下降:财政性教育投入占GDP从2002年最高峰3.32%下降到2005年的2.82%。按照国家规定,要解决1500万名在校大学生的基本学习、生活条件,仅基本建设至少需要投入6000亿元,而同期普通高校国家预算内基本建设包括国债资金仅500多亿元,缺口十分巨大。在全国31个省区中,江西、四川、海南等省对高等教育的财政拨款严重不足,近年来生均预算内事业费支出仅为2000多元,远远低于全国的平均水平。详情见(图1)。
      (2)贷款管理不善。一些省份的巨额高校贷款和教育主管部门在贷款管理上的缺位与失职之间有密不可分的关系。1999年至2004年底以前的近6年时间里,全国范围内只有少数几个省份的教育主管部门制定了明确的贷款审批制度。直至2004年12月24日《教育部关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》(教财[2004]44号)的发布,才改变国家教育主管部门没有明确的贷款前审批制度的尴尬局面。在此期间,即使一些省份建立了审批制度,对贷款规模的控制也存在极大的空间,致使这些省份的贷款审批制度形同虚设。更有甚者,某些省份的贷款管理政策对高校贷款额度进行的竟然是下限控制而非上限控制。某些省份在原先已有贷款审批制度的情况下,竟然重新发文规定“高校与经办银行签订贷款合同,不必再向省教育厅和省财政厅提出书面申请。”可见,高校贷款过程中产生的种种问题是贷款管理不善的必然结果。
      (三)国家政策误导和监控不力 为了启动教育需求,我国实行了扩大招生政策。扩招之后,由于基础设施不足,政府财政困难,实行贴息等政策允许和鼓励筹资方式的运用。在发放教育国债资金时,都要求地方政府和学校必须给予相应的配套资金。为了得到补助,学校在地方政府的引导下向银行贷款来筹集配套资金。而国家在这方面出现了监控缺位或不力。于是就出现了盲目建设重复建设。资源或资金被挪作他用现象十分严重。有关部门在审批时没有严格控制和把关。例如,川东北的一所省属师范院校1998年在校学生规模仅为5000人,目前达到2.5万人,九年间增长了四倍;扩招幅度过大,违背了教育规律。
      (二)主观原因分析 高等院校的债务危机形成,除了客观因素,还有高校自身主观的原因。
      (1)高校领导普遍具有强烈的投资冲动。高校领导行政级别取决于学校的规模和层次,规模愈大,则级别越高,因此高校领导普遍有强烈的投资冲动,总是倾向于把学校做大。为了追赶国际一流大学,2000年全国刮起了并校风。而各地也争相开发“亚洲第一”、“中国第一”等各种排名的“大学城”。可以看出,这种非市场需求带来的投资饥饿,必定带来投资的盲目性,造成投资失误,带来的是大量的无法归还的银行贷款。如(图2)所示。
      (2)高校领导缺乏自我约束机制。中国高等学校的管理,本质上还是沿袭计划经济时期的模式,由中央集中垂直管理,实行党委领导下的校长分工负责制。所有财务收支活动实行校长“一支笔”审批制度。从高校现行的干部制度来看,高校目前实行的是任期制,每4~5年,就要更换一次领导班了,即使不是全部都换,但多数情况下第一把手要换。银行长期贷款可以在5年以上,因此,本任借钱基本上是后任还。另一方面,公办高校资产没有人格化代表,各高校的上级主管部门都是财产代理人而不是所有者,它们行使的是代理人的职权而不是所有者的权能。这种情况使得高校投资权属不明,也就难以对高校领导的投资决策判断是非。由于缺少外部压力和自我约束机制,领导意志使高校债务进一步扩大。
      (3)盲目乐观,对贷款缺乏风险意识。近几年来,各高校连续扩大招生规模,办学条件与教育发展之间的矛盾日益突出。高校在财政资金和自筹资金不能满足建设和发展的情况下。大多选择通过银行贷款举债兴教。高校决策层引入“经营大学”这个市场理念,通过“负债经营”的方式来筹集资金改善办学条件,在负债与风险这一问题上只看见贷款能在短期内为学校发展筹集到所需要的资金,而忽视贷款的还本付息可能给高校造成的财务危机。
      (4)高校非理性因素存在助长了负债的膨胀。某些高校敢于过度负债“经营”,并对还贷有信心,是建立在以为扩招总能持续下去的假设之上,只要教学资源充裕了,容纳学生的能力提高了,自然就可以招更多的学生进来就读,就可以用增加学生的这部分收入用于还贷,在这一简单逻辑驱使下,高校决策者于是增强了贷款的信心和决心。的确,规模能降低相关的成本,这就是经济学上所说的规模效应。规模不可能无限增长,事实证明,中央已决定放慢扩招步伐转而将重点放到提高办学质量上来。提高教学质量是大学的生命线,是大学精神所在。“十年树木,百年树人”,而“树楼”只需要一二年甚至更短。“树人”才是大学精神的本质。
      (5)预算软约束,不量入为出。高校收入基本上是一个常数,从收入项目的构成和一般高校的实践来看,学杂费和国家财政拨款是高校收入的主要来源,其中,财政拨款基本上用于学校人员工资的支出,不可能有结余;收取的学费中,国家明文规定必须不少于25%用于返还学生,不少于20%用于弥补教学经费的不足,不少于1%的比例用于毕业生的就业指导,只能将54%的剩余学费收入用于贷款的还本付息。即使将学费剩余54%全部用于还贷,对于规模巨大的高校贷款本息来说恐怕也是杯水车薪。凭借高校自身的力量在规定的期限内还本付息几乎是不可能的事。
      (6)高校财务信息披露不够充分完整。高等学校在信息披露中,对有利于学校的信息过分披露,而对学校不利的信息则不披露,或不作详尽披露。我国高等学校信息披露不够充分完整主要表现为报表体系不完整、报表数量少、报表信息不够详细。根据《高等学校会计制度(试行)》和《高等学校财务制度》的相关规定,目前我国高等学校报送的年度财务报告包括资产负债表、收支情况表、支出明细表、专用基金变动情况表有关附表及财务情况说明书。但是仅仅依靠以上的几张报表,高等教育利益相关者无法掌握以下信息:现金流动性、资金的使用效果、融资状况、贷款的风险与报酬、科研经费的使用效益、技术成果的储备和产业化情况、纳税情况、学费收入、学生培养成本及成本构成、捐赠资源的利用和捐赠资金的使用效果等。目前,我国高等学校的财务信息披露主要是面向高等教育行政主管部门,而对于其他的利益相关者则未能提供会计信息。我国高等学校的财务信息披露的方式主要是会计报表的报送。我国的高等学校很少有对外公布年度报告的,即使存在也大多是以宣传、广告为目的,未能深入涉及会计信息,且财务信息披露的渠道狭窄、手段单一。银行作为贷款者和债权人获得信息的渠道不畅通,信息不对称的现象严重,高等学校向他们提供的信息,远远无法满足各个利益相关者的决策和监督的需要。
      三、高校债务危机化解对策
      (一)加大财政投入 2007年9月12日,教育部周济部长在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上明确表示,“从根本上来说,还在加大财政投入,我们准备将来从中央财政到地方财政对高校的生均拨款都会增加投入,逐步偿还基本建设债务。”广东省政府也做出相应承诺。在2007年广东省科学技术协会第七次代表大会上,黄华华省长公开且明确承诺:广东省省属高校贷款在政府已经持续贴息的基础上,所剩130多亿元教学设施贷款余额将由省财政在2007年内一次还清。辽宁等省的教育主管部门在高校贷款的偿还问题上也表现得相当积极。辽宁省副省长鲁昕在全省教育工作会议上的讲话中,将“研究高校债务解决方案”作为该省必须抓紧解决的影响高校改革发展的首要问题提出。该报告指出:“高校债务问题,已引起国务院及教育部的高度重视,各级政府有责任、有义务帮助高校研究解决这一问题,并在全国率先探索出有效的解决途径……力求通过多主体、多渠道、多方法、多措施,逐步减轻高校阶段性偿债压力。”山东省政府王军民副省长在2007年全省高校党建工作会议上的总结讲话中,将“建立健全高校贷款预警机制,努力化解高校贷款风险”作为该省2007年高等教育工作的主要任务。经过深入调研论证,山东省教育厅、财政厅、中国人民银行济南分行、中国银监会山东银监局于2007年8月20日联合制定了《关于认真做好高校贷款工作,推动高等教育又好又快发展的意见》(以下简称《意见》),《意见》采纳了民盟山东省委和省政协委员的建议,出台多项举措解决高校债务问题。具体措施有:切实加大政府投入,省财政逐步提高拨款定额,根据财力情况安排专项资金,用于补助高校基本建设和支持高校内涵发展;优化贷款结构,切实加强贷款管理,对高校贷款到期偿还实行“一校一策”差别化管理;加快推进土地资产置换,增强高校还贷能力;继续推进高校后勤社会化改革,利用市场机制,吸引民间资本、企业资金投入后勤社会化建设和管理,多渠道筹集资金。同时,山东省教育厅、财政厅、山东银监局还将建立信息共享机制,定期发布高校贷款风险警戒线,超出警戒线的学校要制定具体措施,逐步使贷款降到警戒线以下。江苏省打算通过“三三制”来化解省属高校的债务危机――江苏省政府拿出三四十亿元财政资金直补高校贷款,另外通过资金运作再筹集三四十亿元,余下部分由高校自己承担。浙江省财政打算拿出40亿元为高校贷款贴息。河南省政府也酝酿拿出部分资金为学校偿还1/3的利息。
      (二)加强银行贷款管理,防范财务风险 高校内部要建立信贷资金管理小组。该小组应广泛听教职员工的意见,收集整理贷款项目的材料和证明,考核贷款指标,验证贷款项目的必要性和可行性,测算一定时间内所需信贷资金的数量,落实偿还贷款的资金来源,制订还款计划。根据学校的实际情况,分清轻重缓急,把贷款资金用在能够给学校带来经济效益的项目上。如兴建教学楼和学生宿舍楼等。这样可以扩大招生规模,为学校带来收入,为偿还贷款提供资金保证。贷款资金不能用于职工福利和学校的日常运营。在信贷资金的使用过程中实行信贷资金项目负责人制度,而信贷资金管理小组与内审部门共同监督,做到“负责有人,监督到位”。对使用中可能出现的各种问题,项目负责人要向有关部门及时反映,提出修订方案、制定整改措施。信贷资金管理小组要对资金使用过程进行检查监督和审核。在管理过程中,要系统地多方位地对信贷资金的使用效果进行正确评价,为科学决策提供依据。对信贷资金要按计划使用,精打细算,不能超支浪费。学校审计部门要加强日常审计,并在事后对信贷资金使用效果进行审计和检查。必要时,可以考虑由学校委托会计师事务所进行审计。
      (三)建立有效的风险防范机制,确定合理的贷款规模 对高校来说,贷款不可能是无限制的,“应该贷多少款和能贷多少款”,是高校在贷款时应考虑的问题。也就是说,贷款规模要与学校的发展规模相适应。如果学校贷款规模超过学校的承受能力,学校将面临财务风险。因此,为了防范风险,高校要通过建立贷款风险评价模型来确定合理的贷款规模,建立有效的风险防范机制。高等学校贷款的前提条件是必须保证未来一定期间内每年具有可用于偿还贷款本息的资金。高校的收入来源可分为限定性收入(指定用途)和非限定性收入(无指定用途)两大类。只有非限定性收入才能作为高校偿还债务本息的资金来源。
      (四)建立高等院校的偿债准备金制度 利用信贷资金是要还本付息的,当支付的利息相对数较小时,可列入当年的经费支出中。但本金一次偿还时会造成高校财务支付困难,因此,建立高校的偿债准备金制度是完全必要的。同时,由于现行高校会计制度规定,高校固定资产不提折旧,固定资产在使用中耗费的价值得不到补偿,高校偿还银行贷款就没有稳定的资金来源。为了弥补高校会计制度的缺陷,也为了高校不至于因偿还贷款而发生财务风险,应建立偿债准备金制度。高校在编制年度预算时,根据债务规模和贷款期限,按一定比例提取偿债准备金,在事业基金中留足这一数额。
      (五)改善高校预算管理能力 预算是整个学校财务工作的核心,是高校进行经济活动的依据,预算管理的好坏直接影响高校的财务状况和持续发展能力。因此,为了保证高校预算的良好执行,必须在高校内部管理中普及预算管理的基本知识,尤其是对校级领导的法制教育和财务制度教育。让学校领导认识到对国家财产的责任。让他们依法办学,依法理财。同时,要重新定义高校预算的概念及内涵,制定统一的预算编制原则和方法,把高校的全部收支作为预算统一管理的对象。量入为出,统筹兼顾。在编制预算时,应从学校的全局出发,既要考虑学校发展和建设的需要,也要考虑到学校财力,把学校的全部可动用资金,包括财政事业拨款和学校自筹资金,按一定的程序和方式进行综合平衡,编制年度财务收支计划,全面反映学校整体财务收支情况和总体规模。首先要保证人员经费,在公用经费使用中要向教学和科研倾斜,压缩行政性开支。对于自筹基建项目要慎重,根据学校财力情况予以安排。尤其是重大项目的预算管理,要细化项目支出与预算,新建项目应优先考虑改善办学条件、保证后勤生活和学校运转的必要设施。另外,完善预算的调整制度,对时间、方法、程序等作相应的规定。学校预算一经核定必须自求平衡,不允许搞赤字预算。建立预算的跟踪、分析和评价制度,优化资金的支出结构,确保资金正确使用,提高资金的使用效益,使预算更趋公平、合理和透明。
      
      参考文献:
      [1]陈威、宋蔚蔚:《 改革高校财务体制 化解高校债务风险》,《重庆工学院学报》2008年第4期。
      [2]丛淑荣:《高校财务风险的成因及防范措施》,《辽宁教育研究》2008年第5期。
      [3]付耀珍:《高校财务风险及对策研究》,《高教发展与评估》2008年第3期。
      [4]刘谨:《高校财务管理的现状与建议》,《高等教育财会》2005年第4期。
      [5]现杰、孙长汀:《 财务管理》,科学出版社2007年版。
      [6]杨东平:《 教育蓝皮书:深入推进教育公平(2008) 》, 社会科学文献出版社2008年版。
      (编辑 虹 云)
      

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