行政追偿程序研究|行政追偿程序
时间：2019-06-02 03:24:27 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
一般认为，追偿是国家机关向受害人支付赔偿金后所保有的要求公务员承担部分或全部赔偿费用的权力。�豍而行政追偿程序是指行政赔偿义务机关在被追偿人的参与下，代表国家行使追偿权所应遵循的有关步骤、方式、时限等的总称。行政追偿程序对于保障和监督行政赔偿义务机关依法行使追偿权，切实保护被追偿人的合法权益等均具有重要意义。但令人遗憾的是，在我国现行的法律文件中，有关行政追偿的规定极为粗疏。我国《行政诉讼法》第68、69条、《国家赔偿法》第16、31条虽然都确认了国家赔偿后的追偿权，但都只是对行政追偿权的行使主体和条件作了原则性规定，导致行政追偿制度在实践中很难实施，滥用或放弃追偿权不可避免。要改变这种现状，就必须进一步完善我国的追偿制度，制定完善的追偿程序。行政追偿程序的整体设计思路是，用科学的决定程序保证追偿权的行使，用完善的救济程序对抗追偿权的滥用。
笔者认为，公务人员与行政机关之间的关系本质上是行政合同关系，公务人员违法行使职权的实质是对行政合同的违反，行政机关在行政追偿程序中的主动性是其在行政合同中所享有的行政优益权的体现。行政追偿的功能之一就是通过让违法公务人员承担部分或全部赔偿费用以达到督促其依法行政的目的，这势必会影响到该公务人员的切身财产权益。为了与追偿人的行政优益权相抗衡，我们在进行制度设计时必须赋予被追偿人更多的程序权利。这个理念应贯穿整个行政追偿程序的始终。根据我国现有法律体系，并借鉴国外成熟的经验，笔者认为，行政追偿程序应包括决定程序、救济程序和执行程序。
一、行政追偿的决定程序
行政追偿决定程序是指行政追偿人作出追偿决定时所遵循的方式、步骤等的总称。纵观我国相关法律，追偿数额可以由追偿人根据具体情况自行决定，由此可见，追偿权是行政优益权的一部分。就其单方面可以导致法律关系变化来说，追偿权属于形成权，而非请求权。亦即行政赔偿义务机关在赔偿受害人损失后，不是请求违法公务人员承担违约责任，支付部分或全部费用，而是可以单方面形成赔偿决定。正因为如此，在实践中，行政赔偿义务机关将追偿权视为行政职权的当然内容，作出追偿决定时遵循公务决定通常所适用的工作程序，所以我国国家赔偿立法没有专门对行政追偿决定程序作出具体规定。适用这种追偿方式，被追偿人不太可能参与到程序之中，自身合法权益显然得不到保障。要想根本扭转这种局面，笔者认为，必须要以行政合同关系为基点，将行政追偿权看成是国家享有的由于公务人员的违约而形成的行政债权的实现途径。由于债权是平等的，所以在设计决定程序时应贯彻当事人参与原则，充分保障违法公务人员的合法权利。具体程序如下：
（一）立案程序。
立案是追偿程序启动的标志。但是，由哪个机构立案比较合适？我国法律只是明确了应该由赔偿义务机关负责追偿，没有具体规定负责追偿的机构。笔者以为，在现有的法律框架内，赋予行政机关内部的法制机构承担追偿职责最为恰当。理由有三：其一，法制机构受行政机关首长直接领导，地位相对独立；其二，法制机构专门处理行政诉讼、行政复议等法律问题，具备扎实的法律专业知识；最后，行政赔偿案件一般都是赔偿义务机关的法制机构负责处理，对案情比较熟悉，有助于正确迅速地追偿。
立案必须具备以下条件：第一，没有超过法定时效。时效已过，追偿权消灭，赔偿义务机关无权要求违法公务员赔偿部分或全部费用；第二，赔偿义务机关已经履行赔偿义务。追偿机构应对证明符合立案条件的材料进行形式审查，相关材料包括赔偿决定或协议、复议决定书、判决书、支付赔偿费用的凭证、公务人员行使行政职权的记录等。审查完毕，追偿机构认为符合追偿条件的，应出具行政追偿意见书，交给本机关领导批准。领导批准后，追偿机构应制作行政追偿立案决定书，送达被追偿人。
（二）调查程序。
1、告知权利。
追偿机构在送达立案决定书时应附上权利告知书，告知被追偿人享有陈述、申辩、要求听证等各项程序权利。我国人口众多，地区发展不平衡，公务员素质差异很大，即使法律规定了被追偿人的相关权利，他们也未必了解，所以从程序上给追偿人设定告知义务以更好地维护被追偿人的合法权利。
2、调查核实证据。
被追偿人是否具有“故意”或“重大过失”是行政追偿决定程序中调查的重点，因为它是进行行政追偿核心要件。调查应由追偿机构的办案人员进行，一般应为两人。被调查的人员包括违法公务人员、受害人以及其他相关人员。调查人员通过核实有关材料，走访、听取有关人员意见以进一步确认公务人员在违法具体行政行为中个人过错程度。在调查过程中，调查人员应当应认真听取被追偿人的陈述与辩解。被追偿人要求听证的，赔偿义务机关应当举行听证会，否则追偿决定无效。听证程序是行政程序的核心和灵魂。追偿听证的本质在于给被追偿人发表自己意见的机会，允许其与案件调查人员当面质证和辩驳，属于一种事前自卫的权利。追偿人则可以通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，从而作出正确的追偿决定。另外，听证让被追偿人能够更多地参与追偿决定程序，可以缓和其与追偿人之间的矛盾，减少行政争议，提高行政效率。
3、举证责任。
“在诉讼中，举证责任问题的重要性甚至比大多数律师认识到的还要大。确定举证责任问题常常是决定谁胜谁负的问题。”�豑在行政追偿中，也存在举证责任问题。笔者认为，举证责任应该分配给追偿人。理由如下：第一，这是“谁主张谁举证”原则的要求。追偿权行使的基础在于违法公务员违反了行政合同的约定。在追偿程序中，追偿人认为被追偿人在违法行使职权时存有故意或重大过失应该追偿，其地位相当于原告，自然要举证证明自己的主张；第二，被追偿人举证能力小。相比追偿人来说，显然被追偿人处于弱势地位。在行政程序和行政赔偿程序中，很多案件材料和线索都掌握在追偿人手中，被追偿人要想取得对自己有利的证据非常困难。举证责任的分配应该考虑当事人举证能力的大小，这是法律公正性和人道主义的必然要求。
当然，被追偿人也可以举证抗辩，这是其程序权利。如果最终追偿人举证不能，则必须撤销案件。
（三）决定程序。
追偿机构经过一系列调查及听证程序后，如认定被追偿人在违法行使职权中主观上有故意或重大过失，则应当与被追偿人协商具体的追偿数额，协商不成的，可直接做出追偿决定意见书，报本单位行政首长批准，然后制作追偿决定书，送达给被追偿人。追偿决定书应包括追偿的事实、理由、法律依据，追偿的金额、缴纳方式、期限以及被追偿人不服追偿决定时的救济权等内容。
在追偿决定程序中，对于追偿数额是否允许双方当事人协商，学者看法不一。很多学者主张协商，也有的学者表示反对。笔者认为，应该运用新的理论构建追偿的决定程序，让被追偿人充分地参与该程序，赔偿数额的确定应当先行协商。理由是：第一，保障人权的需要。通过与被追偿人充分协商，让追偿人更多地了解被追偿人在行政程序中主观过错的大小以及其他影响因素，从而作出正确的追偿决定，保护被追偿人的合法财产权；第二，有利于追偿金的执行。协商程序可以让被追偿人体会到一种被尊重的感觉，有助于缓和双方的对立情绪，促使他们早日达成追偿协议，也有利于追偿金的执行；第三，不会损害国家利益。协商只是必经程序，而不是说一定要通过协商确定追偿数额，协商不成的，追偿人可以径行决定，实现追偿权，以维护国家利益。
需要强调的是，行政追偿决定应在规定时间内作出，笔者认为以规定一个月为宜，自行政追偿立案之日起计算。情况比较复杂的，报行政首长批准可以延长半个月。在行政追偿程序中，追偿数额的确定是关键问题，而该问题的解决在很大程度上又有赖于被追偿人主观过错大小的认定。一般情况下，行政赔偿程序已对违法公务员的过错进行了认定，因此行政追偿无需太长时间。
二、行政追偿的救济程序
行政追偿的救济程序是指受国家追偿的个人或组织，在不服行政赔偿义务机关所作的追偿决定时，依法请求有权的国家机关对追偿决定进行审查并由其作出新的裁决，从而保护自己合法权益的程序。它作为行政追偿程序的重要组成部分，相比追偿决定程序而言，属于一种事后程序。该程序不仅有利于纠正不当或错误的追偿决定，维护被追偿人的合法权益，而且有利于监督赔偿义务机关依法行使追偿权。所以，国外国家赔偿立法大都明确赋予了被追偿人在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权。我国虽然早在 1989 年通过的《行政诉讼法》中规定了追偿制度，但有关行政追偿救济程序的规定却是空白。导致目前这种状况的原因是立法者把行政追偿权建立在特别权力关系理论基础上，视行政追偿程序为纯粹的行政内部程序，从而忽略了对被追偿人权利的有力救济。有权利就有救济，在人权运动蓬勃发展的今天，为了防止赔偿义务机关滥用追偿权，切实保障被追偿人的基本财产权，我们势必要打破目前这种仅仅依靠申诉途径救济的尴尬局面，设计完善的行政追偿救济程序。
因此，针对不同的被追偿人，应设计不同的救济途径：
（一）被追偿人是行政机关工作人员或受委托的个人或组织，如果不服行政追偿决定，直接诉请人民法院予以保护。
前文已经说明，行政机关与其公务员以及受委托的个人或组织之间是行政合同关系，虽然后者的合同义务是依法行使职权，带有很强的行政性，但本质上说，他们之间应该是私法上的合同关系，行政追偿权只是赔偿义务机关实现私法权利的手段。如果被追偿人对行政追偿决定不服，即意味着他不同意因违法行使职权而承担的违约责任的内容，而且行政追偿涉及到他们作为普通公民所享有的基本财产权，因此，为了将双方置于平等的法律地位，公正地解决纠纷，法律应当明确赋予这类被追偿人起诉权。
（二）被追偿人是赔偿义务机关，如果不服行政追偿决定，则可以向本级人民政府申请复议，如果赔偿义务机关是人民政府的，则应向上一级人民政府申请复议。
根据《行政诉讼法》第69条的规定，笔者认为，人民政府向有责任的赔偿义务机关进行追偿，其功能主要是督促其依法行政，此时减轻国库负担的追偿目的很难体现，且他们有行政上的隶属关系，所以赔偿义务机关如果不服追偿决定，只能依《行政复议法》申请复议。
三、行政追偿的执行程序
执行程序是指追偿决定书生效后，有权的国家机关在被追偿人不主动履行追偿决定所确定的给付义务时，依法采用强制措施迫使其履行义务所应遵循的程序。追偿人依法作出的追偿决定，实质是对违法公务人员因违约而设定的债务，债务人理应自动履行，但实践中不履行或不完全履行现象时有发生，因此有必要采取强制措施，迫使其履行，以实现行政债权。我国现行法律中尚未有关行政追偿执行程序的规定，笔者认为，该程序应该围绕解决三个问题进行，即明确执行主体、执行对象和执行措施。
（一）执行对象。
行政追偿是以被追偿人的薪金收入为限，还是包括其他收入，对此，理论界观点不一。笔者认为，行政追偿的对象应该包括被追偿人的薪金收入、个人其他合法财产。因为违约责任是赔偿义务机关进行追偿的理论基础，违约行为是债产生的原因之一。根据民法理论，被追偿人应该对自己的债务承担无限责任，只有债务人全额支付被追偿数额，行政之债才能消灭。因此，在追偿对象上，被追偿人自然应该像普通公民一样，以自己的全部合法财产清偿债务。当然，在具体执行时，应区分被追偿人个人合法财产与其家庭成员财产，还要基于人道主义考虑，保留被追偿人本人以及由其赡养、抚养人的必要生活费用。
（二）执行主体。
执行主体是指负责强制执行行政追偿决定以实现其内容的国家机关。国内多数学者认为应根据执行对象的不同，将执行主体分为赔偿义务机关和人民法院，其中，薪金收入由赔偿义务机关执行，而其他个人合法收入由人民法院负责执行。对此，笔者不敢苟同。在我国，公务员的薪金几乎是其全部的合法收入，也是其生活的惟一来源，由此可见，薪金对于公务员来说具有重大意义。按照现行法律规定，行政追偿决定程序是内部程序，被追偿人充其量只有参与权，没有决定权。如果再由赔偿义务机关作为追偿的执行人，那就意味着在行政追偿方面，赔偿义务机关既是决定者又是执行者，这违背了“裁执分离”的正当程序，极易侵害被追偿人的合法权利，因而是不公正的。综上，笔者认为，对于行政追偿决定书，唯一有权力强制执行的只能是人民法院。其中，人民法院执行被追偿人其他合法收入毋庸置疑。薪金也交由人民法院执行有两点理由：第一，基本财产权由法院强制执行几乎是各国通例。第二，在行政追偿决定程序中，赔偿义务机关占绝对优势地位，可能会“以强凌弱”，作出不公正的决定。而在人民法院的强制执行程序中，人民法院会审查行政追偿决定书的内容，从而构成了对赔偿义务机关的强大监督，保护被追偿人的合法权利。
（三）执行措施。
人民法院在收到赔偿义务机关的强制执行申请后，应该对行政追偿决定书的内容进行审查，重点审查追偿金的缴纳方式是否公正，强制执行后是否会影响到被追偿人的基本生活。审查完毕，认为决定书规定的缴纳方式不妥的，可以与被追偿人协商变更；没有发现问题的，应该向被追偿人下达限期履行通知书，如果被执行人在规定的期限内仍未履行的，及时下达强制执行通知书予以强制执行。
为充分保障被追偿人的合法权利，人民法院在强制执行时，应赋予被追偿人选择执行方式的权利。被追偿人既可以选择由人民法院通知赔偿义务机关扣发每月不超过50％的工资，也可以由人民法院强制执行其个人现有的其他合法财产。
本文是国家社科基金项目《民事赔偿责任优先原则的实现机制研究》（项目编号：11BFX029，主持人：李明发教授）的前期研究成果。
（作者：安徽大学讲师，研究方向：宪法学与行政法学）
注释：
张树义著.行政法与行政诉讼法学.高等教育出版社2002年版，第291页.
对此，学界观点不一。笔者认为易将其认定为行政合同关系，兼具行政性和合同性。普通公民进入行政机关成为公务员，实质是一种双方缔约行为的结果，公务员的合同义务是依法行使职权。
参见刘志坚.试论国家追偿程序.兰州大学学报（社会科学版）.2000年第5期，第98页，第100页..
杨惠基主编.听证程序理论与实务.上海人民出版社1997年版，第48页.
[美]伯纳德·施瓦茨著,徐炳译.行政法.群众出版社1986年版，第321页.
参见马怀德著.国家赔偿法学.中国政法大学出版社2001年版，第278页.
赔偿义务机关所支付的追偿金部分或全部来源于自己的行政经费，但行政经费也是通过财政拨付的，因此这样处理对于减轻国库负担来说似乎没有意义.
参考文献：
[1]马怀德著.国家赔偿法的理论与实务.中国法制出版社,1994年版.
[2]姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社,1999年版.
[3]胡建淼主编.行政法学.法律出版社,1998年版.
[4]高家伟著.国家赔偿法学.工商出版社,2000年版.
[5][英]威廉·韦德著，徐炳译.行政法.中国大百科全书出版社,1997年版.
[6]张春莉.论行政追偿的正当程序.江苏社会科学.2004年第6期.
[7]刘志.行政追偿制度探究.中国行政管理.2005年第10期.
