中国大学办学自主权(1952—2012):政策变迁的制度解释|中国的关税自主权开始遭到破坏

　　摘 要：大学办学自主权的扩大与落实取决于大学的自主性及外部控制的程度。中国大学办学自主权的演变经历了建国十七年、改革开放初期、社会转型期三个阶段。政策变迁经历了集权—放权—集权—放权的多次反复，但始终没有跳出“一收就死，一放就乱”的循环。中国大学办学自主权之所以成为久拖不决的政策难题，主要源于宏观制度环境的制约、行动者认知方式的制约以及制度的历史累积效应的影响。任何政策变迁都涉及三个基本因素：环境、行动者和制度。政策变迁实质上就是行动者在一定环境制约下变革旧制度、创造新制度的过程。
　　关键词：大学办学自主权；政策变迁；同构逻辑；认知逻辑；积淀逻辑
　　中图分类号：G64920 文献标识码：A 文章编号：16710169(2012)03007809
　　一、问题界定
　　大学办学自主权是指大学在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行内部事务管理的资格和能力。落实和扩大办学自主权取决于大学自主性的提升。大学办学自主权在中国之所以成为久拖不决的问题，主要源于政府对大学的集权管理模式。20世纪50年代，与高度集中的计划经济体制相适应，大学与其他社会机构一样实行以政府集权控制为核心的管理制度。然而大学毕竟是学术组织，有特有的内在发展逻辑，学术自由是大学的灵魂，行政化导致大学学术衰微。改革开放以来，落实和扩大办学自主权成为中国高等教育改革的一个中心议题，不时浮现出来。最近，人们又把落实和扩大办学自主权与建设世界一流大学联系起来。《教育部、财政部关于加快推进世界一流大学和高水平大学建设的意见》（2010年）明确提出，“‘985工程’学校要率先进行体制机制改革试点，落实和扩大学校在建设高水平大学上的自主权”。由于大学办学自主权既涉及大学与政府、与社会的外部关系，又涉及大学内部的各种关系，故大学办学自主权的扩大与落实涉及大学制度的根本变革与转换，是高教政策调整的主要内容，在高教政策中处于核心地位。从政策变迁的角度来探讨中国大学办学自主权的历史演化，对于构建现代大学制度，建立世界一流大学具有十分重要的意义。
　　二、政策变迁的历程描述
　　根据高等教育系统的权力配置，现代高等教育系统主要有两种理想类型：罗马传统的高等教育体系与盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系。前者是国家控制的一元结构，后者是“社会选择”的多元结构。中国高等教育体系在新中国成立前主要受美国影响，属于盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系，大学自治作为一种核心价值理念为人们所认同；新中国成立之后，实行“全面学苏”政策，具有浓厚的罗马传统色彩。根据政策范式的阶段特征，可以将新中国成立之后大学办学自主权的政策演进分为三个阶段：建国十七年、改革开放初期、市场经济转型期。
　　（一）建国十七年（1949—1966年）：《高教六十条》与国家本位的政策范式
　　新中国成立之后，随着“以俄为师”的全面展开，中国建立了一套高度集权的计划体制。为了适应高度集权的计划体制，政府采取了一系列强有力的行政措施，对大学的课程、教学、专业设置等进行了改革，并实施了大规模的院系调整，建立了政府集权管理的大学制度。这种大学制度对于恢复大学秩序、推动新中国的经济建设、建立适应计划经济需要的高等教育体系具有十分重要的意义，但是这种过于集权化的大学制度还是很快地暴露出其弊端：它抑制了大学办学的主动性，而且挫伤了地方政府办学的积极性。故很快就传出高等教育非集权化的呼声。在这种情况下，1958年8月国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，决定结束苏联式高度集中的教育管理体制，实行教育权力下放。权力下放后，地方举办高等教育的热情被调动起来，高教规模因缺乏必要的控制而高速发展，形成了所谓的“教育大跃进”和“教育大革命”。从1957年至1959年，高等学校从229所增加到841所。1960年高等学校又在一年中增加448所，达到1 289所\[1\]（P88-89）。高教规模的急剧扩大超过了国民经济的承受能力，教育质量急剧下降，要求集中整治的呼声开始高涨。
　　中国地质大学学报(社会科学版) 2012年5月第12卷第3期 周光礼：中国大学办学自主权（1952—2012）：政策变迁的制度解释 始于1958年的整个社会的“大跃进”至1960年已难以为继，多、快、好、省地建设社会主义的“总路线”为国民经济建设的“调整、巩固、充实、提高”八字方针所取代。1961年，为贯彻八字方针，中央要求工业、农业、教育、科学、文艺等各个系统在总结经验的基础上，制定相应的工作条例草案，以指导和规范各方面的工作。在此背景下，教育部出台了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即《高教六十条》），以此来整顿高等教育发展的无序状况。
　　《高教六十条》确立了两大原则：第一，学术自由原则。《条例》第4条规定：“高等学校必须贯彻执行百花齐放、百家争鸣的方针，在毛泽东同志‘关于正确处理人民内部矛盾的问题’中提出的六项政治标准的前提下，积极开展各种学术问题的自由讨论，以利于提高教学质量，提高学术水平，促进科学文化的进步和繁荣”。第二，集中管理原则。这一原则是《高教六十条》的核心原则。《条例》第7条规定：“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。”“教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经教育部批准。”下放给地方的自主权重归中央。由于集中管理原则是核心原则，故《高教六十条》中充斥着“指令性规则”。从教学计划到专业设置，从教师调动到招生，从教学到科研均有细致入微的规定，大学办学自主权并未进入决策者的视野。大学学术事务，事无巨细，条例均有详细的规定，大学实际上只是政府的附属机构。
　　《高教六十条》是新中国第一部用于指导高等教育的条例，它标志着中国在高等教育管理上开始探索出了一条摆脱苏联高等教育模式的道路，用毛泽东的话说，“总算有了自己的东西”\[2\]（P57）。它的试行使混乱的教学秩序得到恢复，对高等教育的巩固提高起到了一定的积极作用。就政策的价值取向而言，《高教六十条》是一种典型的国家本位的政策范式。政策的出发点是以国家利益为基点的，集权管理是其基调，学术自由原则在高度集中的计划经济体制下只能流于形式。笔者认为，中国大学一直缺乏活力的根本原因即在于此。这也是中国大学办学自主权政策变迁的滥觞。 　　（二）改革开放初期（1978—1992年）：《中共中央关于教育体制改革的决定》与大学办学自主权
　　《高教六十条》试行不久就为“左”的思潮所打断。1969年中央发布了《关于高等学校下放问题的决定》，大学被下放到地方，高等教育再次走向失控。“文革”结束后，人们发现《高教六十条》生机尚存，于是稍作修订后又重新颁布。所谓拨乱反正，在高教领域其实就是恢复“高教六十条”所确立的政策范式。1978年十一届三中全会，做出了工作重点由阶级斗争转移到经济建设上的决定，并制订了“调整、改革、整顿、提高”新八字方针。高教事业也开始执行方针以恢复教育秩序。虽然以“改革、提高”取代了《高教六十条》中的“巩固、充实”，但调整、整顿的思想却一脉相承\[3\]（P147）。
　　然而，这毕竟是一套带有保守色彩的条例，在改革开放的时代重新施行难免显得步履蹒跚、活力不足。也正是在这种历史的反差中，大学办学自主权问题开始浮出水面。1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师大（今华东师大）校长刘佛年、上海交大党委书记邓旭初呼吁给高等学校一点自主权的文章。《人民日报》在编者按中提出：学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权，教育体制应如何改革才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题\[4\]（P226）。正是在这种情况下，1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，第一次由中央明确提出高校办学自主权问题。
　　《决定》明确了高教体制改革的指导思想，把提高办学效率作为基本的政策价值理念。《决定》第一个部分详细地分析了办学效率不高的原因：几十年来在行政机构的直接领导下，高等学校没有办学自主权，严重地束缚了高校的办学潜力，已经不能适应社会发展的需要。为了提高办学效率，进行教育体制改革就成为关键，一如《决定》所言，“中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”《决议》第四部分对这一思想作了进一步的阐释。“当前高等教育体制改革的关键，就是要改革政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”基于提高办学效率的指导思想，《决议》进而提出了两方面的改革，一是招生计划和毕业生分配制度改革；二是扩大学校办学自主权。
　　《决议》明确规定了高等学校有教学、科研、招生、人事、财务与国际交流等六个方面的自主权。由于《决议》是一个纲领性文件，故关于大学办学自主权，《决议》仅作了原则规定。为了贯彻落实这些原则，国务院于1986年颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，把高校办学自主权扩充为八项，即招生、科研、教学、财务、人事、基建、职称评定和国际交流。
　　《决定》的出台标志着自“文革”以来高等教育的整顿和调整阶段的结束。《决定》以国家意志的形式肯定了高等学校八个方面的自主权，这在建国以来的政策中尚属首次。然而，《决议》的理想与高度集中的计划体制的政策环境是矛盾的，《决议》的政策范式仍然是国家本位的。国家对高校的控制仍然十分严格，高校缺乏应有的自主性，实际上扩大高校办学自主权的改革在1992年之前并无大的进展\[3\]（P157）。
　　经济体制改革为高校改革引入了一点市场的因素且提出了扩大大学办学自主权的诉求，但政策范式的国家本位却不可能对大学内在的自主性给予适当的关注。政策更多的是从经济利益考虑而不是从大学学术发展着眼，《高教六十条》中的“双百方针”在决议中没有体现。正是因为对大学自主性的漠视，以至于在80年代末期，大学开始承受越来越大的经济压力，导致滥用办学自主权的现象出现，一些大学把本来就不多的一点办学自主权用于“创收”，使办学质量受到严重影响。在这种情况下，社会不满，政府也产生了“怕放权”思想。“政府开始担心把权力下放给高校后，高校不能很好地运用自主权，甚至干出违法乱纪的事情，出现一放就乱的现象”\[5\]。
　　（三）社会转型期（1993—2012年）：《高等教育法》与市场本位的政策范式
　　扩大高校办学自主权的改革在《决定》颁布后，不但没有取得实质性进展，而且诱发了高教秩序的无序与混乱。因此，在1990年前后，扩大办学自主权的改革又为新一轮的“治理整顿”所打断，政府又强化了对大学的管理与控制。
　　直到1992年中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标，建立与市场经济体制相适应的高教管理体制与运行机制才提上了议事日程。在这种背景下，1993年3月中共中央、国务院正式颁布了《中国教育改革和发展纲要》，教育的“治理整顿”才正式结束，扩大高校办学自主权的改革才开始真正起步。《纲要》明确提出，要进一步改革办学体制，为大学自主办学创造一个宽松的环境，要使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。《纲要》的实施标志着中国高教政策范式开始转换，即由国家本位向市场本位演进。然而，由于《纲要》不是正式的法律，其权威性、稳定性有限，约束力也不强，这与市场运作所需的法制环境相差甚远。
　　1998年，《高等教育法》的颁布才真正标志着政策范式的转换。《高等教育法》从1985年开始起草到1998年正式审议通过，前后近十三年。从某种意义上说，《高等教育法》酝酿的时期就是中国由计划经济体制走向市场经济体制的转型时期。社会转型引发了高等教育体制改革。进入20世纪90年代后，随着市场经济体制的确立，改革高度集权的管理体制进入了实质阶段：一方面高等教育的管理权限从中央向地方转移，这是纵向的地方分权；另一方面，高等学校的管理权限从教育行政部门向高等学校转移，这是横向的职能分权。横向的职能分权成为了改革的重中之重。正如《关于国家教委直属高等学校深化改革、扩大办学自主权的若干意见》（1992年）中所指出的，“改革的重点方向是理顺政府与学校之间的关系，转变政府职能，扩大学校办学自主权，逐步确立高等学校的法人地位，进一步明确学校的权利与义务，利益与责任，以利于增强学校办学活力，主动适应和服务于国家经济建设和社会发展的需要。”自主权的扩大意味着大学与政府、社会等各种外部关系及大学内部的各种关系发生了深刻变化。这些关系亟待法律来进行调整，这是高等教育法产生的重要背景。 　　《高等教育法》阐述大学办学自主权的内容包括两个部分：法律原则与具体制度。办学自主权的法律原则有二：第一，面向社会，依法自主办学原则。《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。” 第二，学术自由。《高等教育法》第10条规定；“国家依法保障大学中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。由于高等学校是一个高度专业化的学术机构，发展学术、追求真理是其本质，故大学的办学自主权实质上是学术自主权。学术自由原则的确立有助于学术自主权的实现。
　　办学自主权主要包括两个方面：第一，大学的法律地位。确定大学的法律地位，是处理大学与国家、与社会以及大学内部各种关系的前提，故它是办学自主权最重要的内容。《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法人代表人”，“高等学校在民事活动依法享有民事权利，承担民事责任”。可见，中国大学的法律地位是：在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任的法人。第二，大学办学自主权的具体规定。《高等教育法》第32条到38条明确列出了大学具有“调节系科招生比例”、“设置和调整学科和专业”、“制订教学计划、选编教材、组织和实施教学活动”、“开展科研活动，技术开发和社会服务”、“开展国际交流与合作”“设置内部机构和聘任人员”、“管理和使用学校财产”等七个方面办学自主权。
　　《高等教育法》的出台标志着市场本位政策范式在中国的正式确立。20世纪90年代以后，随着市场经济体制的确立及高等教育的国际化，政府高等教育的价值取向发生了重大变化：引入市场机制，增强质量与效益意识。市场式治理强调质量与选择，要求改变高等教育的科层式治理，给大学以更多的自主权。然而，市场式治理也意味着政府缩小职能范围，从而减少了对高等教育的投入，大学需要在市场中获取办学资源。1999年以来，中国大学大幅度扩招，但政府对大学的直接经费投入并没有相应的增长，致使大学面临严重经费问题。办学自主权又有滥用的趋势，教育质量堪忧。可见，高教政策范式由国家本位向市场本位转换虽说是一大进步，但高等教育的两种治理模式都是从外部的需求考虑公共政策，大学的自主性依然不高。
　　总之，随着高等教育政策范式从国家本位向市场本位的转换，中国大学办学自主权也经历了从无到有、从抽象到具体、从法定权利到实际权利的演变过程。作为高等教育改革的晴雨表，大学办学自主权问题时而浮现，时而隐匿。进入21世纪以来，在建立现代大学制度的旗帜下，大学办学自主权问题再次突显，成为学术界和实践界共同关注的重要问题。
　　三、政策变迁的制度逻辑
　　中国大学办学自主权的政策变迁为什么会呈现出这种特点？笔者试图从社会学制度主义的角度建构一种新的解释框架。
　　（一）同构逻辑与制度变迁
　　社会学制度主义强调环境在政策变迁中的作用，这就是所谓的同构性逻辑。根据这种逻辑，制度将要且必须适应环境变迁方式，宏观的社会结构将限制任何制度背离现状太远。当然，同构性逻辑并不排斥组织（制度）对环境的能动性。大学作为社会中的组织，其制度安排受到宏观的经济、政治结构的塑造。
　　中国大学办学自主权政策演变与计划经济体制、集权管理政治体制密切相关。新中国成立后，我国实行“全面学苏”的国策，与此相适应，国家逐步建立起计划经济体制，以及与之配套的中央集权化管理方式。在这样的制度环境下，政府很快将大学纳入全面行政管制之内。中央政府通过1950年《高等学校暂行规程》、1961年“高教六十条”等规章条例，把大学变成了政府的附属机构，大学失去了办学自主权。
　　计划经济体制是与市场经济体制相对的一个概念。前者是以国家指令性计划调控经济生活，后者则以市场调控经济。我国在相当长的时间实行计划经济体制，现在仍处于由计划经济体制向市场经济体制的转型过程中。计划经济体制对中国大学办学自主权的扩大和落实具有决定性的影响力。计划经济体制包括两个方面：一是经济运行方式的计划调控，一是资源配置的政府主导。经济运行方式的计划调控直接影响着大学办学自主权的落实。长期以来，在中国高等教育的体制机制安排中，大学办学的权力比较小，政府的直接干预较大，社会参与的机会很少，这与计划调控的体制密切相关。随着计划调控向市场调控的转型，中国大学办学自主权在逐步扩大，政府的直接干预逐步变少，社会参与大学管理的程度正在增加。教育资源配置的政府主导也直接制约了大学办学自主权的落实。在计划经济体制下，政府以行政手段配置教育资源，此时大学的办学理念基本上是政府意志的反映，对社会发展需要反应迟钝。随着市场经济体制的初步建立，以市场作为教育资源配置手段逐步受到重视，逐步形成了市场调节和政府调控相结合资源配置方式，大学开始面向社会自主办学\[6\]。
　　与计划经济体制相配套的是高等教育体制的集权模式。在相当长的时间内，中国大学的办学权和管理权归属中央政府，地方政府和大学没有办学的权力。高等教育管理体制的中央集权使地方办学的积极性和教育管理的制度能力被极大地削弱。这种教育权的配置对大学办学自主权的扩大和落实影响很大。如上述，中国大学办学自主权60年演变，政策变迁总跳不出“一放就乱、一收就死”的怪圈:①1958年以前，经过2次大规模的院系调整，确立了高度集权的高等教育体制，建立了与计划经济相适应的大学制度，大学办学权力完全集中于中央政府。②1958年至1963年期间，经历了一次放权—收权的急剧变革。20世纪50年代后期，高度集权的苏联模式使各高校在办学中很难有灵活变通的余地。1956—1960年进行了“教育大革命”，实行以地方管理权力为中心的体制改革，将教育部和中央各业务部门主管的大部分高校下放地方，高校办学由地方政府自行决定。然而，权力的下放导致高等教育系统呈现无序增长和混乱的状况。为了纠正高等教育领域的盲目冒进，1961年9月印发了《高教六十条》，重申实行统一领导，实行“中央统一领导、中央和地方两级管理”体制。③“文革”10年，外部政治环境发生急剧变迁，高等教育的管理权、领导权再次下放地方。在“以地方为主”的管理体制下，大学发展出现失控现象。④1978－1992年，中央政府仍处于主导地位，高校取得一定的办学自主权。文革结束后，中央决定恢复高等教育管理的集权模式，重新实行“中央统一领导、中央与地方两级管理”体制。1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，提出在加强宏观管理的同时，实行简政放权，扩大学校的办学自主权。其后的几年，扩大高校自主权进展不大。⑤1993以后，随着市场经济体制改革的深入，大学逐步成为面向市场自主办学的法人实体。1998年高等教育管理体制改革取得突破性进展，国务院机构改革撤并了9个部委，这些部门主管的91所高校实行中央政府和地方政府共管共建，其中81所实行以地方管理为主的体制。其后，又进行2次中央部委院校的集中调整，至此，我国计划经济体制形成的条块分割的高等教育管理模式最终被打破。1998年颁布的《高等教育法》明确了大学7个方面的办学自主权。 　　大学办学自主权难以落实的状况与中国长期形成的“极强政府—极弱社会”的结构直接相关。极强政府的集权倾向导致大学缺乏办学自主权，大学失去活力。为了激活大学的办学活力、提高地方办学的积极性，政府选择下放办学自主权。然而，由于社会和大学制度能力和自主能力太弱，大学办学自主权在实践中出现垄断和滥用，造成办学的无序和混乱，出现所谓的“一放就乱”现象。当办学自主权因垄断和滥用引起“民怨”时，政府本能的反应就是加强集权控制，把下放的权力重新收回，又出现了所谓的“一收就死”现象。办学自主权的扩大和落实之所以出现这种恶性循环，归根结底是因为计划经济体制和集权管理的思维方式没有得到根本的转换，政策在一定程度上受制于宏观社会背景。同构性逻辑制约了政策的创新和变迁。
　　（二）认知逻辑与制度变迁
　　根据社会学制度主义的认知逻辑，行动者认知方式对政策变迁发挥巨大作用。因此，要关注制度内成员作决策时，是如何在其结构和“框架”下认识形势的。社会学制度主义有一个重要假定，即一个制度内成员已被培养成同一类型的感知方式，他们以大致相同的方式解释来自环境的信息。政策被锁定可能源于行动者群体认知上的思维定势；反之，行动者认知方式的改变可能导致政策变迁。
　　改革开放以来，国人关于大学办学自主权的讨论，其根本的落脚点在于通过协调大学与政府的关系以建立现代大学制度，使大学成为面向社会自主办学的法人实体，以增强大学主动适应经济和社会发展需要的能力。这种思考问题的方式，明显地反映了当时特定环境对人们思考问题的角度的规定。当时正值国家工作重点从阶段斗争向现代化建设为中心的轨道上转移，人们迫切希望社会各方面的力量参与高等教育以抗衡政府的控制，使大学在各种力量的均衡中获得一定的自主性。市场经济体制的确立无疑为这种思维方式的展开提供了现实的依据。可见，这种思维方式顺应了中国社会由国家权力一统天下向国家与社会二元结构分化的转变，在相当程度上促进了中国高等教育体制的改革。然而，就大学自主性的实现而言，这种外部性的思维方式是必要的，但却不是充分的，是重要的，但却不是基本的\[7\]。
　　由于是从大学的外部着眼，人们所关注的自然是大学所受的外部控制和影响，冲破单一控制的格局、实现控制主体的多元化自然就成为改革的首选。据此，人们所进行的多次改革或者是限于中央国家机关之间或中央政府与地方政府之间的“集权”与“分权”，或者是实施科层式治理的同时采取市场式治理模式。前者只是权力的转移，大学并无办学自主权可言，大小事物依然要按上级指示办理，不敢越雷池一步；后者只是权力的分化，即制约大学的主体出现了国家与市场的结构分化，大学同时承受了政府与市场的双重压力，自主性依然处于缺失状态，虽然权力的分化也给大学带来了自由活动的空间和机会，但同时也使大学的办学走向无序与混乱。可见，无论是权力的转移还是权力的分化都无助于大学自主性的提升。正因为如此，中国高等教育管理体制改革在权力的分配上，常常是“放”了想“收”，“收”了又想“放”，时而“放”，时而“收”\[8\]，陷入了“一收就死，一放就乱”的两难困境，走不出“放权”与“收权”的怪圈。可见，这种外部性向度的思维方式对落实和扩大中国大学的办学自主权显得无能为力。
　　其实，这种外部性的思维方式从一开始就存在着严重缺陷。简而言之，主要有两个方面：一是过于强调外部因素对大学办学自主权的决定作用，人为地切割掉了探究大学自主性的内部向度。这种思维方式在理念层面的展开，就是认为只要政府放权了大学自然就有了自主性，外部性问题的解决可以一劳永逸地改变大学缺乏办学自主权的状况。有时虽然也注意到大学自身在落实办学自主权方面的作用，但也只是强调大学的自我控制、自我约束。这种思维方式在实践层面的展开，也就只能是在外部矛盾得到某种程度消解的同时，大学内在的自主性并未得到相应的增强，更不用说根本改观。二是由于对大学内在自主性缺乏意识，大学在极力摆脱政府单一控制（其实并未真正摆脱）的同时，又落入市场经济的陷阱。大学与市场的结盟似乎给大学注入了“活力”，似乎使大学具有“去行政化”的特质。实质上在这“活力”与“去行政化”的背后，却是政治意识形态以一种更巧妙的方式实现对教育的影响\[9\]（P261）。落实办学自主权所诉诸的“多元控制”，最后演变为市场经济与政治的双重挤压，以学术创造为己任的大学所创造的不再是知识而是知识经济。
　　正是这种思维方式本身存在问题，致使我们忽视了大学内在逻辑对落实大学办学自主权的重要意义。在此，我们可以借用卢曼（Niklas Luhman）的社会系统功能分化理论对这个问题作进一步的分析。卢曼认为，社会生活在现代是通过将自身分割为经济、政治、学术（文化）等不同的功能系统而存在的。每个功能系统都执行一个无法为其他系统所取代的任务，在此基础上，每个功能系统都发展出了自己独特的运作逻辑和特有的沟通媒介。卢曼认为，沟通媒介是每个功能系统相互区别的根本标志，因为每一功能系统为了以自己的功能立场和原则传达和处理信息，以凸现自己的自主与特性，都分别发展出自己的沟通媒介，而且每个功能系统都会通过限制适当的沟通，与环境划清界限\[10\]（P149）。卢曼进而认为，政治系统的沟通媒介是权力，经济系统的沟通媒介是金钱，学术（文化）系统的沟通媒介是真理。每个功能系统都通过拒绝或否定其他功能系统的沟通而建构自身的自主性。大学作为专门的学术机构，探求真理、发展学术乃是这一功能系统的本质所在，因此系统的自主性不是来源于外部，而恰恰是来源于大学自身独特的沟通媒介——真理（学术）。大学完全接受政治或经济的沟通媒介（权力或金钱）则意味着大学自主性的丧失。因此，试图诉诸外部的政治、经济因素来实现大学的自主性无异于缘木求鱼。
　　实际上，大学办学自主权的核心是学术的自主权，离开学术探讨大学的办学自主权没有任何意义。而学术自主权之所以有意义，也只是因为大学是学术创新的事业，需要有独立思考、自由讨论的氛围与环境。只有拥有学术自主权，才有可能冲破种种限制与禁区，为学术的传承与创造提供有利的条件。可见，大学办学自主权问题说到底就是一个学术自由的问题。也只有从这个角度我们才能发现，大学的办学自主权并非外部的恩赐，而是大学与生俱来的权利。人们之所以很少从学术的角度来理解大学的办学自主权，是因为内部视角的缺失遮蔽了自己的视野。从某种意义上说，内部视角的缺失是大学办学自主权问题难以解决的根源所在。因此，改变这种状况的关键就是转变思维方式，变单向度思维为双向度思维。也就是说，在思考中国大学办学自主权问题时，需要从外部性的视角转向内部性的视角，并最终打通这两种思维方式。只有这样，才能触及中国大学自主性问题的实质，走出高教管理体制改革中的“放权”与“收权”的两难困境\[7\]。 　　（三）积淀逻辑与制度变迁
　　社会学制度主义强调历史积淀对政策变迁中的影响。制度具有历史连续性和累积性，当前的实践是建立在过去基础之上的，在一个当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。高等教育系统的早期确立的结构和信念在一定程度上制约后来的结构与信念。正如玛格丽特?阿切尔所言，“一旦一种既定形态的教育得以存在，它就会对未来教育的变革产生影响”\[11\]（P134）。因此，高等教育制度变迁具有历史的延续性，制度化是一种历史过程，呈现出一定的路径依赖。
　　正如早在六百年前创建的牛津、剑桥对19世纪创建的其他大学产生重大影响一样，19世纪末创建的京师大学堂对中国高等教育现代化过程中出现的其他高校产生了重大影响。作为中国创建最早的现代意义上的大学，京师大学堂沉淀了中世纪大学的文化基因和罗马传统的高等教育理念。然而，当前国内学术界论述大学办学自主权问题，习惯于把论述的起点定在20世纪70年代末的改革开放时期，很少把视线延伸到中世纪欧洲的大学自治。支撑这种论述的理论预设是：中国大学的自主办学与西方的大学自治有本质的区别，它们没有任何思想上的渊源\[12\]（P84）。其实，这是过于夸大了中国大学办学自主权与西方大学自治的区别。虽然两者产生的历史背景不同，自主性的程度也有差别，但这不能说明它们本质的不同，也并不妨碍大学自治成为落实大学办学自主权可资利用的文化资源。恰恰相反，大学自治是大学办学自主权的一种价值积淀。因为，作为办学理念，大学自治与大学的自主办学都植根于大学的内在逻辑之中，是大学探求真理、发展学术的本质赋予它们充分的合法性。事实上，中国建立现代大学制度的尝试始于19世纪末现代大学的引进。大学自治制度随西方大学一并被引入中国。大学自治从一开始就与中国传统的以皇权依附为主要特征的学术价值观产生严重的冲突。冲突的结果是大学自治被修正，大学更多地受到政府的控制。但由于大学自治毕竟是植根于大学的本质之中，大学自治在中国还是艰难地生存下来了，只是自治的程度不如西方。中国建立现代大学制度的最初尝试集中地体现在蔡元培的《教育独立议》中。蔡元培认为，教育应脱离政党而独立。“教育是求远效的；政党的政策是求近功的。……教育事业不可不超然于各政党外。”\[13\]大学要实行教授治校制度。“大学的事物，都由大学教授所组成的委员会主持。大学校长，也由委员会举出。”\[13\]蔡元培所设想的正是西方的大学自治、学术自由的制度，虽然这种大学制度没有完全被实现，甚至在国民党推行“党化教育”之后遭到相当程度的破坏，但大学自治制度的基本精神还是一直沿袭下来，受到学者们的广泛推崇。
　　大学办学自主权作为一种文化现象，其呈现出来的情况，有些是必然发生的，有些则是偶然的，加入了前人的人为选择。京师大学堂是模仿东京大学创建的，而东京大学的原型来自于罗马传统的德国和法国。虽然民国时期中国一度选择了盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系，但是，新中国成立之初的“全面学苏”使中国重返罗马传统的高等教育体系。罗马传统的高等教育体系是国家控制的一元结构，即高等教育系统的所有单位是一个大一统的正规结构的组成部分，它们具有共同的目标，由中央统一进行决策。盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系则是“社会选择”的多元结构，在这样的结构中，高等教育系统没有统一的目标，由各自治组织独立地进行决策\[14\]（P154）。尽管这两大高等教育体系均源于中世纪大学，但是他们的价值分野十分明显。
　　罗马传统的高等教育体系基于这样一种逻辑：高等教育权是国家主权的重要组成部分，对领土的统治权是政府拥有创办大学权力和管理大学权力的法理基础。罗马传统的高等教育体系具有三个主要特点：第一，高等教育归属于国家体制。在这种体系下，所有的大学都处于政府当局的领导下。大学的经费几乎全部来自于政府拨款。第二，政治系统与教育系统不分，大学一般不具有法人地位。教师一般具有公务员身份，政府拥有大学人事方面的特殊权力，使国家有可能对高等教育进行具体的监督和管理。第三，教育奉行国家主义的价值观。在培养目标上，强调培养人力的“成才” 教育，忽视养成健全人格的“成人”教育。国家对大学课程的控制程度很深。大学被视为致力于国家福利事业的事业单位，以尽量满足公共事业和企业的专业需求为己任\[15\]。
　　盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系则基于这样一种逻辑：在高等教育中没有整合一切的统一目标，只有个人的目标和地域性的目标。由于国家只是地方社区的综合，因此高等教育体系应该是非政府型、非控制型的。盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系具有三个主要特点：第一，高等教育系统的结合是松散的。从根本上说，高等院校处于一种市场体制之下。“它更多的是一种社会选择，是根源于各自治院校间竞争的相互作用和自愿模仿的结果。”\[14\]（P155）第二，政治系统与教育系统分离，大学一般都具有法人地位。人们普遍认同大学自治和学术自由价值观的理念。“由于特定传统的尊重院校自治和个人的学术自由，政府‘羞于’提出国家的目标”\[14\]（P160）。然而,社会通过市场机制对大学提出了自己的需求,因此,大学十分重视学术研究和应用推广。第三，人文主义的绅士教育受到重视。在培养目标上，以养成健全人格的“成人”教育为主，以培养人力的“成才”教育为辅\[15\]。
　　这两种高等教育传统在中国高等教育体制的建构中均形成了一定的积淀，受罗马传统高等教育体系的影响，中国在20世纪50年代确立了国家本位的高等教育政策范式，实施科层式治理模式；受盎格鲁撒克逊传统高等教育体系的影响，大学自治成为一个不死的传说，并为20世纪90年代后推行市场式治理提供了合法性基础。因此，对政策变迁的讨论离不开对传统的研究，中国现存的大学治理模式是不同历史时期各种残余治理模式“沉淀”的结果。正如伯顿?克拉克所言，“在当代的结构和信念中我们可以感到历史的沉重之手。现实制约着未来”\[14\]（P263）。
　　四、结论与对策
　　纵观中国大学办学自主权60年的变革，政策变迁呈现出“一放就乱、一收就死”的特点。究其原因，主要有三：第一，宏观制度背景制约着高等教育的变革。在同构性逻辑的作用下，大学制度的演变必然要适应环境变迁的方式，受制于宏观的社会结构。中国大学治理制度最初呈现出的中央集权形态是由宏观制度背景决定和选择的，之后，随着国家政治经济体制的巨大变革，大学治理制度也在亦步亦趋地改革。第二，行动者认知方式制约政策变迁。行动者做决策时，其对环境信息的感知方式直接影响最后的政策产出。中国大学办学自主权涉及两个层面：政府与大学之间的权利分配、大学自治权在大学各利益相关者之间的分配。由于行动者内部性思维的缺失，我国高等教育体制改革一直停留在第一个层面。其实，第二个层面是更为根本的。在大学内部没有形成良好的治理模式的情况下，把权力下放大学只能导致权力的垄断和滥用，为进一步的集权提供依据，从而陷于“一放就乱、一收就死”的困境。内部性思维的缺失使扩大与落实大学办学自主权的改革从来没有触动过大学的内部结构，这是根本性变革难以发生的原因。第三，制度的累积效应影响着高等教育的变革。在大学办学自主权的落实上，当前的实践是建立在过去基础之上的，在一个当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。在当代的结构和信念中我们可以感到历史的沉重之手。中国高等教育的结构与信念中不仅沉淀了中世纪大学自治的理念，而且深深地打下罗马传统高等教育体系的烙印。现实制约着未来。积淀效应要求政策变革不能偏离大学的内在逻辑，不能远离传统的大学理念,否则,将面临合法性问题。 　　实际上，任何政策变迁都受制于三个基本因素：环境、行动者和制度。政策变迁实质上就是行动者在一定环境制约下改变旧制度、创造新制度的过程。高等教育的革新和变化往往首先产生于高等教育系统基层单位内部，而且以渐进的变革为主要特征。反观中国高教政策变革,笔者认为，要进一步落实和扩大高校办学自主权，在具体的制度设计上，可作如下考虑：
　　（一）抓住制度变迁的“历史否决点”，实现制度创新
　　“历史否决点”是制度的薄弱环节，是制度由一条轨道向另外一条轨道转型的契机。一般来说，“历史否决点”在两种情况下出现：一是宏观的社会经济系统和政治背景的大变化产生某种特殊的政策环境，使旧制度无法继续复制；二是能动的行动者为追求新目标采取行动，积极谋求制度变革。当前，随着社会转型的深化和事业单位改制的全面铺开，在宏观背景上已经营造出一种制度变革的情势，这为大学办学自主权的扩大和落实提供了有利的政策环境。宏观的制度背景既对行动者进行限制，同时也为行动者提供机遇。政府、大学、大学基层学术组织等行动者应利用宏观结构变革提供的机遇和有利条件，促使办学自主权的落实和扩大。
　　（二）超越科层式和市场式治理体制，建构高等教育网络式治理模式
　　中国政府对高等教育的治理，以科层式治理为主，市场式治理为辅。由于这两种高等教育治理模式都是以外部力量为基点进行利益整合的，因此，从长远看它们并不能保障大学自主性的实现。在国家本位的政策范式下，政府对大学实行科层式治理，大学缺乏办学自主权；在市场本位的政策范式下，政府对大学实行市场式治理，大学缺乏自主性，办学自主权被滥用，政府再实施科层式治理。网络式治理式一种新的治理理念，它是与科层式、市场式并列的第三种治理模式。网络式治理是指政府和大学等其他社会实体在高等教育治理过程中形成的一种相对稳定的关系形态\[16\]，它既不同于传统的政府计划干预，也不同于自由市场的资源配置。网络治理能够避免科层式治理中的政府失灵，也能克服市场式治理的市场失灵。由于网络治理强调平等协商，它能够避免科层和市场治理方式所带来的问题。经常性的互动及其带来的共享价值和信任的扩展，使网络产生了一种解决问题的能力。这种处理政府与大学关系的新视角，对政府及其部门树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对大学的行政审批事项，依法保障大学充分行使办学自主权具有重要的意义。
　　（三）转换认知方式，推动大学内部治理变革
　　落实和扩大大学办学自主权需要思维转换，要由关注大学与政府的权力关系转移到关注大学内部权力的配置。现在阻碍办学自主权进一步落实和扩大的关键，已经不在大学之外，而在大学之内。政府下放给大学权力基本集中在学校高层行政人员手中，由于大学缺乏自我管理、自我约束的制度能力，这部分权力常常出现滥用，导致政府和社会对大学的不信任。这实质上涉及大学内部如何善治的问题。国际惯例是，拥有自治权的机构必须具有良好的内部治理结构。对大学来说，良好的内部治理结构体现在两个方面：一是决策权在大学各群体之中合理分配，一是大学权力在学校与基层学术组织之间的合理配置。要进一步扩大和落实办学自主权，中国大学必须完善治理结构，建立中国特色现代大学制度。首先，在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下，设计各群体参与大学决策的机制。要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；要积极探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用；要加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用；还要健全社会支持和监督大学发展的长效机制。其次，坚持管理重心下移，落实基层学术组织的自治权。第三，为了规范大学权力的运行，必须制定大学章程，把良好大学治理制度化。尊重学术自由，培育大学的自主性，为建立有中国特色的现代大学制度奠定基础。
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　　（责任编辑 齐 睿）第12卷第3期 中国地质大学学报(社会科学版)
　　Vol12 No3
　　2012年5月 Journal of China University of Geosciences (Social Sciences Edition)
　　May 2012