什么是领导决策体制【中国改府决策体制的演进\特色和发展逻辑】

　　摘要：政府决策体制的完善与优化，关系到政府决策的质量和整个行政体制改革的成效，也关系到政治体制改革的进程。中国政府决策体制的演进呈现出从决策权力高度集中向合理的权力结构转向，从个人决策、经验决策和随意决策向民主决策、科学决策和决策程序化转向，从非制度化向制度化转向。与西方国家比较，中国政府决策体制的特色在于：执政党在整个政府决策系统中居于核心地位；“人大”的决策权优越于政府；民主党派具有参与政府决策的制度化途径：利益集团对政府决策的影响尚不突出。基于此，中国政府的决策体制必有自己的发展逻辑。
　　关键词：政府决策；决策体制；决策体制特色；决策权力结构
　　中图分类号：C934　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)05-0084-04
　　政府决策是行政管理的首要环节。政府决策体制的完善与优化，是我国行政体制改革的重要组成部分，它不仅关系到政府决策的质量和整个行政体制改革的成效，而且也是关联政治体制改革的问题。因为政府决策权力的合理配置、决策民主化和法制化等方面的进展，是推进政治体制改革的助力。本文对我国政府决策体制的演进、特色和发展逻辑的研究，旨在阐释政府决策体制经历的变革和未来的发展取向，而对我国政府决策体制特色的概括，有助于我们对政府决策体制演进和发展逻辑的认识。
　　一、中国政府决策体制的演进
　　决策体制，是行为主体之间决策权力配置、运行机制及决策方式、程序、规则的总称。政府决策体制，就是一定国家中的执政党和有决策权的国家机关在事关国家政治、经济和社会发展的重大问题上进行决策的权力分配、运行机制、决策方式、规则以及程序等内容。
　　中国政府的决策体制是由共产党领导在长期革命和建设的实践中形成和发展的。新中国成立初期，中央的重大决策文件都以“中共中央、国务院、中央军委”的名义联合发出，所以当时的决策体制呈现“党政军”权力结构，而事实上决策权集中于党中央，这一点从1953年3月《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》中可见一斑。该文件规定：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险。今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准”，“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”应该说，特殊历史背景下形成的这种权力高度集中的决策体制，对于稳定当时的政治局势、维护中央的权威和组织动员能力、保障国家政治上一体化都起到了关键性的作用，也是实现中国从新民主主义向社会主义社会转变、从落后农业国向先进工业国转变的政治保障。1954年10月第一次全国人民代表大会后建立以国务院为首的治理机构。但随后而来的“大跃进”运动助推执政党重新亲自处理所有重大国家事务。不可讳言，改革开放前的政府决策体制存在一些突出的问题，诸如决策权力过于集中。执政党与其他决策主体的权力划分不明，党政不分：决策程序和规则不健全，决策体制制度化程度低；党政机关中个人决策、经验决策和主观决策盛行，决策方式方法单一、陈旧等。1978年改革开放后，伴随着我国领导体制改革的启动，政府决策体制的改革也提上日程。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：历史上党的“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。中共十二大开始触及政府决策体制的改革问题，新党章规定任何重大问题都不能由任何个人来作决定，必须经过党委的民主讨论。1986年时任国务院副总理的万里发表“决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”的讲话，第一次明确提出了决策民主化、科学化的目标。1989年中共中央发布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，确定了民主党派作为参政党的地位，这为民主党派参与政府决策活动奠定了基础。1990年中共十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，指出“要保证决策正确、执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”，“要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作。发挥它们的参谋作用”。这是党的文献关于决策民主化、科学化的进一步要求。1992年十四大报告中重申“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”十七大报告又强调“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与”问题。以上可见，改革开放以来，我国政府决策体制经历了自我完善的演进。由于中国共产党的政治决策引领着“人大”和中央政府的决策方向，所以，中国共产党的决策思想的发展决定着政府决策体制的演进。总的说来。中国政府决策体制的演进显现出几个转向。
　　一是从决策权力高度集中向合理的权力结构转向。如果说，改革开放前我国政府决策体制的特征是决策权力集中，以党代政，那么，改革后决策体制的趋向则是对国家政权机关在决策中的职能进行定位，适度分开，从而保证各种国家机关发挥各自的决策作用。二是从个人决策、经验决策和随意决策向民主决策、科学决策和决策程序化转向。这是有关决策方式方法及决策机制的改革，也是向决策民主化、科学化目标的迈进。三是从非制度化向制度化转向。为提高决策体制的制度化水平。中共十六届四中全会指出建立广泛征求意见制度、决策协商和协调制度、专家论证制度、技术咨询制度、决策评估制度、责任追究制度等。实践中决策体制制度化建设不断推进。
　　二、中国政府决策体制的特色
　　毫无疑问，中国政府决策体制是在符合自身国情的政治发展道路上演进的，当然，这并非说可以拒绝借鉴国外的成功经验和人类文明的共同成果，而是说在政府决策体制的形成与演进中，中国自有的特色十分明显。正是特色使它与其他国家的政府决策体制区分开来。
　　第一，执政党在整个政府决策系统中的核心地位和主导作用，是西方国家执政党所不可比拟的。西方国家实行政党政治，执政党的地位伴随着选举的结果而不断发生交替，且不说总统制国家里执政党对政府决策的影响较为有限，即使内阁制国家的执政党对政府决策权力的把持或对政府决策过程的影响，也不是长期的、固定的。而在中国，共产党作为唯一的、长期执政的政党，其在政府决策中起着巨大的政治指导作用，它对政府决策的影响力是西方执政党所不可比拟的。中国共产党在各个历史时期制定的路线、方针、政策都是各级政府施政的指导方针。因此说，它在整个政治生活中的决策中枢地位和政治影响力远远超过西方国家的任何执政党。这是中国共产党 作为全国人民的领导核心之地位所决定的。
　　第二，立法机关“人大”的决策权优越于政府。在西方总统制国家三权分立的体制下，立法机关与行政机关分立又相互制衡，在赋予立法机关牵制行政机关决策的权力的同时，也规定立法机关的议案必须经过总统的签署才能生效，同时赋予总统立法否决权，以牵制立法机关的决策。而在中国，人民代表大会的决策即立法不受任何来自政府的否决与干预，其决策地位在政府之上。按照我国的政权组织形式，人民代表大会是最高的国家权力机关，其所作出的决定具有法律效力，在宪政体制下进行决策活动的政府必须依法治国、依法行政，而且各级政府都是同级“人大”的执行机关，必须向“人大”负责并报告工作，这就决定了“人大”对政府决策的影响具有高度权威性和合法强制性。因此，在中国，立法机关的决策权力不但不受政府的牵制，而且相反，政府的决策活动要受到立法机关的监督。虽然政府的决策不是事事都要通过“人大”审议，但“人大”有权对任何一项政府决策的合法性进行法律监督。
　　第三，民主党派具有参与政府决策的制度化途径。西方国家的在野党或反对党无法直接参与政府的决策过程，它们只能通过议会中的本党党员对政府官员实施质询、调查乃至弹劾、倒阁等法定的监督权力，或者拒绝通过政府的人事任命、财政预算和其他重要决定，来影响政府及其官员的决策行为；在议会外，它们常常动员公众舆论造势，或借助媒体甚至采取街头政治，向政府施加压力，以迫使政府在制订政策时照顾到在野党或反对党所代表的群体利益。而在中国，民主党派作为参政党可通过“人大”、“政协”的渠道、或与执政党进行直接协商等制度化途径，向政府提意见、建议或提供咨询，直接参与政府决策过程。
　　第四，利益集团对政府决策的影响尚不突出。在西方国家，立法机构、政府部门、政党乃至精英人物代理是利益集团经常接近的渠道，尤其是利益集团与政府部门之间保持着各种不同的关系。比如，在英国的政治体系中所看到的委员会、各种会议以及非正式的交流等。都是利益集团接近政府的途径；甚至“西欧的社会民主党和天主教党经常有目的地建立或多或少与本党有联系的精心建成的利益集团结构(工会、合作社、消遣和娱乐团体)，以便集团成员参与政治”。所以，西方国家利益集团众多，行为活跃，对政府决策的影响非常大。群体决策理论模式正是基于利益集团影响政府决策的事实而作的分析：多元主义与法团主义也是基于西方国家不同国情和政治文化而形成的利益集团与政府的关系模式。西方政府的决策过程漫长，其间充满着矛盾和妥协，而在本质上是利益分配的过程。而在中国，利益集团的发育尚处在初期，加之利益群体参与政府决策的组织化程度不高、制度化渠道不多。因而，他们对政府决策过程的影响远远不及西方国家利益集团的影响大和深远。
　　三、中国政府决策体制的发展逻辑
　　中国政府决策体制的特色，既是对现有决策体制的高度概括性凝练，也是谋求政府决策体制进一步发展与完善的基础和着力点。因此，中国政府决策体制必有自己的发展逻辑。
　　第一。坚持执政党在整个政府决策系统中的核心地位，同时需要制度创新。作为长期执政的政党，中国共产党的领导地位毫无疑问体现在对重大方针、政策的决策上。但是改革之前，中国政府决策体制中最大的问题是党政不分、以党代政现象。在加强党的“一元化领导”的口号下，党委包揽一切，包括包揽政府事务。为此，20世纪80年代初期在修改宪法时就作出重大改革，即凡属政府职权范围内的工作都由政府讨论决定，推行党政分开，这成为我国政治体制改革的重要内容。显然，在新的历史时期，迫切的问题仍然是完善执政党领导下的决策体制，优化政府决策权能的配置，即一方面应保证执政党的领导核心作用：另一方面又能够充分发挥“人大”、政府等主体的决策职能，这需要将执政党的决策集中于国家政治生活中方向性、原则性的重大问题上，而使“人大”和政府在具体管理事务方面发挥较大的决策作用。有关的制度安排应该是由执政党履行核心决策职能，“人大”和政府在党的原则性决策的指引下进行自身的决策活动。
　　第二，强化“人大”的立法功能和对政府决策的审议、监督作用，是进一步完善政府决策体制的着眼点和关键点。作为中国最高国家权力机关，“人大”的立法活动本身就是决策。必须维护宪法和法律赋予“人大”的决策权限及其高度权威性，并以强制力保证其决策的贯彻实施。“人大”的正式决议对同级政府决策具有法律效力，政府必须依照“人大”的决议对决策作出相应的完善、补充、修改或停止。同时，必须重视和完善“人大”及其常委会对政府决策的审议、监督功能。“人大”及其常委会影响政府决策的方式，主要是通过审议政府工作报告和财政预算，决定重要人事任免，实施询问、质询、调查等，影响政府决策的方向。既然人民代表大会及其常委会是人民行使当家作主权力和间接参与政府决策的主要法定途径，那么，进一步完善人民代表大会制度，充分发挥“人大”的立法功能和对政府决策的审议、监督作用，本身就是民主决策或者决策民主化的目标要求。
　　第三，提升参政党的参政议政和民主监督作用，是政府决策体制不可或缺的内容。充分发挥参政党的参政议政和民主监督作用，是进一步完善中国政府决策体制的必要途径。民主党派参与政府决策过程体现在：出任国家政权机关的领导职务、提出决策建议和进行民主监督。可以说，民主党派直接参与政府决策过程，是我国政府决策体制的一大景观。这是由中国共产党领导的多党合作制度决定的。事实上，民主党派能够利用自己的智力资源和社会资源为执政党和政府的决策效力。当然，要进一步完善政府决策体制，调动民主党派参政议政的积极性，还需要在许多方面包括扩大政府机关中民主党派人员任职的数量、提高民主党派所提建议的采纳和吸收程度以及增强政府政策的透明度等方面取得大的进展。
　　第四，满足广大人民群众的合理诉求，将成为政府决策的关注点和目标所向。十一届三中全会以来，随着经济体制改革的推进和社会主义市场经济的发展，中国社会的利益结构发生了深刻的变化，利益群体多元化、组织化的趋势日渐增强，随之对政府决策的影响问题开始衍生。正如加布里埃尔·A阿尔蒙德所说；“当一个社会经历了经济和技术变化，当它获得了与这些变化过程相关的态度时，就会出现导向更高程度利益表达的倾向和行动手段。”从各国的经验看，提高利益群体的组织化程度，开辟利益群体参与政府决策的渠道和健全利益群体参与的规则、程序，有助于政府公正决策、民主决策，因而，成为许多国家扩大民主参与决策，实现政府决策创新的一个重点领域。近年来，我国各级政府在培育社会组织，引导各种利益集团参与政府决策方面取得了明显的进步，但我国利益群体参与政府决策的组织化程度不高、制度化渠道不多、反映社情民意的制度欠缺等问题仍很突出。由于不同利益群体特别是弱势群体的意愿在一些地方的政府决策 中得不到充分地表达和体现，以致造成一些民众的利益受损，甚至激发群体性事件。因此，完善政府决策体制，就必须坚持政府决策的民主取向。建立或完善信访制度、听证制度、民意测验制度、新闻舆论调查制度，使这些渠道真正起到反映民意、代表民意的作用；增设对话、协商和辩论的程序或平台。使政府决策者既能考虑到以公共利益为基本价值，又能整合不同利益群体的愿望。可以说，政府决策事关重大，它既是政治，也是艺术，考验政府决策者的智慧。
　　第五，决策评估与责任追究程序、咨询机构的专业化和独立性，也是完善我国政府决策制度的必然选项。决策实施以后，结果到底怎样，需要适时地进行评估。我国决策评估存在的主要问题是，评估主体较为单一，大多是政府部门的自我评估，缺少其他涉及方的广泛参与，因而是不全面的。根据学者帕森斯的研究，评估必须立基于项目的所有受影响者的广泛参与，受影响者包括主动者、受益者、潜在的适应者以及那些被排斥者即“牺牲者”。因而，在“人大”审议政府工作报告之前。应充分利用常设机构和专门委员会有组织地对政府决策实施情况进行调查，广泛征求民意；同时，政府也应该收集行政系统的信息反馈，特别是听取社会各界对政府决策的反映，通过组织座谈会、民意调查等了解情况，及时纠正决策中的错误。决策评估是责任追究的前提。决策评估后，如果决策有重大失误，应启动决策责任追究程序。责任追究是保证决策科学、合理的关键环节。目前的问题是，决策者权力与责任不明确，导致无责可追、无责可究：需要追究责任时，所做的程序性规定不是有欠缺，就是较为原则抽象，缺乏可操作性，这不能不说是长期以来决策失误得不到有效追究的重要原因，也不能不说是决策失误反复发生的一个重要原因。鉴于此，健全和完善政府决策责任追究制度，是进一步完善我国政府决策体制的不可缺少环节。应按照权责一致、权责相等的原则，明确决策者应该承担的政治、行政乃至法律责任，并具体化实施程序。
　　决策咨询机构的专业化和独立性，是保证决策咨询质量的基本要求。现实中我们看到不少决策失误，并不是因为决策方案没有经过专业技术论证，也不是因为没有履行有关的决策程序，而是因为决策咨询的单一化偏向，即单一的技术专家、单一的机构评估、单一的决策方案选择等。事实上，建立一项多元主体参与、多种渠道咨询、多种备选方案评估的可供比较选择的咨询论证制度，是避免犯决策错误的重要因素。由于咨询机构人员的专业背景、知识结构和所处的位置不同，对同一问题可能得出不同的结论。若决策者不注意听取和吸收不同咨询机构和人员的意见，不进行比较分析、综合考虑，就可能使决策产生偏差。而对于咨询机构来说，专业化则是生存之本。正是咨询机构人员的专业知识、技术论证及富有理性的建议，才使决策咨询成为必要，咨询机构因此也成为政府决策者可借助的“外脑”。在现代科技条件下，人们越来越注重运用技术分析手段对决策方案进行预测评估，以便为政府决策提供科学依据。应该说，专业化是咨询机构生存的基本条件。其实，政府决策咨询不仅需要技术专家，也需要行政专家和管理专家，这有利于解决专家专业知识的单一性和决策的综合性、专业知识的技术型和行政决策的政治性之间的矛盾。然而，与咨询机构的专业化同等重要的是它的独立性。西方国家大多数咨询机构在组织上不隶属于政府、企业或事业实体，也不受其约束和控制。无论是否接受政府的资助，大都强调研究活动的独立性和结论的客观性，鼓励研究人员有独立的见解和创新。西方国家咨询机构的独立性，是保证其研究成果客观与公正、经得起实践检验、获得社会认可，从而得以生存和发展的一大法宝，无疑值得我们研究和借鉴。改革开放以来，我国政府决策咨询机构有了快速的发展，但民间决策咨询机构尚少，政府决策咨询主要由党政机关内部的咨询机构承担，研究工作独立性不足。要完善政府决策咨询制度，途经之一就是赋予咨询机构研究的独立性，鼓励研究人员有独立见解，还要发展民间咨询机构，这有助于推动咨询事业的独立性、社会化和市场化发展。
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