【“效率改进”:公共服务市场化改革的理论阐释与实践逻辑】公共服务市场化改革

　　 　　 　　摘要：公共服务市场化改革是以“能够促使市场更具竞争性或可竞争性”这一假设为基础和前提的，在有无竞争的条件下所形成的垄断对于效率的影响是完全不一样的。面对公共服务市场化改革实践中出现的诸多问题，关键在于建构“效率改进”型公共服务市场化改革模式。公共服务市场化的效率来源于“有效竞争”而非单纯市场化，而“有效竞争”的实现，需要我们在公共服务市场化过程中从有效竞争理论出发营造一个有效的市场，从交易成本理论视角界定市场化的有效边界，从公共服务提供与生产相区别的角度选择市场化的有效模式，同时不断强化政府的规制管理。
　　关键词：公共服务；市场化；效率改进
　　中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0090－06
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　　推进政府转型，积极构建公共服务型政府，这成为中国当前改革和经济社会发展的战略课题。中国现实境遇下的公共服务供给趋向于市场、政府和第三部门的有效协调运作，但囿于各自无法规避的内在缺陷和困境，公共服务供给仍面临市场失灵、政府失灵及社会失灵带来的风险与挑战，使得当下中国公共服务整体供给效率、效益和质量水平较为低下。在本文中，我们选取公共服务供给“市场失灵”作为分析切入点，对公共服务市场化改革的现实困境予以剖析，以期寻求可行性的改革策略。
　　总体看来，中国现行的公共服务市场化改革是一个不断“试错”与“调适”的过程。市场经济纵深发展内在要求和改革的深入推进，公共服务市场化改革行进至“深水区”凸显的矛盾和问题日益增多，这使得学者对公共服务市场化改革陷入两难境地的困境与问题进行了深度检视和分析。例如，有学者对国外公共服务市场化供给模式进行经验总结并寻求对中国的有益启示，如孙晓莉（2005）、王俊豪（2006）、徐宗威（2007）、徐明春等（2007）和国务院发展研究中心企业研究所课题组（2009）的研究；也有学者对中国公用事业改革中出现的现实问题进行归纳和总结，如刘戒骄（2006）、肖晓军和吕景春（2006）、周林军和宁宇（2009）、朱忠发（2009）、赵大鹏（2009）、李惠先（2010）等；还有学者对特定行业或特殊领域出现的问题进行有针对性地深入探讨，以寻求公共服务市场化改革的下一步理路，如金娜等（2007）对风险的分析、陈明（2004）和汪涌（2009）对水务领域的分析、周林军和曹远征等（2009）对公用事业收费、定价和监管的分析[1]。此外，有学者还对公共服务市场化改革的争议问题进行归纳，得出市场模式供给问题“三论”，即市场供给公共物品“失灵论”、市场供给公共物品“多主体困境论”、市场供给公共物品“条件不成熟论”[2]。
　　从学界对现行公共服务市场化改革的争鸣与反思来看，关注的焦点议题还是公共服务市场化改革的“效率”问题。事实上，公共服务市场化改革是以“能够促使市场更具竞争性或可竞争性”这一假设为基础和前提的，在有无竞争的条件下所形成的垄断对于效率的影响是完全不一样的。因此，我们认为，竞争有助于提高效率，公共服务市场化的效率来源于“竞争”而非“市场化”本身。以公共服务市场化改革的“市场失灵”为逻辑原点，我们提出建构“效率改进”型公共服务市场化改革模式，并通过对有效竞争理论、交易成本理论、公共提供理论及政府规制理论的深度阐释，从理论建构的视角来系统解析有效推进公共服务市场化改革的路径选择。
　　一、有效竞争理论视阈下的公共服务“有效市场化”培育
　　有效竞争（Effective Competition）的概念是1940年克拉克提出来的，也称为可操作性竞争，指将规模经济和竞争活力两者有效地协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。为促进公共服务市场化改革的“有效竞争”的实现，需要有一个良好的竞争要素市场。史蒂芬·索斯尼克在深入研究有效竞争相关理论的基础上，提出了“有效市场”三大标准，即：一是市场结构标准，包括无进入和流动的人为限制、具有对产品质量差异的价格敏感性、交易者数量符合规模经济要求；二是市场行为标准，包括厂商间不互相勾结、厂商不使用排外的、掠夺性的或高压性的手段、推销时不搞欺诈、不存在有害的价格歧视、竞争者对于其对手是否会追随其价格调整无完备的信息；三是市场效果标准，包括利润水平刚好足够报酬创新、效率和投资、产品质量和产量随消费者需求变化而变化、厂商竭力引进技术上更先进的产品和工艺流程、无过度的销售开支、每个厂商的生产过程是有效率的、最好地满足消费者需求、卖者得到最好的报酬、价格变化不会加剧经济周期的不稳定[3]。因此，遵循史蒂芬·索斯尼克有效市场的三大标准，我们认为公共服务“有效市场化”需要从以下几个方面进行建构和培育。
　　（一）加快政府行政体制改革，营造与构建宽松活跃的市场竞争环境
　　在当前公共服务市场化过程中，仍存在市场结构不合理现象，主要表现在：一是进不来，多数领域竞争主体数量有限；二是不对等，在位企业与新进入企业处于不对等竞争的状态；三是同质性，新进入的市场竞争主体基本上是国有企业。因此，在公共服务市场化改革中，我们必须打破原有的公共服务垄断经营模式，加快政府行政体制改革。必须打破“条块分割”的传统行政管理体制，取消地方市场分割，打破公共服务行政性壁垒和垄断经营局面，放宽各种资本进入公共服务市场的限制。在此过程中，政府角色已发生了很大的变化，由以前的行政管理转变为行业监督，因此，政府不应干预微观经营管理活动，不应代替企业去招商引资，不应直接插手企业的各项内部决策，而应在保证公共服务的社会性和公益性前提下，营造一个能积极吸纳各种资本进入的公平、公正、公开的资本运作及经营管理的市场环境，保护各市场主体的平等竞争。
　　（二）加快市场竞争机制创新，引导与规范高效有序的市场竞争行为
　　政府除了营造环境吸引各种资本参与竞争外，更重要的是将市场化作为手段，积极引导、规范和监督市场行为，保证公共利益最大化。为此，需要进一步加快机制创新：一是进一步完善市场法律机制，政府要逐步制定与完善一系列的实体法和程序法，使公共服务市场化有法可依、有章可循，从而规范、激励、约束与解决市场化过程中的各种问题；二是进一步放宽市场准入机制，鼓励各种社会力量积极地投入到公共服务市场化中来，并统一各类市场主体准入的条件和标准；三是进一步完善价格机制，为保证市场化后的公共利益，政府要在签订合同时，规定价格上限，使价格只能在这个上限以下变动；四是进一步活跃市场经营机制，为提高市场竞争效率，避免市场化后产生新的垄断，政府应积极探寻多种融资方式，引导各运营主体结合不同区域的行业运行状况，大胆探索多种经营形式。总之，政府要通过多种形式的机制创新，规范市场行为，促进市场不断创新，不断提高公共服务的质量和水平。
　　（三）加快监督评价体系建设，督促与形成公平公正的市场竞争结果
　　公共服务市场化改革的目的就在于通过引入竞争，实现公共服务的效率、质量、公平、民主等多元目标，因此，政府在公共服务市场化中的一项重要职能就在于科学考核与评价市场化的效果，为此，需要政府：一是建立科学合理的质量评估体系，树立质量与服务观念，科学评价市场行为；二是建立参与广泛的利益表达机制，鼓励公众通过“问责制”、“听证会”制度参与到市场化改革中来，加强公众的话语权和监督权；三是建立科学全面的市场行为监督体系，加大对公共服务市场化中的经营主体的监督，重点加强对公共服务的价格和质量的监督；四是建立公开透明的自我监督体系，政府利用各种信息手段，引导各利益主体通过对话、协商等方式，加强对政府自身行为的监督，防止规制者“暗箱操作”滥用权力。政府通过建立多种监督与评价体系，引导与督促市场公平、公正、高效的竞争，最终才能保证公共服务的效率与质量。
　　毋庸置疑，“有效竞争”理论在某种程度上讲是一种理想状态，但在“有效竞争”理论基础上所衍生的“有效市场要素”理论，为我们营造一个公平、合理、有效的竞争市场结构提供了较为具体详细、现实合理的选择，基于这些要素所营造的有效市场，将是一个竞争与垄断兼容、竞争与规制兼容、公有与民营兼容、效率与公平兼容的大市场。
　　二、交易成本理论视界中的公共服务市场化“有效边界”的确定
　　威廉姆森提出了交易成本三维度理论，他认为交易维度(Dimensions)是影响交易成本的关键因素，包括资产专用性程度、交易不确定性程度以及交易频繁性程度。资产专用性程度(Asset Specificity)，是指一项资产用于某一项商品时的必须和单一程度。这种必须和单一程度越高，这种资产的专用性程度很高。交易不确定性程度(Uncertainty)，指市场交易顺利实现的可能性程度，交易实现的可能性越大，其交易的不确定性程度就越小，反之亦然。交易频繁性程度(Frequency of Transaction)，是指相同性质的交易行为产生的次数的多少，发生的频率强弱。当双方的交易频率较强时，降低了双方之间的沟通、谈判成本[4]。根据交易成本理论，在公共服务市场化改革中，当公共服务提供者和生产者不相同时，就产生了交易成本，即聘用和管理生产者的成本。
　　（一）基于交易成本三维度的公共服务市场化边界选择模型
　　从以上分析得知，公共服务市场化(是，否)=交易成本(资产的专用性程度、交易的不确定性程度、交易的频繁性程度)，为便于分析，我们将资产专用性程度、交易不确定性程度、交易频繁性程度分别用“高”与“低”、“大”与“小”、“强”与“弱”两个指标去衡量，同时根据这些指标对交易成本和公共服务市场化效率的影响，对每一个指标简单估计并赋值，资产专用性程度{高(-1)，低(+1)}、交易不确定性程度{大(-1)，小(+1)}、交易频繁性程度{强(+1)，弱(-1)}。交易成本的这三个维度，由于每一个维度有两种强度，因此不同强度的组合，就形成了八种不同的公共服务市场化的情形（见图1）。
　　
　　图1基于交易成本三维度的公共服务市场化边界选择模型
　　
　　（二）如何确定交易成本三维度下的公共服务市场化的边界
　　由上图可知，从公共服务市场化的得分情况看，其中：第1种情形公共服务市场化的得分为3，较小的交易不确定性意味着对市场交易条件、交易环境、交易信息掌握较为充分，能够较为容易地控制市场交易行为，准确辨识契约的条款，因而能最大程度地节约前期成本。同时，较低的资产专用性程度和较强的交易频率，可以减少厂商机会主义行为的发生，即使机会主义行为产生，政府也能以较低的成本启用不同的承包商。因此，交易成本的这三个维度都有利于市场化，如：天然气加气站、城市公交、铁路和民航部门的客货运输服务、电信业的长途、移动和增值服务、电力、供水、供气行业中的生产和供应业务、垃圾处理之前的垃圾收集业务等，由于它们具有较小的交易不确定性、较低的资产专用性程度和较强的交易频率，因此，比较而言，它所需要的交易成本最低，是公共服务市场化中最适宜的情形。
　　第2、第3和第5种情形公共服务市场化的得分为+1分，表明这几种情形的交易成本不会太高，此类公共服务宜于市场化。但相对情形1而言，市场化的过程中，情形2需要政府扩大潜在的市场竞争者，提高交易频率，这样也可形成多家投标的竞争性局面，从而有充分的选择权来选择一家合同成本较低的厂商，如：城市供水、供气、电信等行业，鼓励多家企业进行竞争性经营，选择一个竞争性较强的公共服务市场化服务主体，以增加交易频率，减少交易成本。情形3需要政府在合约履行和绩效评价方面寻找第三方“仲裁”来降低与厂商的合约谈判成本，如：水、电、气、油等，由于与人们日常生活息息相关，且其服务价格相当敏感，因此，这类服务在市场化中，为防止价格溢价销售、上涨过快，引起社会公众的不满，需要政府在与厂商的合约谈判中，实现规定好价格上限、普遍服务、维修及时率等各项协议要求，以保证公共服务市场化后的公众利益和社会安全，同时也减少厂商市场化后公共服务价格上涨过快的再次谈判成本。情形5需要政府增加资产专用性投资以降低资产专用性程度较高而引起的机会成本。如：污水管网、供水管网、集中输配气管网、集中供热管网等网络设施管理业务，由于所需资金投入较大，因此，需要政府增加一定的专用性资产投资，同时，积极吸收更多的厂商参与竞争，以减少机会成本，提高市场化效率。
　　第4、第6和第7种情形，交易成本较大，公共服务市场化的得分都为-1，一般不易进行市场化。如：敞开式城市道路、污水处理厂、垃圾处理站、排水、园林绿化等，这类公共服务由于自身的特殊性质，投资巨大、收益甚微且与社会公共利益息息相关，长期以来，这类服务基本上是由政府直接生产和直接经营，其他的厂商难以进入也不愿进入，因此，短期看来，资产专用性程度较高、交易不确定性较大，一般情况下不易进行市场化改革。
　　而情形8，公共服务市场化的分值为-3，资产专用程度较高、交易不确定性也较大，而交易的频率较弱，因此，有效竞争不易形成，而且这是公共服务市场化中风险最高、问题最多的一种情形，如国防、外交、义务教育以及突发事件等，不应该实行市场化改革。
　　从以上情形逻辑来看，在自然垄断型产业中引入竞争的过程产生了市场运行的交易成本，也必然会带来了新的效率损失，因此，交易成本是决定公共服务市场化改革成败的关键因素，从交易成本的视角可以构建公共服务市场化的边界及不同类型的市场化选择模型。
　　三、公共提供理论参照下的公共服务市场化“有效模式”建构
　　公共提供理论主要研究公共物品或公共服务由谁来提供以及如何提供及由谁生产的理论，萨缪尔森认为公共产品的提供与生产是不可分割的整体，民营化的倡导者萨瓦斯认为公共物品的提供与生产是可以相互区别的，而多中心治理的提出者奥斯特罗姆认为公共物品的提供与生产可以多元主体合作。由此可见，公共物品的提供和生产是两个不同的概念，区分公共物品的提供与生产是这一理论的核心。提供(Provision)指的是谁为产品付款以供人们消费，即产品的成本补偿；生产(Production)是指产品组织生产的方式，即由谁来从事产品的具体生产。提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是[5]。参照公共提供理论，我们可以创造性地建构和选择公共服务市场化的“有效模式”。
　　(一)从公共服务提供者的角度，坚持公共服务市场化的产权国有化
　　根据公共提供理论，我们知道，公共物品的提供和生产是两个不同的概念，鉴于公共服务的特殊性质，政府只能是公共服务的唯一供给者，政府“提供”就意味着政府负有最终的责任。鉴于公共服务的特殊性及产权的重要性，在公共服务市场化过程中，特别是在目前我国公共服务市场化改革的初级阶段，在公共服务体系和机制不健全、公共服务供给总体水平不高的情况下，我们必须对公共服务产权多元化改革的道路进行冷静地思考，必须坚持公共服务市场化改革中的产权国有。
　　1要明确公共服务市场化进程中的政府角色。公共服务与社会公共利益紧密相关，是人们赖以生存和发展的物质基础，是经济和社会发展可持续发展的载体。在公共服务市场化改革中，政府可以不直接参与生产，但始终是公共服务的提供者，政府对基本公共服务负有最终责任，因此，政府必须从公共服务的基本性质出发，以维护社会的公共利益为根本出发点，积极扮演公共服务市场化的设计者、规划者、安排者、培育者、生产者、决策者、立法者、监管者、竞争引入者等多种服务角色，坚持公共服务市场化的产权国有，维护公共服务的根本利益。
　　2要加大公共服务市场化进程中的政府投入。我国现行财政体制存在结构性缺陷，直接体现就在于对社会公共服务的投入严重不足，这也是公共服务市场化改革的主要原因之一。为此，应当加快改革财政体制，一方面各级政府要进一步调整财政支出结构，逐步加大对公共服务领域，特别是纯公益性公共服务领域的资金投入比例。另一方面，也要进一步理顺各级政府之间的财权关系，适当增加地方政府的税收分成比例，进一步增强中央财政对地方公共服务的转移支付能力，从而提高地方政府公共服务的自给能力。总之，要增加公共服务市场化改革中的政府投资力度，最终使国有产权占据公共服务市场的主体地位，起到引领和主导的作用。
　　（二）从公共服务生产者的角度，鼓励公共服务市场化的经营权多元化
　　根据公共提供理论，公共服务的供给与生产是有区别的，政府提供公共服务，但并不意味着政府直接“生产”公共服务，公共服务的生产主体呈多元化趋势，政府、市场、非营利性组织都是公共服务市场化改革的竞争主体。在保证公共服务产权国有的情况下，要保证市场化的效率，公共服务市场化的经营权应该采取多元化模式。
　　1要培育多元化的公共服务市场化投资主体。确保市场上有多个可竞争的主体，是促进公共服务有效竞争的前提所在。为保证公共服务市场化改革的主体呈现多元化趋势，这就要求政府积极培育社会力量，尽快打破公共服务行业垄断格局，在市场准入方面放松规制，降低准入门槛，健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等。同时进一步完善监督制度，统一各类市场主体准入的条件和标准，精简准入程序，从政策和法律上积极鼓励、正确引导各种社会资本进入到公共服务领域，实现投资主体多元化，使公共服务由政府单一生产主体发展为包括政府、社区、社团、非营利性组织、各类企业以及包括私人在内的多元化、竞争性的主体体系，从而缓解政府投资压力，确保市场上有多个可竞争的主体，提供公共服务市场化的竞争效率。
　　2要鼓励多元化的公共服务市场化经营模式。鉴于公共服务生产者的多元性及效率的重要性，在公共服务市场化过程中，竞争主体可以根据自己的实际情况，灵活采取多种形式的经营模式，如：可以采取政府直接生产的方式，也可采取公私合作（PPP）的方式进行经营，包括拍卖、租赁、承包等具体形式，还可以采取公开招标、特许经营的经营模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多种具体形式，而且公开招标、特许经营等被实践证明是一种非常有效的经营模式。这些灵活的经营模式能够打破政府垄断经营，保障经营者的合法合理利益，政府也能较好地发挥监管调控职能，从而维护公共利益、提高公共服务质量和工作效率。
　　鉴于公共服务的特殊性及产权的重要性，公共服务生产者的多元性及效率的重要性，公共服务市场化的有效模式应该是国有私营模式，即：坚持公共服务国有产权不变，在公共服务的生产环节放开经营权，鼓励经营权多元化，从而满足政府、企业、职工以及公众四方主体的利益诉求，达到降低成本、增进效率、提供资金保障、减轻财政负担、改善公共服务质量的最终目的。
　　四、政府规制理论启迪下的公共服务市场化“有效规制”的创设
　　政府监管又称政府管制或政府规制，是指在以市场机制为基础的经济体制下，为解决市场失灵，维持市场经济秩序，促进市场竞争，实现公共福利的一种政府干预行为。公共服务关系国计民生，市场化过程中能否建立和健全现代化的规制体系，是“有效竞争”能否实现的重要保障。
　　（一）设立政府规制机构，确保政府规制主体独立
　　目前，政府规制机构管理混乱、职能交叉，既是公共服务市场化改革政策的制定者，又是市场化改革政策的执行者，没有起到应有的规制作用，因此，迫切需要建立独立、统一、高效、权威的政府规制机构，以发挥规制机构的最大作用。从机构设置来看，一方面，应该保证各规制机构的统一性，将分散于各部门、各地区的规制力量统一起来，如将准入价格、质量标准等集中管理，统一于一个综合性的规制机构，从而避免政出多门、多头管理。另一方面，应保证规制机构的独立性，在各行业主管部门之外设立相对独立的规制机构，使规制机构直属于全国人大，并在各地设立垂直领导的执法机关，以确保其中立性，从而保证规制政策制定者、实施规制者和被规制者三个不同的主体之间形成相互独立、相互制衡的关系。从人员组成来看，必须保证规制机构人员的独立性，保证规制政策的执行者独立于规制政策的制定者。此外，还必须保证规制机构人员的广泛性，规制人员除了技术、经济、产业、法律、安全、环境保护等方面的专家外，还必须吸纳公共服务利益相关者的各种意愿表达。
　　（二）建立健全法律法规，确保政府规制行为规范
　　1完善规制法律法规体系建设。一方面，从立法主体上看，要逐步将规制的立法权由政府转到人大，将规制立法权和规制执法权分开，使政府主要扮演规制政策执行者角色。另一方面，在现有基础上，逐步加快修改完善并制定相应的法律法规，继续加强市场规制一般法律建设，如市场准入法、反不正当竞争法、反垄断法、质量规制法、价格规制法等，逐步修改和完善市场规制特别法建设，如按照《立法法》的规定，制定公共服务市场化总法，为各种不同类型的公共服务市场化提供总的法律保证与政策指导，同时大力推进各公共服务行业的法规体系建设，如电信法、电力法、铁路法、航空法等产业规制法等。
　　2加强规制法律法规执法力度。在做好相关规制法律法规建设的同时，必须加强对相应的法律法规的执法力度。一方面，从执法主体上看，由于公共服务行业具有专业技术性强等特点，要求执法者必须具备技术、法律、管理等方面的综合知识。另一方面，通过设立相应规制监督机构、健全司法监督规则、强化社会舆论监督来加强对规制执法者的监督，使执法者做到有法必依、执法必严、违法必究，有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。
　　（三）科学选择规制方式，确保政府规制效率提升
　　政府规制的最终目标是实现资源的最优配置和社会福利的最大化，因此，必须提高政府规制的效率，针对不同的市场结构和市场行为，采取不同的规制方式，为此，我们可以借鉴黑夫兰(Heffron，1983)关于经济性规制、社会性规制和辅助性规制的规制理论，在公共服务市场化过程中，从三个方面选择不同的规制方式。
　　一是要重点改革经济性规制。经济性规制主要是针对市场存在失灵的这一现实，重点规制企业的市场行为，包括产品或服务的质量和数量、产品价格、竞争行为等。在市场化改革中，政府经济性规制应重点加强对公共服务市场准入监管，价格监管，产品和服务质量监管三个方面，这是政府规制的重点和难点所在。二是要继续完善社会性规制。社会性规制主要从关注市场环境出发，用以纠正市场化过程中生产的不安全、不健康的产品或有害副产品。在市场化改革中，政府社会性规制应着重解决公共服务提供者激励约束机制的设计，规制法律、经济政策、市场机制的综合、协调与运营，安全、技术标准的设立及执行等三个问题。三是要一贯做好辅助性规制。辅助性规制主要从社会公共利益出发，泛指各种社会福利保障，包括工伤、医疗保险、卫生、环保、教育等方面的规制。辅助性规制与民生最贴近，是政府在任何时候都应该坚持做好的。
　　总之，在公共服务市场化中，政府规制就是在强化竞争、放松规制的理念下保证规制机构的独立与统一，保证规制法律的引导、监督与制约，保证规制方式的重塑和调整，从专业化规制走向综合性规制。
　　五、结语
　　我们要辩证地看待公共服务市场化过程中出现的各种问题，也要理性地看待公共服务市场化的效率，要明确其效率来源于竞争而非单纯市场化改革。为保证市场化的效率，促进“有效竞争”是关键。而“有效竞争”的实现，需要我们在公共服务市场化过程中营造市场化的有效市场、明确市场化的有效边界、选择市场化的有效模式、构建市场化的有效规制，这些都是促进有效竞争、保证市场化效率的重要举措，同时也是公共服务市场化的重点和难点所在。本文以不同的理论为支撑依据对公共服务市场化改革的“效率改进”所做的探讨带有尝试的性质，从不同理论出发所得出的结论尚须更好地衔接起来。如本文分别从交易成本理论和公共提供与生产理论视角探讨了公共服务市场化的边界和模式选择问题；如何将这两部分的内容整合协调，在交易成本理论所得出的市场化边界基础上继续讨论市场化的模式选择问题；再如关于市场化的产权问题，在理论界的争议仍较大，等等。这些问题都还需要进一步深入地探讨。
　　参考文献：
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　　[责任编辑：王篆]