公共服务的市场化路径探析_公共服务市场化
时间：2019-04-14 03:26:23 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
20世纪80年代以来，英、美、法、德等一些西方发达国家纷纷进行行政改革，推行公共服务市场化。十七大以来，我国各级政府致力于构建服务型政府，公共服务市场化是其中一个重要环节。从而，全球掀起了公共服务市场化的浪潮。公共服务市场化的基本思路是“在公共服务供给领域引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到有效改善和提升公共服务的目的。” 公共服务市场化的实质是政府部分职能的市场化，反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。
一、公共服务市场化的涵义
关于公共服务市场化的涵义，国内外学者提出了很多种表述。以下是具有代表性的两种观点：
美国学者乔恩·皮埃尔把公共服务市场化的涵义归纳为：“第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。”
我国学者宋世明认为公共服务市场化的内涵包括三个方面：“一是政府对公共服务的决策与具体的执行过程分开。政策制定是政府的职责，政策执行可以由公共部门、私营部门、非盈利部门共同承担，而联结决策与执行的就是市场机制；二是在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体应该多元并存、竞争发展，公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率，问题的关键在于公共服务的提供者应该以竞争代替垄断，这样才能提高效率；三是消费者具有选择的权利与选择的机会，使顾客拥有‘用脚投票的权力’。”
综合以上两种观点，笔者认为，公共服务市场化是指在公共服务领域引入市场机制，通过合同承包、招投标、特许经营等运作方式向公众提供公共服务；即通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低公共服务成本、提高公共服务效率的目的。
二、公共服务市场化的路径选择
随着经济、社会的不断发展以及民众物质生活水平的逐步提高，由政府单一提供公共服务已明显不能满足社会成员对公共服务日益增长的需求。因此，世界上很多国家纷纷进行行政改革，推行公共服务市场化。公共服务市场化是市场经济发展的必然要求，也是政府公共管理和公共服务现代化的基本要求。公共服务市场化已经成为西方国家和我国行政改革的一个共同选择，但是各国推行公共服务市场化的路径不尽相同，总的来看，主要有以下几种：
（一）推进政府职能转变，完善政府的公共服务职能
在公共服务市场化进程中，政府职能的方向和实现的好坏，直接关系到公共服务市场化能否顺利进行并取得成效，因此要推进政府职能转变，完善政府的公共服务职能。“政府的职责是掌舵而非划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”。政府的角色是从宏观上进行规划，给予适当的约束和支持，引导私营部门合理有序地进行生产。这就要求转变政府职能，首先，要在政府管理中引入现代企业的管理理念，以市场为导向，进行政府管理活动；其次，要引入参与式管理理念，政府的主要职责是制定政策，充当倡导者和促进者的角色；再次，要处理好中央与地方、上级与下级的关系，努力改变权力过分集中的现象，以达到权责一致、界限分明的效果。为了更好地为公众提供公共服务，政府要致力于建立公共服务市场化的决策、执行、监督机构，将决策、执行、监督分开，从而使公共服务的决策者能够摆脱日常琐事的缠扰，集中精力进行战略规划、制定政策和科学管理；使公共服务的执行者能够根据公众对公共服务的真实需求，高效率、创造性地开展工作；使公共服务的监督者能够独立地履行职责，实施对执行者的责任界定和绩效评估。通过以上措施，不断完善政府的公共服务职能，为公共服务的市场化提供机制保证。
（二）营造与公共服务市场化相适应的有利环境
为公共服务的市场化营造公正合理、公平竞争的环境，是政府管理模式适应公共行政发展趋势的必然要求。因此，政府要为公共服务的市场化创造良好的环境，包括对公共产品产权的界定以及提供某些激励措施等。比如，产权作为一种必要的制度安排，私人无法进行界定，只能由政府来界定。又如，由于一些公共服务成本高而又具有非赢利性，政府要对这些公共服务的供给者给予补贴或其他优惠政策。具体来说，在公共服务市场化转型中，政府要做到以下几点:一是确立科学合理、公正公平的程序，在土地、税收、项目招投标等方面给予私营部门公平的机会，吸引各类投资主体积极参与，并对运作过程实施监督，防范不规范行为的发生，以维护公共利益；二是定期发布公共服务市场化的有关信息，为公众提供咨询、指导等服务，以避免信息不对称情况的发生；三是合理利用资本市场的融资功能，鼓励私营部门积极筹集公共服务所需的大量资金，以促进公共服务更好的发展。
（三）制定并实施相关的法律法规，为公共服务的市场化提供制度保障
要推行公共服务的市场化，必须拥有相关法律法规的保障。只有健全法律法规，才能确保公共服务领域的市场经济成分健康合法的发展，使公共服务跟上市场经济社会的发展步伐。也只有健全法律法规，才能配合政府职能的转变，使政府把主要精力从直接管理中解脱出来，转而依据法律法规对公共服务进行指导和监管。一句话，只有制定并实施相关的法律法规，才能切实地为公众提供更好的公共服务。因此，必须大力推进公共服务市场化的法制建设。首先，要加强对政府官员的管理，使政府官员明确自己为公众服务的职责。同时严惩那些以权谋私、损公肥私的官员，通过法律的威慑力净化社会风气；其次，要完善《行政许可法》、《公共事业法》、《公务员法》等法律法规，落实对提供公共服务的主体资格的认定，同时加大对违法人员的处罚力度，以整顿工作作风；再次，对行政拨款、补助等生产活动中的各个环节要进行规范，防止因公共资金、公共资产的流失而造成公众利益受到损害。通过制定并实施有关的法律法规，为公共服务的市场化提供有效的制度保障。
（四）大力培育社会中介组织，为公共服务的市场化提供“催化剂” 公共服务市场化要求政府将一些服务、监管等职能转交给第三部门来实施，这里说的第三部门即社会中介组织。社会中介组织的非政治化性质使其存在成为可能。发达、成熟的社会中介组织是促进政府转变职能、进行公共服务市场化改革的必要的社会基础。在公共服务领域，社会中介组织有宽广的用武之地。比如，由于某些公共服务成本高、利润低，很多企业不愿承担，而社会中介组织的公益性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的动力和能力。从目前的情况来看，社会中介组织还不能完全适应发展市场经济、转变政府公共服务职能的迫切要求。因此，我们应在整顿、改造和清理现有各类社会中介组织的同时，大力培育新的社会中介组织。为此，要“建立起政府与社会中介组织的友好伙伴关系，赋权于社会中介组织，形成功能完备、行为规范的社会中介组织体系。在此基础上，把一些政府管不了、管不好的公共服务职能交由它们去履行”。通过授权、分权，将非营利组织、非政府组织和公民自主组织等社会中介组织，引入到公共服务和公共物品的供给与生产中，使它们与政府组织共同承担社会公共事务，从而改变政府作为社会唯一权力中心的格局。因此，我们必须从观念上明确，社会中介组织的发育、成熟与完善是对政府服务职能和市场调节作用的必要补充，是进一步推动公共服务市场化的有效“催化剂”。
（五）针对不同公共服务的特点，进行分类管理
要更好地为公众服务，任何国家都必须合理分配有限的公共服务资源，一些公共服务由政府提供比较合适，而另一些公共服务则需要市场化或部分市场化。具体操作过程中应具体问题具体分析，进一步研究公共服务的供给范围和不同特点，明确公共服务市场化的对象。第一，义务教育、对外交往、国防等非竞争性和非排他性的公共服务，容易出现某些人“搭便车”的现象，从而导致公共服务资源被不合理占用。鉴于这种情况，此类公共服务应该全部由政府供给。第二，排他性强和竞争性弱的一些公共服务，如民航、铁路、邮政、电信等在传统上带有一定的垄断性特点，导致民众颇有微词，因此，应逐渐打破此类公共服务的垄断。为此，国有公共部门要进行机制改革，通过入股、合作等方式吸引外部投资主体的参与；同时政府逐步放宽市场准入的限制，把一部分公共服务的供给委托给私营部门。第三，文体事业、社会保障、公共医疗、公共环境、公共交通等排他性弱和竞争性强的公共服务，可以引入市场竞争机制，由市场进行调配。但是要在政府引导下形成合理的竞争机制，以保证公共服务市场化的有效运作。
（六）充分调动民众参与的积极性，提高公共服务的质量
公共服务的市场化离不开民众的积极参与，因此要充分调动民众参与的积极性，使民众的角色由原来的被动接受者变为主动参与者。要充分调动民众参与的积极性，首先必须提高民众参与意识。要采取多种形式进行宣传和教育，引导民众积极参与公共服务，增强民众保护自身权益、参与公共服务的意识；其次，要构建民众参与机制，由民众对政府的公共服务绩效进行评估。虽然民众的评估缺乏专业知识和专门技术，但是公共服务是以民众为中心，以满足民众的需要为导向的。因此，公共服务的绩效评估必须引入民众参与机制；再次，要提高公共服务参与人员的素质。公共服务参与人员的素质高低不仅关乎公共服务的形象和生命，而且关乎政府效能和市场经济建设的成败。因此，我们必须注重公共服务参与人员对业务知识的学习，让他们不断进步，掌握更多现代管理知识；同时提高公共服务参与人员的管理意识，改进他们的管理方法，增强他们的综合素质。为此，必须为公共服务参与人员提供进修、考察的机会，并在公共服务参与人员中开展定期的业务培训、考核，让他们持证上岗，并制订相应的监督措施。这样，公共服务的质量将会不断提高。
参考文献
[1]宋世明.工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示[J].政治学研究，2000(02).
[2]乔恩·彼埃尔.市场化的状态：公民，消费者和公共市场的兴起[M].MCGiII-Queen出版社，1994.
[3]宋世明.美国行政改革研究[M].国家行政学院出版社，1999.
[4]（美)戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，1996.
[5]张立荣.当代西方国家公共服务市场化改革:取向与启示[J].党政干部论坛，2005(02).
作者简介：张来成（1954-）男，汉族，江苏宝应人，江苏省苏州市对外合作交流中心主任，研究方向：公共管理与公共服务。
（责任编辑：李敏）
