个人住房房产税改革研究_2018房产税改革的内容

　　[摘要]我国要推出的房产税改革，实际上是要对个人住房征收房产持有税，并要对其如何征、征多少的问题进行改革。文章在分析理论界的基本观点与试点方案的基础上总结出我国个人住房房产税改革的基本思路与目标，论证了我国逐步推进并全面开征住宅房产税符合新福利经济学的希克斯效率改进，能增进社会总体福利水平；并从调节收入分配与提升福利保障水平的角度对我国住宅房产税的税收制度进行了设计。
　　[关键词]个人住房；房产税；新福利经济学；希克斯效率
　　[中图分类号]F293.31　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736x(2012)04-0076-04
　　随着重庆、上海对个人住房征收房产税改革试点的启动，以及“十二五规划”中把研究推进房产税改革作为财税体制改革的重要内容的事实来看，对个人住房征收房产税已提上我国政府的决策日程。但目前对个人住房房产税该不该征收、征收的利弊、以及如何征、何时全面开征等问题在理论上还有诸多争论。本文从新福利经济学的视角分析了我国开征个人住房房产税利大于弊，长期看能增进社会的总福利水平，属于希克斯的效率改进。
　　一、个人住房房产税改革的基本思路与目标
　　通过对我国近期国务院、财政部、税务总局以及发改委、住房和城乡建设部等政府部门的文件进行分析，并对社科院蓝皮书十二五规划建议、各位经济学专家的意见以及重庆上海房产税试点改革的方案进行研究，得出我国要推出的房产税改革的基本思路与目标有以下五点。
　　(一)房产税改革是要对个人住房征收房产税并进行税制设计
　　目前，我国无论是理论上探讨的房产税改革，还是实践中试点的房产税，实际上就是要对我国1986年9月15日由国务院颁布实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》中规定的房产税制度进行改革。
　　首先要扩大房产税的征税范围即对个人住房要征税。原条例中规定要按照房屋的计税余值或租金收入，向产权所有人征收财产持有税。但房产税征收范围只包括城镇经营性房屋和出租房屋，而对个人所有的非营业用房产(即个人住房)免税；而现在要推出的新房产税则是要扩大房产税的征收范围，即要对居民居住的个人住宅也要征收房产税。
　　其次还要对住宅房产税的计税依据、税率、征收方法等方面进行改革。如原条例中规定房产税的计税金额是按房产余值征税，即按房产原值一次减除10～30％后的余值计算缴纳；计税标准年税率为1.2％；对于房产出租，以房产租金收入为房产税计税依据的，税率则为12％。而现在要进行的房产税改革重点则是要对上述计税依据进行改革，要将原先按房产原值余值计税改为按评估值也就是市场价值计税，即应税住房的计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值。如上海试点方案就是暂以应税住房市场交易价格的70％计算缴纳作为房产税的计税依据的。
　　再次还要对住房房产税的减免税问题进行税制设计，要体现出对百姓基本居住需求的充分考虑以及对困难群体的特殊关照。如上海试点方案规定：对居民家庭新购房给予人均60平方米的住房面积(住房建筑面积)免税。而重庆只是对主城的存量与增量的独栋别墅、新购高档商品房、外地炒房客在重庆购第二套房，征收房产税，其税率为0.5％～1.2％。
　　(二)个人住房房产税是对房地产持有(保有)环节的征税
　　一般说来，房地产税从广义上讲分布于房地产开发建设、交易和保有的各个环节。按我国目前来说，房地产税在开发占有阶段包括耕地占用税；交易阶段包括契税、印花税、土地增值税、营业税、个人所得税；持有阶段包括房产税、城镇土地使用税和城市维护建设税。从狭义上讲，房地产税收仅包括持有阶段的房产税。而现在我国要推出的房产税属于狭义上的房地产持有(保有)环节的税种。以后改革的方向是要把房产持有环节的房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税合并，要改变原来“重流通，轻持有”的房地产税收思路，推进持有环节税收；因为交易环节税过重不利于二手房的交易，持有环节税过轻，导致持有成本低，会使房产投机增多，不利于房产市场的健康发展。
　　(三)房产税是财产税，要起到调节社会财富的作用
　　房产税是对居民个人所拥有的住房财产所征收的税种是财产税，财产税的征税目的一般都是为调节社会财富分配，扼制财产过于集中于少数人的趋势，要体现社会分配的公正性：我国现行税制由于缺少财产税体系，难以实施对构成贫富差距的基础环节——财产存量的调节，一旦对居民个人住房开征房产税，则意味着政府握有了可对包括收入、消费、财产等多个环节实施税收调节的相应手段，这对于正处在转型关键期的中国至关重要。住房房产税的开征所增加的税收收入要用于住房保障体系，用于提高社会福利与社会保障上，起到调节社会矛盾，造福于民的作用。
　　(四)改革的最终目标是促进房地产市场的健康发展
　　征收个人住宅房产税，当前的主要目的是要遏制过多占有住房及其投机性炒房行为。征个人住房房产税可增加住房的持有成本，从而引导居民合理的住房消费，居民需要根据收入理性地确定要买多少套房子，买多大面积的房子，对投资型购房者来说，必须重新权衡持有成本和未来收益间的关系。这样就可减少住房资源的浪费，降低房屋的空置率；也有利于引导对土地资源的合理利用，从而促进我国房地产市场的长期健康稳定发展。
　　(五)与国外的房产税即物业税不同
　　国外的房产税在不同的国家名称不一样，有称财产税还有称地产税或物业税的。物业税的概念主要在我国香港和东南亚一些国家使用，物业税类似于西方国家普遍开征的房地产税或不动产税，都属于财产税；但在香港仅仅对有租金收入的经营性房地产征收物业税。一般来说，国外房产税(即物业税)则主要是针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定的税款，而应缴纳的税值也会随着不动产市场价值的升高而提高，也就是说是按房产的市场交易价格征收的。比如说公路、地铁等开通后，沿线的房产价格就会随之提高，相应地，房产税即物业税也要提高。
　　我国重庆与上海推出的房产税也是按房产的市场交易价格征收，缴纳的税值会随着房屋价值的升高而提高。这样的改革取向与国外的房产税即物业税非常相似，都是对房屋的保有环节的征收，都是财产税，性质基本一样。但仍有差异。我国要推出的个人住宅房产税没有针对土地征收，只对地上建筑物一住宅房产征收。而物业税本质上还要对土地征税；相比物业税，房产税更具可操作性。征收房产税不需要立法，只需要通过修改原有条例，将个人住房纳入征税范围即可。而物业税则需要严格的立法程序；即意味着要取消土地增值税与土地出让金，需要把这些与房产税并在一起，但由于我国居民只拥有70年的土地使用权，只能对地上建筑物房产 征税。所以中国的房产税改革方向并不是向国外的房产税完全看齐，不等同于物业税。
　　所以2009年以前我国理论上论述要对房地产业进行税制改革时提的都是物业税，但从2010年5月在理论与实践中就只提房产税改革了。
　　二、开征个人住房房产税的经济社会效应——能增进社会总福利保障水平
　　上述的分析说明对个人住房征收房产税既然属于财产税，其重要意义是要合理调节收入分配，缩小贫富差距，促进社会公平。改革开放以来，我国人民生活水平大幅提高，但收入分配差距也在不断拉大。这种差距在城市住房方面的表现是富人对住宅投资投机，使房价越来越高，富人的财产即房产的价值也越来越大，而普通百姓则越来越买不起房，所以需要开征住宅房产税加以调节。
　　(一)开征住房房产税能使收益者的利益大于受损者的损失
　　按照新福利经济学的代表人物卡尔多一希克斯的观点(又称希克斯改进)：假如某种变革可以使收益者的利益大于受损者的损失，那么总的利益增大了，那么这种变革就属于“卡尔多一希克斯改进”，这种改革就是值得的。
　　因住宅房产税是对超过基本居住需求的部分征税，对一般居民没有影响，只使那些投机性购房者的利益受损。而投机性购房者都是社会中的富人，他们毕竟是社会中的少数；而征税增加地方收入后又可用于社会公共设施的建设与社会保障的完善，即把税收用于保障房建设以及用于提高城市农民工的社会保障，广大的普通民众是受益的；总体上有利于城市化的发展，与经济的可持续发展。所以改革符合福利经济学的基本思想，属于希克斯改进。
　　(二)开征住宅房产税长期看溢出效应大，可提升社会的总福利保障水平
　　新房产税还有很大的溢出正效应，因为开征新房产税的主要目的是调节收入分配，避免社会财富过于集中在少数投资房产的富人手中，有利于缩小贫富差距。中国当前贫富差距之大，早已为人所知。经济学家认为，中国的基尼系数已经超过0.5，远远高于国际公认0.4的警戒线。如果任由很多人把购房作为投机工具，就会导致整个社会投机盛行，价值观错乱，使诚实经营、合法致富、艰苦奋斗等中华民族的传统美德逐渐被抛弃，而浮躁、急功近利，拜金主义则会盛行；最终则会加剧社会矛盾，影响社会稳定。而且还会积累较高的金融风险，形成房地产泡沫，最终可能引发经济危机，给社会造成极大的损害。而开征个人住宅房产税会会减少投机性囤房数量，使住房供给量增加；而且房产税如再用于社会保障房的建设，这样又会增加房屋的有效供给，这就会降低房价大幅上涨的概率；可以减轻通胀压力，避免经济危机和衰退；还可缩小居民的收入差距，缩小基尼系数，基尼系数也就是收入差距，它和经济发展的速度相关性很强，当基尼系数缩小时，经济就会发展起来。经济学家萨缪尔森等认为，解决公平问题本身就会带来效率的提高：“为贫困家庭提供保健服务和充足食品的计划将增进生产率和效率”。勒纳、米里斯、罗尔斯、新剑桥学派的代表罗宾逊夫人等也认为，公平决定效率，收入分配不公平会导致机会的不公平，进而导致收入并非与努力程度成正比，如此就会降低人们提高效率的积极性。
　　按照边际消费倾向递减的规律，收入越高的群体，他们的收入使用上用于消费的比例将下降。因此，只有打富济贫，使穷人的收入相对提高，才会拉动消费，从而改变不合理的经济结构，才可转变中国主要依靠投资与出口拉动经济的发展方式，使经济发展转到主要依靠国内的消费上，从而使国民经济的发展走向健康轨道，从而使社会总福利水平得到提高，因为国民收入增长是福利水平提高的基础与保证。
　　至于开征房产税对经济的负面影响，即减少社会福利方面并不明显。传统经济学认为，增加税收，会抑制消费，不利于经济增长。实际上也不尽然，当把房产税用于增加对道路、学校、医院等公共设施的支出时，则反而有利于改善居住环境，引起当地房地产价值的增值，即房地产的外部性增值。这种情况就又会推动当地房地产市场的发展，从而有利于经济的增长。而且社科院的实证研究结果也表明，房产税的开征不会抑制自住购房者的需求，也就是说房产税的开征对宏观经济运行的消极影响十分有限。
　　总之，征收个人住宅房产税的经济利益会大于征收的利益损失，是社会总福利的提升。而且从长期来说，房产税改革会增加地方性收入，地方再用于扩大农民工的社会保障，推动市民化与城市化的进程，使社会服务与公共设施更加完善，就会使房价升高，这就为城市的私人房产投资带来巨大的盈利空间。一般说来，谁在城市拥有的房产面积大，他所能取得的这块由公共资源所无偿提供的蛋糕份额也就大。也就是说，这些房产多的富人享受到的城市福利与保障的面也会增大。
　　这些也符合卡尔多一希克斯的效率标准，即在社会资源配置过程中，如果那些从资源重新配置过程中获得利益的人，只要其所增加的利益足以补偿(并不要求实际补偿)在同一资源重新配置过程中受到损失的人的利益，那么，这种资源配置就是有效率的。也就是说，判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期来看能够提高全社会的生产效率，尽管在短时间内某些人会受损，但经过较长时间以后，所有的人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然地”获得补偿。希克斯的补偿原则为“长期自然的补偿原则”。以上论述说明房产税改革可以提升整个社会的总福利与保障水平，属于潜在的帕累托改进，是希克斯的效率改进，应该逐步向全国展开。
　　三、基于社会福利水平提升的角度对房产税制度的设计与政策建议
　　房产税税收制度的设计，要充分体现和保障中低收人家庭普通住房的消费权益，适度调节富裕家庭的高端住房消费，能达到遏制投机炒房，增加地方收入，保障社会福利，调节社会贫富差距的政策取向。
　　(一)房产税要扩大试点城市继而推广至全国
　　现在看来试点城市房产税改革运行的效果不大，调控房价和培养地方税源两大重要功能并没有实现，在实施房产税后的今天，重庆与上海两地房价依然高企，两城市都是3个月税款不足百万，无论对于重庆还是上海都很难成为重要财源，与方案公布时重庆提出的每年征收1.5亿税款用于保障房建设的目标相差甚远。原因主要是上海、重庆的试点方案征税面过小，税率过低。我国房产税要真正发挥应有作用，需要在全国范围内加快实施并适度统一和加强。
　　(二)房产税要从对增量征收转向存量增量合并征收
　　现在两个城市房产税试点都几乎没有涉及存量房。上海只针对新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房征税，而没有对多占有社会资源的存量房征税；重庆的方案尽管存量增量都征收，但其征收的对象也只是高档商品房。只对新购房征税不公平，只对新购房征收，把有房的人，尤其是投机客全部放 掉了，房产税改革首先应该“瞄准”空置房，因为闲置房是资源的浪费，不符合建设节约型社会的要求，而且推高房价影响民生。
　　只对新购住房征收，不能实现城市公共管理所要求的效能和效率目标；与此同时，也不能体现该项政策本身所要体现的公平性原则，应存量和增量一起征。房产税关注存量房才是正途，因为只有这样才能保持税收的公平性。
　　(三)房产税要向全国所有县级以上城市逐步推进
　　不应该只是个别城市实施，要保证房产税能够发挥抑制社会不合理住房需求的作用；应该对所有享受政府公共服务的城市住房都开征房产税，房产税要逐步推进。征收城市由主要城市覆盖全国各地县级以上城市，征收税率要因地而异，县城征税要最后启动，对农村个人住房不征房产税。
　　(四)征收对象要由“高档住宅”逐渐覆盖到“普通住宅”
　　普通住宅投机性行为也是遏制的对象，因为，如任由把普通住宅进行投机炒作，会让普通人更买不起房，农民工的市民化永远只是梦想，会延缓城市化进程。影响社会的进步和福利水平的提高。
　　(五)个人住房房产税要实行累进税
　　房产税是针对富人征收，绝不能让拥有基本住房的人承担这部分税赋。房产税要实现财富的再分配功能，就要实行累进税率，因为累进税是直接税无法转嫁。房产税税率要实行累进税率，即按照一定参照物(如人均居住面积或者房屋价值等)分段，逐级提高税率。税率要分几个等级，房屋价值越大，房产税率也应越高。房产税的征收宜从量从价综合征收。住房越大、越豪华，房子价值越大，就要多承担些税赋。房产税的计税金额，应为凡是当年新购置的，都应以购置金额为准；对于存量房，要参照同城同类地区上一年房产交易平均价进行估值，作为计税金额。
　　(六)房产税起征和免税的规定，不应以套为标准
　　因为“套”有大小贵贱之分，按套划分是不合理的，也容易产生偷税漏税的空子(如假离婚)。应该一律以人均面积为标准；人均免税面积标准，计算面积时，一定要对一个家庭的多套住房面积累加，绝对不能按套数计征，否则有人就会通过假离婚、假分家等手段逃税，这必然会带来社会家庭关系的混乱。为了防止逃税，可以采取先征后退的方法，对城市所有住房征税，因为住房不可隐匿，任何房主都不能逃税。然后，再退给每个家庭免征面积的税额
　　(七)把个人住房房产税培育成为地方政府的主体税种
　　借鉴美国等市场经济国家的经验，把此税种交由地方政府掌握，把它培育成为地方政府的一个主体税种。具体征收办法理应由地方政府自行决定，但考虑到中国目前土地公有，需要中央政府尽快研究出台房产税的规范标准，包括房产税使用的管理办法，在此基础上，留给地方政府一定的浮动空间。
　　地方政府要将房产税筹集的财政收入公开、透明地向纳税人和社会公布，个人住宅房产税所增加的税收收入应该用于住房保障体系，主要用之于公共租赁房等保障性住房建设、旧城拆迁改造、以及对拆迁户与居住区配套环境的改善等项目的补偿上。
　　(八)房屋评估应推行“片区评估”，并加快推进住房信息系统建设
　　要加强对房屋评估工作的研究、实践与规范工作，加强房屋评估的技术平台建设，培养储备房屋评估的高素质人才，政府要成立专门的房屋评估管理机构。房屋评估应推行“片区评估”，不需要一户一户进行评估，而只要对某一地区进行评估后，给出一个指导价，该片区的房屋将以这个指导价为参考进行纳税。
　　要加快推进个人住房信息系统的建设，尽快启动个人住房普查工作，坚决实施住房实名制，严厉打击偷税漏税和贪污腐败行为，防范聚集在房地产领域的资金大量外逃。各大中小城市要以房屋登记数据为基础，建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况，逐步实现全国城市住房信息共享和查询。
　　[责任编辑：梁小楠]