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    [论我国能源生态补偿法律制度的完善] 日本法律制度介绍

    时间:2019-06-02 03:24:28 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      摘要:随着我国经济的发展,能源的生产和开采的规模越来越大,给我国环境造成的影响也越来越大。虽然我国也进行了一些生态补偿的尝试,但是由于没有完善的体系和具体的实施措施,能源生态补偿发展缓慢。我们应当结合国外生态补偿的先进经验和实际国情,建立完善的能源生态补偿法律制度。
      关键词:能源生态补偿法律制度完善
      中图分类号:D912. 6文献标识码:A
      一、 生态补偿概述
      (一)生态补偿的法学界定。
      由于各自研究的学科不同,以及研究角度存在差异,因此对生态补偿所下的定义也不统一,但大部分观点都从生态学和经济学相结合的角度来给生态补偿做出界定。而要从法学的角度界定生态补偿的概念,应当从生态补偿的目的、范围、标准、方式、责任以及主体等个方面进行考虑。通过以上分析,从法学角度对生态补偿所作的定义是:为了生态系统提供的环境服务能够持续供给和实现生态公平,协调利益相关者的生态利益和经济利,维护生态安全,减少贫困,国家通过运用各种经济手段,对破坏环境服务持供给的行为者收费,或者对保护环境服务持续供给的行为者予以奖励的法律行为。
      (二)能源生态补偿的概念及其制度类型。
      能源生态补偿的概念在我国还相对较为生僻,因为现阶段学界对能源相关领域的生态补偿研究主要限于矿产资源的生态补偿,即能源资源的开发领域。而能源不仅在其作为资源开发时存在生态补偿的需要,在生产等其他涉及能源的环节亦存在生态补偿的需要。结合上述生态补偿的概念,我们可以把能源生态补偿的概念定义为:通过对损害生态环境的能源行为进行收费或对保护能源活动所涉生态环境的行为进行补偿,以实现能源活动外部性的内部化,达到保护生态和能源可持续发展的目的。
      能源生态补偿制度是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细的说,能源生态补偿机制是以保护能源活动相关生态环境,促进人与自然和谐发展为目的的,根据生态系统服务价值,生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。�豍当前我们在谈到生态补偿制度是多是指直接公共补偿制度,即由政府或基金等多种形式直接向生态系统服务的提供者进行补偿,这也是最普通的生态补偿方式。
      二、 我国能源生态补偿实践现状
      (一)能源开发环节的生态补偿的实践。
      1、矿山环境恢复保证金制度的不足。
      矿山环境恢复保证金在各地的名称不一致会导致在性质和理解上的错误和混淆,从而导致适用不当的情况。而且收取的标准过低,在实践中大多只按照治理成本收取保证金,常会出现治理费用超过保证金,而超过保证金的部分则难以征收。另外,保证金的收取以现金为主,形式过于单一,而返还条件不够具体明确,使得这个制度在实施上存在很多问题。
      2、生态环境补偿费的征收的问题。
      目前我国很多省市的生态补偿仍然以财政拨款为主,没有进行生态环境补偿费的征收,而且也缺乏相关的法律进行规定和规制。而在对生态环境补偿费进行征收的省市中,其征收的部门错综复杂,相互交叉,缺乏统一的管理,所以又会出现反复征收的问题,从而加重企业的负担。
      3、生态补偿的资金来源单一。
      我国目前存在的大量废弃矿山,其生态环境恢复、土地复垦等历史欠账主要由政府承担,其资金来源主要是地方政府财政,中央政府拨付的资金仅占很小比例。开采企业对正在进行开采的矿山承担环境恢复治理的义务。从矿产资源开发生态补偿实施中的具体制度可知,生态补偿资金的来源渠道主要是政府和开发企业,政府的财政收入有限且用途广泛,难以保障生态补偿资金的需求,矿区被损的生态环境治理往往需要巨额资金,仅靠开发企业缴纳的保证金并不能足额保证,因此生态补偿资金的来源应当多渠道筹集,使其多元化并保证其专款专用,才可能满足生态补偿的资金需求。�
      (二)能源生产环节的生态补偿的实践。
      电能作为生活中最常使用的二次能源,在经济发展和社会生活中占据着举足轻重的地位。电能本身看来似乎是一种清洁能源,但其传统生产过程的非清洁性却没有引起人们的足够重视。电能的生产方式较多,如风力发电、垃圾发电、核电皆是清洁、可再生的新式能源获取方式,但上述方式在我国目前发电总量中所占比例极低,最大的电能来源生产方式仍是煤炭燃烧的火力发电和大坝修建带来的水电。而煤电和水电生产过程对生态环境的负面影响不可忽视:火力发电产生的二氧化硫造成酸雨严重,同时,煤电生产会不可避免的产生碳排放,而水电的生产也会因大坝的建设给当地生态造成巨大的影响。�
      像所有的开发建设一样,煤电和水电的开发也会给生态环境造成破坏。然而人们更多的相信电作为二次能源是一种高效便捷的清洁能源,却忽视了其诞生过程的非清洁性。现有的能源生产环节中涉及的补偿更多的是一对一的对于被拆迁者或者受损害者的财产补偿,真正意义上的能源开发生态补偿制度缺位。
      三、 国外能源生态补偿制度借鉴
      (一)国外能源生态补偿的实践。
      1、美国在1977年颁布了第一部全国性矿区生态系统恢复法规《露天采矿管理与复垦法》。该法规定任何进行露天采矿的企业必须缴纳一定数额的复垦抵押金,采矿企业若完成土地复垦任务则返还其复垦抵押金,反之,则将抵押金用于资助第三方进行复垦。在生态治理的责任方面,规定对于法律颁布前后的矿区破坏进行区别对待:颁布后出现的矿区生态破坏,一律实行“谁破坏,谁恢复”,由矿山主对矿区环境进行完全的修复;而法律颁布以前已经破坏的废弃矿区,则由国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。另外,在资源开发的过程中,美国将开采许可证申请制度与生态补偿与修复挂钩,并实行恢复治理保证金制度。�
      2、德国也是开展矿区环境治理较早的国家之一。德国联邦政府针对新老矿区的不同情况,采取相应的解决方法,取得了明显的成效。对于历史遗留下来的老矿区,联邦政府专门成立矿山复垦公司专司此项工作,复垦所需资金由政府全额拨款,并按联邦政府占75%,州政府占25%的比例分担。对于新开发的矿区,根据联邦矿山法的有关规定,要求矿区业主必须对矿区复垦提出具体措施并作为审批的先决条件;必须预留复垦专项资金,其数量由复垦任务量确定,一般占企业年利润的3%;必须对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。政府每年都要派专人到矿区进行专项检查,确保复垦工作落实到实处。在开发和复垦的过程中,都有非常严格的环保和质量标准。
      此外,加拿大、澳大利亚、马来群岛等也都建立了矿山开发的复垦基金制度,要求采矿企业在取得生产许可证之前就建立起生态重建的金融安排。一些国家还要求矿山企业对周围社区传统生活方式以及休闲性的损失提供一些隐含性的补偿。
      3、在流域管理、生态系统恢复和生物多样性保护等生态维护方面,国外发达国家也基本采取有针对性的生态补偿制度,如在流域生态补偿方面,比较成功的例子包括:澳大利亚通过联邦政府的经济补贴,来推进各省流域综合管理工作,南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机结合起来,每年投入大量资金并雇佣弱势群体来进行流域生态保护。美国纽约水务局则通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准等。对于生物多样性的保护的补偿,国外的做法包括购买具有较高生态价值的栖息地,使用物种或栖息地的补偿,生物多样性保护管理补偿等。森林生态系统的补偿则主要通过生物多样性保护、碳积蓄与储存、景观娱乐文化价值实现等途径进行。
      (二) 给我国生态能源补偿制度发展的启示。
      国外的生态补偿制度有比较坚实的理论基础和法律依据,并且能够严格的加以执行。在政府出台法律法规的要求下,生态补偿的需求方推动着生态补偿机制的建立,生态补偿制度的建立既有自下而上的模式,也有自上而下的模式,但大部分是由小规模实施开始,再加以推广。充分利用了市场机制和多渠道的融资体系,生态补偿资金来源多样化,有来自政府、私人、企业、捐赠等,生态补偿资金到位,核算公平,使用监督机制较为健全。矿山生态补偿中采取区分旧账与新帐,建立补偿保证金制度,治理基金制度和资金支出横向转移支付制度,保障专款专用。积极鼓励公众参与,努力构建和开拓国际碳交易市场等,特别需要指出的是,发达国家由于是这一系列制度的构建者,较好的掌握了主动权,往往能够成为规则的制定者。�
      但是值得注意的是,就算是在发达国家,生态补偿制度也还仍然处在探索阶段。而由于国内外在文化历史、社会经济等观念的差异,我们对于外国经验的借鉴不能完全照搬国外的做法,而应当结合我国的现实国情,恰当的借鉴国外适宜的经验来帮助我国建立和完善生态补偿制度,并将我国的生态保护与建设事业融入国际背景之中。
      四、 我国能源生态补偿法律制度的完善
      (一)明确能源生态补偿的主体。
      能源生态补偿主体的区分,我们可以借鉴国外的经验,将能源开采、生产引起的生态补偿的责任区分为旧账和新账两种情况区别对待。旧账的补偿和治理由政府承担,以公共支付的方式为主。由国家承担旧账的原因在于,在能源的开采和生产中,生产出来的产品都是工农业生产和社会经济发展所必须的,矿山的开发和水电建设地区因此受到影响的生态环境也具有公共物品的属性。因此,国家应当成立废弃矿区、老矿区和已废弃的大坝、老水电建设区等已经造成的生态环境污染的治理责任主体,可通过建立专项生态环境恢复治理基金的方法解决。而新矿区和新水电建设所造成的破坏形成的新帐则主要应当有企业负担,企业可以考虑将治理成本计入能源生产成本的方式,让能源的使用者分担,其中带有公共基础设施性质的大型和超大型新水电建设的生态恢复也应考虑由专项生态补偿基金等公共支付的方式承担。
      另外,在支付方式上,针对补偿区域的大小,可以对大尺度区域和小尺度区域进行区分。当生态服务的提供者在可控制的数量之内时,宜采取一对一的交易方式,其主要适用于新账中企业对破坏的生态的补偿,又可分为先进补偿和修复治理。而大尺度区域的补偿方式应包括国家通过直接财政补贴、财政援助、税收减免、税收返还的形式进行资金实物补偿,而且还包括国家和地方在建设项目、技术补偿和智力补偿等多种形式,但是最重要的补偿方式还是资金补偿。�
      (二)生态修复法律制度的完善。
      生态补偿除了资金上的补偿,更重要的是对已经破坏的环境进行修复,如对矿区的土地实施土地复垦制度等一系列完善的有助于能源生产和开放中生态修复的制度。
      1、建立完善的土地复垦制度。
      实施土地复垦制度可以使能源开放企业自主的进行土地复垦,在开始能源开发之前做好复垦计划有利于能源开发地区的生态保护和恢复,也能避免出现难以挽回的生态破坏。将矿区复垦计划的通过作为能源开放企业获取能源开放许可的前提,也就是说,只有当复垦计划经过有关管理部门审查合格之后方可取得许可证。在通过复垦计划的同时,还要缴纳一笔复垦保证金,在复垦验收合格之后,予以返还。
      具体来说,复垦计划的内容应当包括:(1)在能源开发前,许可范围之内的土地状况,如土地的条件,用途以及土地的计划用途和利用方式;(2)复垦后的土地的利用方式;(3)将要采用的复垦方式及科技手段;(4)完成复垦工作的详细进度安排;(5)与使用开采和土地复垦操作的当地政府土地利用计划相一致和协调的相关考虑。在规定详细的复垦计划内容的同时,应当建立严格的复垦标准,并在分阶段验收合格之后分别返还复垦保证金。
      2、建立能源开采生态恢复治理基金和生态补偿保证金制度。
      为了逐步恢复治理过去计划经济体制下产生的能源开采中生态环境的破坏,负担起对过去生态环境破坏旧帐的补偿与修复的责任,可以通过建立我国能源开采生态恢复治理基金,确定征收的主要来源、征收金额、征收方法和程序等。
      我国也可以参照西方市场经济国家的通行做法,按照“谁开发、谁保护,谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复”的原则,建立能源生态补偿保证金制度。企业在矿产资源开发和利用前,需向有关部门交纳一定的环境恢复治理保证金。设立银行专门账户,实行专项管理。企业必须做出经相关部门批准的矿山等的开采和环境修复规划,对在一定期限内,达到规划要求并验收合格的企业,返还保证金;否则,政府就可以利用这些保证金用于环境恢复治理,治理费用超过保证金的部分由矿山企业承担。这一制度在一定程度上可以促使我国经济摆脱粗放式经济模式,实现我国经济的持续、健康、协调发展。
      对废弃矿山的环境治理除了政府承担责任外,还可以通过给予土地复垦者优先使用复垦后土地的权利或给予废弃矿山剩余开采权等方式,鼓励企业或民间个体恢复治理废弃矿山。对于废弃矿山环境治理专项资金以及开发企业交纳的保证金,可由政府委托中介组织,采取公开招标方式,进行市场化经营,鼓励各种组织积极参与,实现补偿主体多元化,从而进一步推动能源生态破坏地区的生态修复。
      (三)能源生态补偿资金筹集制度的完善。
      1、完善能源税费制度。
      在资金的筹集方面,我们应当积极探索能源税制改革,考虑征收能源生态税来获取相应的生态补偿金,以满足国家提供能源生态环境公共物品和服务的能力需要。同时实施能源生态补偿保证金制度,即对新建或在建的水电和矿山等,应以土地复垦和生态恢复为重点建立生态补偿保证金制度。所有的企业都必须在缴纳一定数量保证金后才能取得水电建设或采矿许可,保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收,要能满足治理所需的全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政管理部门征收上缴国家,也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的发生缴纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务,政府可以动用保证金进行生态治理。
      2、加大中央转移支付的力度。
      财政支付作为生态补偿最直接的手段,也是实施效果最为明显、最易实施的手段。可以考虑在财政转移支付中增加生态环境影响因素的比重,按照平等的公共服务原则,增加对中西部生态脆弱和生态保护重点区域的财政转移支付的支持力度。
      3、积极探索市场手段。
      在转移支付的保障下,我们也要积极地探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径,加大拉动人们对生态服务的需求,加大对企业激励的经济措施和鼓励政策,同时积极寻求国外非政府组织的捐赠支持等,促使补偿资金来源实现多渠道和多样化。
      (四)补偿的依据和标准。
      补偿依据和标准的确定的重要性在于,要想有效地实施能源生态补偿,这些具体的依据和标准是必不可少的。研究制定科学的能源生态补偿标准体系,要结合各地实际研究来制定和完善,并综合运用各种补偿标准的核算方式,找到一种最合理有效的补偿标准和方式。生态补偿标准的确定一般参照以下方面进行核算:(1)按生态保护者的直接投入和机会成本计算,即在考虑生态保护者投入的人力物力和财力的同时,将其牺牲的发展权部分等机会成本也一并纳入补偿标准的计算之中。(2)按照生态服务受益者获利计算。生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费,使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报,产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化,需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用,因此,可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。(3)按照生态破坏的恢复成本计算。资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性受到损害等,减少了相关区域的生态服务功能和社会福利,应通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。�
      (作者:西南大学硕士研究生,主要研究方向:环境与资源法)
      注释:
      杨润高、李红梅.国外环境补偿研究与实践.环境与可持续发展,2006(2).
      黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究.现代法学,2006,28(6).
      孔凡斌.完善我国生态补偿机制:理论、实践与研究展望.农业经济问题,2007(10).
      李文华.我国生态补偿机制与政策建议.高科技与农业化,2007(9).
      黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究.现代法学,2006,28(6).
      杨润高、李红梅.国外环境补偿研究与实践.环境与可持续发展,2006(2).
      李文华.我国生态补偿机制与政策建议.高科技与农业化,2007(9).
      杨润高、李红梅.国外环境补偿研究与实践.环境与可持续发展,2006(2).
      戴星翼、俞厚未、董梅.生态服务的价值实现.科学出版社,2005.
      杨润高、李红梅.国外环境补偿研究与实践.环境与可持续发展,2006(2).
      参考文献:
      [1]吕忠梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新.法律出版社,2003.
      [2]环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典.中国环境科学出版社,1991.
      [3]曹明德.论我国矿产资源生态补偿法律制度.法商研究,2007(2).

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