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    [试论武汉城市圈外资政策协调性面临的现实挑战]协调性

    时间:2019-05-15 03:28:36 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      [摘 要] 在武汉城市圈“两型社会”试验区的建设中,外资政策及其外来投资仍将发挥重要作用和影响,就城市圈现有外资政策来看,构建城市圈外资政策协调机制,以维护圈内各城市外资政策的科学、透明、协调和有效,显得紧迫和必要。武汉城市圈外资政策保持协调性面临的现实挑战包括:以引资数量作为政绩考核依据的惯常做法依然存在;以激励性投资措施作为引导外资流向的传统思维仍然没有改变;对当代国际经贸环境影响国际投资和贸易的深度和广度关注不够;外资政策易受多重政策目标的牵制与诱惑。
      [关键词] 武汉城市圈;外资政策;协调性;挑战
      [中图分类号] F830.59 [文献标识码] B [文章编号] 1002-2880(2011)04-0046-03
      建设武汉城市圈是湖北省“十一五”规划提出的重要战略任务,是为了进一步提高湖北省对外开放程度,促进支柱产业链延长和企业群聚集,使武汉城市圈成为湖北经济发展的重要增长带、利用外资的示范区,促进中部崛起战略的实施。在武汉城市圈“两型社会”试验区的建设中,外资政策及其外来投资仍将发挥重要作用和影响。为更好地发挥利用外资对建设武汉城市圈“两型社会”试验区的促进作用,拉动武汉城市圈经济社会又好又快发展,制定科学、透明、协调和有效的外资政策成为城市圈发展的重要保障。外资政策不同于一般的经济政策,它的协调既涉及到较为广泛的经济理论,又受限于国际法制和国内政策。以此观之,武汉城市圈外资政策的协调性具有广泛的内涵和要求,但就现实而言,武汉城市圈要保持外资政策的协调性还面临着许多现实的挑战。
      一、以引资数量作为政绩考核依据的惯常做法并没有改变
      我国利用外资的初衷一方面是为了解决资金不足的问题,另一方面是“以市场换技术”。而这两个目的在实际工作中往往被各地方政府片面化和单一化,即单纯强调了招商引资的数量,而不重视质量。这对我国经济的发展具有明显的两重性。一方面,引进外资数量的增加,对我国经济持续以较高的速度增长起着不可忽视的作用。同时,伴随外资引进的新技术在各个领域中的运用,实现了产业升级。另一方面,把引进外资的数量增长作为主要目标对经济发展也造成了许多负面影响。具体表现在以下几个方面:第一,导致外商直接投资结构不合理,产品结构、产业结构低度化。第二,各地竞相出台优惠政策进行攀比,造成引进外资的成本提高,国家宏观经济效益下降。第三,各地各种开发区泛滥,造成土地等资源的严重浪费。
      事实上,引进外资不仅仅体现在弥补资金缺口上,更体现在提高我国的科技水平、管理水平等方面,且后者更为重要。而且当前,我国资金短缺的问题已基本得到解决,引进外资弥补资金不足的目标已不复存在,因此,利用外资的指导思想及战略方针必须作出相应的调整,由利用外资弥补资金不足的指导思想,转变为利用外资引进技术的战略。中央政府在《中国利用外资“十一五”规划》中曾明确提出,要进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变,更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用,切实把利用外资同提升国内产业结构、技术水平等方面结合起来。
      然而,由于地方政府认识存在偏差和政绩的需要,使得招商引资政策重数量轻质量的现象屡见不鲜。这一现象在城市圈一样存在。以天门市来说,其外商投资仍以劳动密集型的一般加工业为主,如服装加工、纺织、印染等,技术和资本密集型的项目较少,特别是高端产品的生产和研发机构引进更为滞后,且产业集聚度和关联度不高,大部分外资项目未形成群体效应,上、下游产业关联度低,产业配套能力不强,没有形成稳固的产业链。城市圈其他地方政府在吸引外资时也存在不注重对企业的挑选,引进一些污染严重、效益较低的传统企业项目的现象,这一做法不仅违背了国家的产业政策和科学发展观,造成地方外资政策与国家的产业政策和经济转型战略不协调,而且必将破坏当地的生态平衡,影响当地居民的正常生活,最终得不偿失。这种以引资数量为导向的外资政策,可能暂时解决了一定的就业和地方经济发展问题,但是它对提升一个地方的科技水平,促进产业结构的调整和经济增长方式的转变毫无意义。
      二、以激励性投资措施作为引导外资流向的传统思维没有改变
      激励性投资措施作为一项重要的吸引外资的措施而广泛存在,它实质上表现为一种待遇优惠,属于东道国管理和吸引外资的一种措施。关于激励性投资措施的定义,狭义上指那些可以衡量的或即时可取得的投资激励,如资金转移。但是这种狭窄的定义,容易鼓励各国纷纷采取隐蔽的投资激励方式代替那些定义之内的透明的形式。所以可将广义的激励性投资措施视为东道国为吸引外资而采取的税收优惠、各种政府补贴、信贷优惠、地区和产业优惠等。
      激励性投资措施促进了外资涌进,在一定程度上对于改善产业结构,增强企业的技术消化和创新能力,带动相关产业的发展,促进我国经济实力的提升起到了积极作用。但是,在激励性投资措施对经济发展起到良好促进效应的同时,我们不得不正视这样一个现实,即激励性投资措施人为地改变了投资流向和流量,间接甚至直接改变了贸易的流量和流向,与投资有关的贸易也因此受到了人为的而非市场规则的影响。在这种超国民待遇的政策导向下,也引发了一些负面效应:第一,超国民待遇造成内资企业同外资企业的不公平竞争。间接地损害了内资企业的利益,加重了内资企业的负担。超国民待遇已经在事实上成为外资企业的经营优势,势必造成内资企业经营困难加剧,影响了民族工业的生存和发展。第二,超国民待遇容易形成税收漏洞和财政收入的部分流失。因对外商投资企业实行税收减让及“免二减三”(即获利的最初二年免税,其后三年税额减半)的税收优惠,导致国家从外资企业获得的税收与外资企业的经营业绩不相称。第三,会导致各种规避法律的现象出现。例如,在引资过程中出现的假合资、短期投资行为,不仅达不到吸引外资的效果,而且不利于引进高质量的外资项目。第四,激励性投资政策容易引发国际贸易纠纷。投资激励势必使获得优惠和照顾的外资企业有能力以较低的价格在国际市场上销售其产品,增强其国际竞争或确立不公平的竞争能力,这样很容易使我国企业受到外国反倾销法的制裁和反补贴法的打击。
      城市圈在吸引外资进入时,一般仍以激励性措施为主。例如,襄樊市在《鼓励外商投资优惠办法》中就明确规定:“对产品出口型外商投资企业,2年免征、3年减半征收企业所得税期满后,凡当年出口产品产值达到企业当年产品产值70%以上的,继续按15%的税率征收企业所得税,已经按15%的税率征税的,可按10%的税率征收企业所得税。”近年来,尽管城市圈各地方政府在招商引资形式上不断创新,但是在引资战略上缺乏与地方经济和社会发展相配套的整体规划。而激励性的外资政策是一种低层次的外资政策,一方面,各级地方政府为了追求政绩,不顾本地区经济发展的实际,竞相制定激励性投资措施等优惠政策吸引外资,这不仅会造成恶性竞争、形成低水平的重复性建设,也可能会使得引资成本大大超过外商投资带来的实际利益;另一方面,为引资而实行的“超国民待遇”不仅会造成外资政策与WTO的相关法规的不协调,还会造成内外资之间的不公平竞争,加剧稀缺资源的浪费、短缺和环境污染等,从而造成外资政策与竞争政策、环境政策等之间的不协调。因此,要提高引资的竞争力,还得通过制度创新,靠软环境引资,靠完善的制度留人。
      刘雪姣:试论武汉城市圈外资政策协调性面临的现实挑战三、对当代国内外经贸环境影响国际投资和贸易的深度和广度关注不够
      经过改革开放三十多年和加入WTO十年的磨合和调整,当前武汉城市圈外资经济的发展面临新的国内外经贸环境:第一,我国低成本竞争优势已经进入一个结构转换的过渡期;第二,我国已成为世界上吸引国际直接投资最多的国家之一,越来越多的外资涌进中国;同时我国已进入外资政策的调整期,利用外资政策将逐步形成内外资待遇平等、公平竞争,地区获得和享受优惠政策的空间越来越小;第三,随着中国经济实力不断增强,国家间、区域间经济竞争日益激烈,中外贸易摩擦呈现出增长态势,劳工问题、环境问题、气候问题以及技术性贸易壁垒问题日益国际化,这些都对转变经济增长方式产生了刚性压力,已经并必将对一国或地方的外资政策产生重大影响。
      城市圈一些城市在引进外资时,采取较为宽松的引资政策,片面强调引进外资的数量,而对外资生存的环境和外资产品的销售等不是特别关注,特别是对新形势下变化了的国内外经贸环境关注不够,甚至知之甚少。比如国外的新贸易保护主义倾向,尤其是欧美国家以减少碳排放为主题,提出碳排放、碳关税或过高的环境和排放标准,以及以反倾销、反补贴、劳工标准、技术性贸易措施、知识产权保护等为由对我国设置新的贸易壁垒,以及由此造成的中外贸易摩擦。如果城市圈在吸引外资时对此类贸易壁垒的认识不够,盲目引进一些容易遭受国外贸易壁垒阻碍的外资,最终受损害的还是当地政府和百姓。比如引进一些低技术含量、低附加值的劳动密集型易遭受国外的反倾销调查;忽视劳工权益保护,设置过低的劳工标准,可能使企业因遭受违反国际劳工标准的指责而不能获得国外订单;滥用财政支持、政府补贴和减免税费也可能使出口产品遭受反补贴调查。
      四、外资政策易受多重政策目标的牵制与诱惑
      “两型社会”试验区和“外资密集区”都是湖北省“十一五”规划的重要内容。在制定城市圈外资政策时,就要兼顾到“两型社会”试验区和“外资密集区”的双重目标,但二者既有一致性,也有冲突性。
      无论是“两型社会”试验区还是“外资密集区”,都是为了贯彻落实中央促进中部地区实现率先崛起的重要战略;都是为了促进国际资本和产业向中西部转移,推动中西部协调发展;都是为了打造中部地区开放平台,提高中部地区国际竞争力;都是为了增强武汉发展的动力和活力,促使城市圈在中部地区率先崛起的迫切需要。然而,“两型社会”试验区和“外资密集区”在功能定位上还是存在着明显的利益冲突的。外资政策到底是以促进外资聚集优先,还是以建设两型社会目标优先,存在着眼前利益与长远利益、近期目标与远期目标的矛盾,也是在现实中很难取舍的问题。武汉外资密集区的功能定位是:依托武汉、服务湖北、带动中西部,成为武汉市对外开放的先导区、产业发展的集聚区、体制创新的试验区、自主创新的核心区和经济增长的支撑区;努力建设成为我国中部地区对外开放的重要平台和中西部外资密集区,努力成为我国高水平的先进制造业基地、研发转化基地和重要的高新技术产业基地。而武汉城市圈的功能定位是:建设一个生态城市圈,即一方面要求在经济社会发展的各个方面,以节约和高效利用能源资源为核心,保障经济社会的可持续发展;另一方面要求形成有利于生态文明的产业结构、增长方式和消费模式。
      由于二者在目标定位上的偏重不同,导致执政者在现实利益面前很难选择。为了适应“两型社会”的建设要求,我们应该将城市圈的目标功能科学地定位为发展极而不是增长极。然而,为了实现“外资密集区”的建设目标,执政者可能会追求短期的经济增长,而这就会导致耕地流失、环境破坏、资源耗竭、生态失衡。所以,城市圈在外资政策的制定过程中,面对“两型社会”试验区和“外资密集区”的双重目标,执政者要在长期利益和短期利益之间权衡,以期达到预期的政策效果。
      综上,保持外资政策的协调性是武汉城市圈实现“两型社会”建设目标最基本和最现实的需要,而要实现和保持武汉城市圈外资政策协调性所面临的上述挑战也是现实的和紧迫的。迎接挑战、排除障碍需要多管齐下,从根本上讲,一要靠解放思想,二要靠制度创新,三要靠体制保障。具体地讲,就是转变引资理念,以建设“两型社会”为优先目标,将引资重点放在外资质量上;顺应国内外经贸环境变化,兼顾城市圈建设的眼前利益与长远利益,积极引导外资政策与WTO相关法规政策、国际环保政策、国际劳工标准相协调;与中央政府及湖北省、城市圈的外资政策、外贸政策、产业政策、环境政策、劳工政策相协调;以综合配套改革为契机,设立统一的城市圈综合配套改革政府管理机构;以实现行政协调机制为目标,制定规范城市圈各城市政府行政权力运行的程序规则。
      [参考文献]
      [1]陈宪民.论投资鼓励性措施重叠规范[J].法学,2004(9):108-113.
      [2]陈玉祥,万蓉蓉.湖北外资密集区建设新探[J].理论月刊,2008(5):60-62.
      [3]顾钰民.落实科学发展观与提高利用外资水平[J].湖北社会科学,2006(11):77-80.
      
      (责任编辑:马 琳)
      

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