[检察机关组织体系及其重构] 检察机关组织专家论证的方式

　　目前，我国检察组织体系在设计上存在缺陷，在实践中暴露不少问题，根本的原因是检察权的地方化。应按照检察目标和检察工作规律的要求进行重构。通过对检察机关人事管理体制、物质保障体制、编置体系和检察官管理体制等改革，努力构建机构、编制、经费保障和执法等均相对独立的检察组织体系。
　　关键词：
　　检察机关; 组织建设; 制度完善
　　中图分类号：DF 83
　　文献标识码：A
　　
　　一、现行检察组织体系存在的问题与缺陷
　　
　　根据《宪法》和《人民检察院组织法》规定，我国检察组织体系实行四级制，即最高人民检察院，省级人民检察院，地市级人民检察院和县级人民检察院，及军事检察院等专门人民检察院和省一级、县一级人民检察院根据工作需要设立的派出检察院。在现行的检察组织体系中，领导体制实行“上级院领导、人大监督”的双重领导体制，上级院主要通过业务工作实现对下级院的领导，各级人大通过人事任免和实施监督等实现对同级检察院的领导，地方各级党委还通过干部管理等方式对地方各级检察院实施组织领导；在各级检察机关的设置上，以与行政区划相重合的方式设置；人员管理和物质保障实行分级负责，归属地方政权。这样设置的主要理由是：“我国过去曾经是半封建、半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署目前又多不健全尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的方针、政策下，授权地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。……各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和帮助。”［1］这说明，检察组织体系在设置之初是考虑并符合中国实际的，并在建国初期和计划经济时期发挥了积极的作用。但是，这种设置应当说是囿于当时的国情而作出的暂时、权宜式的安排，应当随着经济社会的发展而不断进行调适，使其与经济社会发展和检察职责要求相适应。实践也证明，随着社会主义市场经济体制的建立完善和社会主义和谐社会建设的推进，这种组织体系日益暴露出制度设计上的缺陷和与党和国家对检察机关独立公正行使检察权要求的不适应。
　　（一）执法不独立 实行由地方负责组织人事领导、上级院负责业务领导，是我国检察组织体系的特色。但由于现行宪法和检察院组织法对上级院实施领导的范围、条件、方式和程序等均没有明确的规定，特别是缺乏程序性及制约性的监督机制，同时存在人大对检察机关的领导监督关系不够明确、监督的方式方法有待规范等问题，使不少地方党政领导通过对地方检察机关的组织领导和物质保障等优势，对检察工作不断实施影响和渗透，弱化了上级院的业务领导权，形成检察执法为地方政权服务的现状。当检察机关进行法律监督时，尤其是办理职务犯罪案件时，如对地方管理的干部进行初查、立案侦查或采取强制措施之前，不少地方党委均规定检察机关要向党委实行报告的制度，甚至上党委常委会讨论，就案件的性质、是否构成犯罪等问题“达成共识”，地方检察机关由于组织管理体制等因素的影响而不得不按地方党政领导意见行事。这种情况各地均有不同程度的存在，制约着检察执法的独立进行。
　　（二）检察官队伍非专业化 根据党管干部原则和现行检察院组织法的规定，检察机关对干部的考核、调配是按照当地党委和上级检察机关双重管理的原则和权限分级进行，地方党委是管理、考核同级检察机关干部的主管机关，上级检察机关是协助地方党委管理、考核下级检察机关干部的“协管”机关。实际上，上级院的“协管”范围仅仅限于下级院的检察长，对副检察长、检察委员会委员及中层干部等无权“协管”。从实践看，上级检察机关的“协管”并不起决定作用。若上级院与地方党委意见不一致时，往往以地方党委意见为主。对新进人员的录用进行公务员考试而不要求司法考试。地方注重干部的政治素质而往往忽视检察业务的实际需要，以行政手段进行干部的调配。这虽然有利于检察人员在系统内外的交流与使用，却造成检察机关既缺乏干部但高学历人才进不来、虽有补员但补充的大多数却是低学历人员的状况。对检察官的管理实行的也是两条线平行管理制度，行政级别由地方党委确定、法律职务由地方人大任命，而检察官的工资和其他待遇等却套用行政级别。这种管理模式在一定程度上符合检察官“上命下从”的特点，在特定历史时期也发挥了重要作用，但在法治进程不断推进的今天，对检察官采取过于行政化和属地化管理，却模糊了检察官与一般行政人员的界限，忽视了检察官的司法属性。既强化了检察官的“官本位”思想，使检察官过于热衷和追求行政级别；又不利于增强检察官的职业荣誉感、责任心，造成检察官队伍非专业化现象严重。
　　（三）经费困难 分级财政、分灶吃饭是我国财政管理体制的特色，检察机关也是按照这个体制解决经费问题。但由于各地政府工作重点和区域经济发展的不平衡等因素，使检察机关的经费出现严重不足，业务发展与经费不足的矛盾日益明显和突出。很多检察机关尤其是基层检察机关的交通工具、物资装备等相当落后，检察机关的办案经费、教育培训经费、办公经费、技术装备和基本建设经费难以保障，有的地方甚至连正常的行政经费、工资都无法保障。如广西检察机关近年在“两房”建设中欠款达�14 842.16万元，计划新建、续建“两房”资金缺口达10 300万元。据资料反映，全国检察经费缺额达40%以上[注：这个经费缺口在1998年以前来源于多渠道的经费筹措，1998年中央实行统一的经费供给后多渠道的经费补给来源渠道枯竭。]。截止2000年8月，全国县级检察机关欠发工资的有1 590个，占县级院总数的53.88%［2］。基于这种状况，检察经费的增加有时是主要靠地方各级检察长个人的活动能量，也取决于检察机关与财政等相关部门的关系。同时，由于检察经费正常供给严重不足，许多地方仍实行按比例返还赃款的办法来补充，“吃皇粮”和“收支两条线”的政策没有完全落实，使检察执法受经济利益驱动现象时有发生，为检察机关公正执法增加了不确定因素。西南（四）影响检察业务工作的全面开展 服从和服务于党和国家的大局，是我国检察工作的重要方针。但是，据笔者调查发现，不少地方党政机关把贯彻执行该方针变为直接把发展地方经济、社会管理等任务分解给检察机关，大量抽调检察人员去从事社会管理工作。如宜州市检察院是广西的一个县级检察院，全院共有编制53个、在编人员47人。2003年该院被抽调部份人员直接参加计划生育、扶贫攻关、基层建设、推广节燃灶、春耕生产、农技推广、“三大纠纷”调处和维护稳定等工作，这些工作有的与检察工作有关，有的则完全与检察工作没有直接联系。基层检察机关人员少、工作量大的矛盾一直存在，如果把有限的检察资源用于非检察工作，则检察工作必然受到影响。这种情况在广西的其他基层院也有不同程度的存在。检察工作服从和服务于党和国家的大局，是要求地方各级检察机关在开展检察工作过程中既要贯彻党的路线、方针、政策，又要通过检察权的正确行使维护正常的社会秩序，为地方经济发展创造良好的法治环境，以促进地方经济的发展。而检察机关直接参与地方经济建设和社会管理工作，既不利于检察权的全面公正行使，也难以维护正常的法律秩序，最终会导致检察机关职能作用未能真正发挥。
　　检察组织体系存在上述问题，原因是多方面的，但最主要、最根本的是检察权的地方化。检察权如国家外交权、国防权一样属国家主权的范畴，行使权力的主体是国家，检察机关是代表国家行使检察权的职能部门。各级检察机关在行使检察权时必须高度服从国家法律，确保宪法和法律的统一正确实施。这是国家主权的客观需要，也是法治的内在要求。检察权地方化，地方政权分享国家司法权，既损害了宪法和法律的权威、国家的整体利益，也破坏了法治的统一。究其原因，根本的是我国检察组织体系的设置以及检察机关的人事、财政等始终归属于地方政权。建国之初，根据《中央人民政府最高人民检察署组织条例》规定，检察机关虽归属政府，但自成体系、垂直领导。1951年的《各级地方人民检察署组织通则》把检察机关暂归地方政府，规定检察机关是人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导。1954年宪法虽然明确了检察机关独立的法律地位和垂直领导体制，但依据1954年《人民检察院组织法》规定建立起来的检察组织体系却是以行政区划为依据，司法辖区与行政辖区重合，地方各级检察机关的组织人事、财政物资等管理权限归属地方政权，这一体制沿续至今。同时，检察机关的领导体制也是由解放初期的垂直领导经过多次变化后定位为现在的“上级院领导、人大监督”的双重领导体制。随着改革开放后地方权力的扩张和地方利益的增长，地方保护主义现象不减反增。相当多的地方领导把同级检察机关看作是自己的下属部门而横加干涉，“地方人民检察院”变成了“地方的人民检察院”。如果检察机关不听从地方的某些领导的意见，地方党政领导可以运用人事管理、经费保障等对检察机关实施制约。检察机关在进行法律监督时，往往也只能执行地方政权的决定，这必然引发检察执法的诸多问题。
　　
　　二、加快推进检察组织体系改革面临良好的机遇
　　
　　新世纪头20年是我国进行社会主义现代化建设的重要战略机遇期。现代化建设既包括经济建设的现代化，也应包括制度建设的现代化。经济现代化是制度现代化的基础和动力，制度现代化是经济现代化的条件和保障。经过20多年改革开放，我国成功地实现了由计划经济向市场经济的转型，基本构建了社会主义市场经济体制。在此基础上，党的十六大提出了建设政治文明的要求，十六届六中全会进一步提出要构建社会主义和谐社会，把经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起确定为现代化建设的基本目标。国家基本制度建设是政治文明建设的重要内容和社会建设的重要保障，检察制度建设又是国家基本制度建设的有机组成部分。特别是三大诉讼法的再修订已列入国家的立法计划，人民检察院组织法的修改也摆上了议事日程，改革现行检察组织体系将面临良好的机遇。
　　（一）构建社会主义和谐社会需要改革检察组织体系 马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有能动的反作用。党的十一届三中全会，实现了党和国家工作重点的重大转型，确定了以经济建设为中心的发展方向，随后党的十四大适时作出了建设社会主义市场经济的战略决策，并经过十五大、十六大的不断完善和深化，目前社会主义市场经济体制框架基本建立，经济建设取得了世人瞩目的成就，中国已成为世界上经济增长率最高的国家之一，GDP年平均增长9.4%，经济繁荣，人民生活水平显著提高［3］。经济的繁荣与发展，为正确处理改革、发展、稳定关系积累了丰富的经验，为国家的政治建设和政治体制改革打下了坚实的基础，但同时也带来了很多的社会问题，影响社会稳定的不确定因素还不少。著名国情咨询专家胡鞍钢教授撰文指出，当前我国再次进入社会不稳定时期，应当在加快发展经济的同时抓紧进行国家基本制度建设。[注：胡鞍钢教授在文章中认为，当前中国再次进入社会不稳定时期的“突出表现为世界上最大规模的经济结构调整，世界上最大规模的‘下岗洪水’和‘失业洪水’，世界上最显著的城乡差距和地区差距，世界上基尼系数（收入不平等）增长最快的国家之一……”究其原因，既有社会分配不公的问题，也有执法不严、司法不公的问题。（胡鞍钢，等.第二次转型：国家制度建设［M］.北京：清华大学出版社，2003：3.）]有鉴于此，党中央适时提出要把构建社会主义和谐社会作为当前和今后一个时期的重大战略任务来抓，同时提出司法制度必须保障在全社会实现公正和正义。我们应顺应时代的潮流、党和国家的要求和人民的愿望对检察组织体系进行改革，把检察机关改革为符合检察工作规律的、能独立公正行使检察权的现代组织体系。
　　（二）实施依法治国基本方略要求改革检察组织体系 为了确保社会主义市场经济健康发展，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，这标志着我国的法制建设进入了一个崭新的阶段。但是有法不依、执法不严、违法不究的问题，特别是执法不公、司法腐败问题是当前社会高度关注的热点问题之一。这反映了社会对执法工作和执法队伍中固有的和长期积累的问题的理性认识，同时也包含了对落实依法治国基本方略，实现执法公正和社会正义的殷切企盼。检察机关作为国家法律监督机关，对保证社会主义法律的统一正确实施负有重要职责。但当前检察制度中存在着这样那样的问题，制约和妨碍了法律监督职能的全面发挥。要从根本上解决执法中存在的问题，除了不断提高检察官素质、加大对腐败的打击力度外，还必须从体制和制度上入手，进一步加强制度建设，通过创新检察组织体制、经费保障机制和执法工作机制，不断解决检察执法中存在的困难和问题。
　　（三）加强党的执政能力建设要求改革检察组织体系 加强执政能力建设是党执政后的一项根本建设，内容涉及经济、政治、文化、社会等领域，关系改革发展稳定大局。评价一个政党执政能力的高低的重要依据之一，主要是看其法律和制度能否得到有效的、持续的遵循［4］。检察机关作为国家的专门法律监督机关，其履行法律监督职责的能力如何，执法水平的高低，将是直接影响到国家宪法和法律能否得到统一正确实施、是否具有一体遵循效力的至关重要的问题。因此，提高检察机关法律监督能力建设，应当是加强党的执政能力建设不可分割的有机组成部分。加强检察机关法律监督能力建设，除了应加强队伍思想建设和理论武装，切实提高检察人员的政治素质和业务素质外，根本的是加强制度建设，构建具有中国特色社会主义的检察制度。
　　
　　三、比较借鉴与改革方向
　　
　　检察制度是诉讼制度的重要组成部分，大陆法系国家和英美法系国家的检察制度虽因诉讼制度的不同而各自有别，但其又具有一些共同的规律性。通过对现代西方国家的检察制度进行考察，寻找其中的规律，可以窥出我国检察组织体系的改革方向。
　　（一）法律地位独立 各国检察组织体系的设置虽然各不相同，但大多数国家检察机关的地位是独立的。如法国、意大利、荷兰等大陆法系国家的检察机关虽然设在行政机关，德国的检察机关设在法院内，英国、俄罗斯等国的检察机关独立设置，但这些国家的检察机关从中央到地方自成体系，既不依附于行政机关，也独立于审判机关，在履行职责过程中不受政府的影响和干预。在日本，检察机关原来是按德国的模式建立的，但后来受美国法律制度的影响，把原来附设在各级法院内的“检审局”独立出来，形成与法院对应的独立的“检察厅”，归法务省统管。1983年日本修改行政组织法时把检察机关确定为“特别机关”之一，实行有别于行政机关的管理模式。
　　（二）领导体制各具特色，但均有案件最终决定权 世界各国的检察领导体制大体上可以划分为分散领导型、双重领导型和集中领导型三类。分散领导型。实行联邦制的一些国家，联邦检察总长和各州检察总长分别隶属于总统、州长，他们之间没有领导、监督和管理关系，分别依联邦和州宪法行使职权，互不干涉，州检察长和地方检察官之间也基本上没有隶属关系，但检察官独立办案，不受任何外来因素的影响。实行这种类型的国家不多，典型代表是美国；双重领导型。世界绝大多数资本主义国家如日本、葡萄牙、法国、意大利等国家的检察机关均属此类型。这种类型的检察机关一方面受行政部门或司法部门的领导，另一方面又受上级检察机关的领导。但这些国家的法律均有明文规定，行政部门或司法部门对检察机关的领导仅限于一般性的指导、监督，不干涉具体案件。对案件的调查、处理等检察业务工作由总检察长统一指挥和领导；集中领导型。俄罗斯及前苏联的国家多属此类型。这种类型国家的检察机关实行垂直领导体制，下级检察长必须服从上级检察长并服从检察总长［5］。
　　（三）检察官普遍实行一体化管理 无论是大陆法系国家还是英美法系国家，在人事管理方面基本实行集中统一的垂直领导和管理，下级服从上级，全国各级检察官服从总检察长。对检察官实行统一的考试、任免、晋升和管理，形成统一的、独立于其他国家机关的人事任命和管理体系。在法国，总检察长和各级检察官均由司法部长提请总统任命，全国检察官内部实行一体化原则，“检察机关级别上有上下级隶属关系，并且相对于法官及受到损害的当事人来说，检察院是不可分割的，同时具有完全独立的地位。”［6］在日本，检察官分为两级，属于一级的检事总长、次长检事、检事长和检事，任免权在内阁。属于二级的检事和副检事，由法务大臣统一任命。英国的检察官由总检察长任命，俄罗斯的检察官管理更具有垂直领导的特色。即使在美国，联邦检察官也是由总统根据参议院的提名而统一任命，并且只有总统才有权罢免。检察官的法律保障也基本实行单独的保障体系。
　　（四）经费保障基本实行由中央财政统一拨款 世界各主要国家检察机关的经费如英国、法国、意大利、日本、俄罗斯等国家均是由中央财政拨款解决。美国的检察经费保障虽实行“三级并轨、互相独立”体制，但其经费却由联邦、州和市镇实行单列预算、议会批准、专款专用的财政保障制度。
　　（五）建立一体化的检察组织体系已成为当今检察改革的基本走向 为了保证检察权的正确行使，许多国家均对检察组织体系进行改革。在英国，20世纪80年代前的检察制度是由相对独立的苏格兰检察制度和其他地区检察制度组成。苏格兰的检察机关是一个独立的司法机关，所有检察官由总检察长任命，经费由中央财政统一拨款，总检察长有案件的最终处理决定权；其他地区的检察制度却是松散型的组织体系，因其组织松散、职责不明而在刑事诉讼中软弱无力。1985年英国对检察制度进行了重大改革，成立皇家检察院，制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系的检察组织体系。在法国，1997年对司法制度进行了一系列改革，进一步强化了检察机关的法律地位，加强了检察官的权力。在俄罗斯，在保留前苏联检察制度中一般监督和垂直领导的特点和其他大部分原有职能的基础上，还把前苏联的总检察长对最高权力机关负责改为对总统负责并报告工作。可见，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察组织体系有向一体化方向发展的趋势。
　　笔者认为，制度文明是人类的共同财富。我们在制度建设中，既要立足于中国的国情和现实，又要着眼于世界制度文明发展的前沿，既要始终保持中国特色的社会主义制度特征，又要汲取世界各国制度文明建设的合理成份。对于检察组织体系改革来说，就是要按照党的十六大提出的“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。进一步健全和完善权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的司法体制改革的目标和要求进行。坚持从中国实际出发，借鉴国外成功经验，努力构建在党的领导、人大监督之下的机构、编制、经费和执法等相对独立的检察组织体系。
　　
　　四、改革我国检察组织体系的具体构想
　　
　　通过以上分析，我们可以构建我国检察组织体系的大致发展方向：即按照检察一体化组织原则的要求，把我国检察机关由地方化趋势改造成为统一而不可分割的整体，实现最高检察机关统一指挥和领导全国各级检察机关，下级检察机关接受上级检察机关和最高检察机关领导的组织体系。为此，要在现行宪法的框架内，在现有基础上进行统筹考虑，可以构建下列体系。
　　
　　（一）建立保障检察机关依法独立行使检察权的外部管理体系
　　检察权地方化，是影响检察公正执法和检察工作全面发展的最大障碍，也是当前许多地方严重存在有法不依、执法不严、违法不究现象的重要原因。涤除产生检察权地方化的体制性因素，以制度创新保证检察机关依法独立行使检察权。
　　⒈改革检察机关的人事管理体制，上收地方检察官的任免权。检察官作为“国家官员”是现代法治的必要条件。但目前我国检察人事管理制度实行的是地方检察人员归地方管理、由同级人大常委会任命的体制，实际上是把检察官作为“地方官员”看待。在检察官归属地方政权管理的情况下，把抵制地方保护主义、维护法制统一的责任落实在检察官个人身上而不是国家制度之上，是不现实的，应当予以改革。从长远看，应将地方三级检察机关的人事管理权限上收最高人民检察院管理，全国所有检察官统一由最高人民检察院检察长提名、由全国人大常委会任命，以确立检察官“国家官员”法律地位。这种体制，也是国外现代法治国家的通行做法。但鉴于目前我国检察官人数太多的现实，可考虑以省、自治区、直辖市为单位，对地方三级检察机关的检察官实行由省级人大常委会统一任命，待条件成熟后再过渡为完全由全国人大常委会统一任命。这不仅不违背“党管干部”的原则，而且有利于加强党对检察工作的领导。因为上收检察官人事管理权，仅是把检察官人事管理权从地方党委上收中央，检察官的人事管理权仍然控制在党组织手中，而没有游离于组织之外；同时，将检察官人事管理权限上收，可以使地方党委从人事调动、案件审批等具体的事务中解脱出来，把更多的精力放到对地方检察机关执行党的路线、方针、政策等方面的领导，这更有利于加强党对检察机关的领导。
　　⒉改革检察物质保障体制，实行独立经费预算。检察机关所需经费受制于地方政权，是导致检察权地方化的重要因素。“分级财政、分灶吃饭”的检察经费保障体制，既助长地方保护主义，又造成许多财政困难的地方检察机关经费得不到切实保障，使检察执法不可避免地受利益驱动，负面效应较大。应借鉴国外检察经费方面的成功做法，实行检察经费在国家预算中单列，经全国人大审议通过后，由最高人民检察院逐级下拨，真正保证检察机关“吃皇粮”。同时，实行严格的“收支两条线”，各级检察机关办案中没收的赃款赃物必须全部上缴国库。这样，既可以消除地方保护主义的影响，又可以确保检察机关履行法律监督职能不受利益驱动，真正做到立检为公、执法为民。
　　⒊改革检察机关设置体系，淡化检察权的地方色彩。我国目前的检察机关设置体系是按行政区划设置的，这样设置的好处在于：一是有利于在当地落实“服务中心、服从大局”的方针；二是有利于及时有效地对检察活动和检察干警实施监督；三是有利于干部调配交流，并解决检察机关的发展问题［7］。但实践证明，这种设置方式强化了地方检察机关对地方政权的依附性。必须改变这种设置方式，实行司法辖区与行政辖区相分离，检察机关不按行政区划设置，而是根据人口及案件的数量、经济发展状况和交通通讯状况等划分司法辖区，按司法辖区设置检察机关，构建独立于各级行政机关的检察机关，形成跨省、跨市（县）的检察组织体系。依这种设置方式建立起来的检察组织体系，既可以增强检察执法的抗干扰能力，有效地解决检察权地方化问题，也可以更好地落实检察工作“服务中心、服从大局”的方针。因为按司法辖区建立起来的检察组织体系，可以有效地减少检察权行使的地方依附性，执法地位相对较为超脱，无疑对提高检察执法的抗干扰能力是十分有益的。检察执法能力的提高，能真正做到确保宪法和法律的统一正确实施，这从根本上说就是对“服务中心、服从大局”方针最好的贯彻落实。通过检察管理体制的其他配套措施改革，也会从另一个角度解决好对检察工作的监督和检察机关的发展问题。这在国外有成功的经验可循，如美国联邦检察机关的设置就是按司法辖区设置的。在国内也有成功的实践，如中国人民银行1999年的成功改制，将原来的按行政区划设置改为按金融辖区设置，成功地建立了跨省、市（县）的央行体系，从根本上解决了国家金融地方化的问题。
　　
　　（二）建立保障检察机关依法独立行使检察权的内部制度
　　我国检察权在性质上具有行政性和司法性的特征。检察权“上命下从”的运行特点和职务犯罪侦查权的目的性以及严密的组织纪律均体现出检察权的行政属性。但检察权的司法色彩又比较浓厚，表现在公诉权是具有司法性质的权力，尤其是不起诉的决定，与法官的裁判行为极为近似；检察官在诉讼活动中具有相对的独立性；检察权以实现法律和维护公共利益为宗旨；检察官与法官享有同等或相近的职业保障［8］。检察权的性质要求检察机关的内部管理制度既要体现检察权行政属性的要求，又要符合检察权的司法属性需要，按照司法规律进行管理。
　　1.明确检察官的法律地位 修改《检察官法》，明确规定检察官不再套用行政级别，采用检察官等级序列进行管理，检察官的工作权限和待遇与检察官等级挂钩。修改《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，将近年来检察机关推行的主诉检察官办案责任制等改革成果
　　予以肯定，明确检察官特别是主诉检察官在诉讼上的独立主体地位，明确检察官在诉讼中合法对抗检察长指令的条件和检察长更换检察官的条件以及责任等。
　　2.强化检察官独立原则 所谓检察官独立，是指检察官享有独立办理案件的权力和对自己不正确或错误决定承担完全责任的制度。这种权力和责任相统一的制度，将使检察官增强执法理性，谨慎行使权力，确保公正执法。加强检察官独立的具体措施是：（1）深化主诉检察官改革，赋予主诉检察官办理案件更大的权力，明确主诉检察官对一般起诉业务的决定权和重大业务的建议权；（2）明确检察委员会讨论案件的范围。原则上只有案情确实过于复杂检察官难以决定的案件才上会讨论，而且明确规定疑难复杂案件的范围。对一般案件，实行由承办案件的检察官作出决定，由分管检察长签发；（3）明确行政领导职责。检察长和部门负责人的职责主要应当是主持、组织全院或部门的政务工作、案件流程管理工作，尽可能减少行政指令。同时兼顾检察权行政属性的要求，对自侦部门的检察官实行严格的行政管理。
　　3.建立检察官职业化制度
　　（1）实行检察官“精英”政策，精简检察官编制。目前我国检察官队伍有15万人之多，但在这庞大的队伍中有相当部分是行政人员和书记员，胜任检察官职责、能正确履行检察权的检察官并不多［9］。建议压缩和实行独立的检察官编制，将现任检察官进行分流，对精减后未被任命为检察官的可以作为检察事务官或行政人员。这样的改革，既保证担任检察官确属高素质的人才，从而在较短时间内使检察官队伍的整体素质有明显的提高，又有利于检察官的培训教育和吸收优秀人才，同时也符合中央提出的“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”的改革要求，兼顾了检察改革、检察发展和检察队伍稳定的关系，应该说是可行的。
　　（2）建立严格的检察官遴选制度。担任检察官须具备大学本科以上学历、通过国家司法考试并在政法部门经过若干年的实习后，首先在基层检察机关开始任职。上级院的检察官应从下级院的优秀检察官中遴选。同时坚持和完善检察官培训制度、考评制度、晋升制度、定期交流制度和检察官惩戒制度等管理制度，确保检察官队伍的高素质。
　　（3）改革检察官职务保障制度，建立检察官任职终身制。检察官任职终身制是指除法定原因外，不得以任何理由被免职、调离或被降职降薪。以保证检察官在行使职权过程中没有后顾之忧，只忠实于法律，不受任何其他组织或个人的干扰。同时，赋予检察官履行职务的特权保障，规定检察官在履行职务时相关的单位或个人有协助的义务。
　　
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　　LIN Shi�xiong
　　 (The People’s Procuratorate of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning 530028, China)
　　Abstract:There are some defects exist in the design of the procuratorial organization system, which exposes lots of problems. The defects resulted from the localization of the prosecutorial power. Therefore, we should rebuild the system according to the target and the rule of the prosecutorial work. By reforming the system of the personnel management, material insurance, design, and the supervisal of prosecutors, the procuratorial organization in which the institutions, organization and finance are relatively independent will be constructed.
　　Key words:procuratorial organization; organization construction; perfection of the system
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