【基于“包容性增长”视角的社会保障体制建设】 社会保障卡里面有钱吗
时间：2019-06-02 03:24:39 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
[摘要]中国社会保障体制呈现的问题直接影响了社会保障体制改革与建设的步伐。而包容性增长概念的提出，使得社会保障体制的建设摆在了非常重要的位置，因为健全的社会保障体制是实现包容性增长的重要公共政策手段。因此，构建一个均等化的社会保障体制势在必行。针对我国目前的状况，文章构建了一个“包容性”的社会保障体制，并提出了具体实施的方法。
[关键词]包容性增长；社会保障体制；均等化；包容性
[中图分类号]D57 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)04-0194-03
包容性增长作为一个全新的经济学概念和发展理念，其形成和发展主要集中体现在亚洲开发银行研究报告《以共享式增长促进社会和谐》、世界银行《2006年世界发展报告：公平和发展》、世界银行增长与发展委员会《增长报告一可持续增长和包容性发展的战略》等多边机构的一系列研究报告当中。目前，包容性增长和发展已成为亚洲开发银行、世界银行等致力于国际减贫的国际机构的指导思想和核心战略。国内学术界对包容性增长理论的关注和研究较少，社会公众和政府工作人员对此缺乏足够认识，而将这一理念引入公共政策的讨论则更为鲜见。2009年11月至2010年9月，胡锦涛两次在亚太经合组织会议上强调要实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。作为发展经济学的一个新概念，不同学者对包容性增长有不同的诠释。但综合来看，他们均认同包容性增长是对经济增长和社会发展状态的一种描述，并且这种状态至少需要满足三个基本条件：一是可持续的经济增长，二是对所有社会成员的包容，三是平等的机会利用，三者相互关联、相辅相成。
一、透过包容性增长看社会保障体制
改革开放30多年来，我国经济发展一直保持举世瞩目的高速增长，但与此同时，一些被过往经济高速增长掩盖的民生问题开始集中凸显，转型过程中市场机制、公共政策与法律法规的不完善，使得机会不平等已成为导致我国国民个人收入差异的重要原因之一，正是在这样的现实背景下，胡锦涛主席提出要着力推进“包容性增长”，不仅体现了我国政府对同步发展经济与社会、改善人民生活质量和优化收入分配格局的重视，也是对科学发展观执政理念的深化，从政策选择上看，包容性增长还为全面构建和谐社会提供了有效途径。而社会保障作为基本公共服务的重要组成部分，其主要职责是为人们的养老、医疗、失业、工伤、生育以及最低生活保障提供基础层面的制度性安排，通常分为社会保险和社会救助两大系统。包容性增长概念的提出，使得社会保障体制的建设摆在了非常重要的位置上，因为健全的社会保障体制是实现包容性增长的重要公共政策手段。就发展中国家而言，为了促进机会平等和增长的包容性，政府需要在以下三个方面进行干预：其一，增加对基础教育、基本医疗卫生以及其他基本社会服务的投入，提高民众特别是弱势群体参与增长过程的能力；其二，加强政策与制度的公平性，消除社会不公，完善市场机制，创造平等竞争的条件；其三，建立社会保障体制，以防止和消除极端贫困。社会保障体制对中国这样一个处在急剧经济转型过程中的国家尤为重要。因为不健全的社会保障体制可能使得本来是转型过程中的临时性贫困转化为长期持续性的贫困，从而丧失发展的机会。
二、我国社会保障体制的现状及存在的问题分析
(一)我国社会保障体制的现状
我国社会保障体制的改革大体经历了两个阶段。第一阶段是20世纪80年代中期至20世纪90年代初期，主要改革内容是实行国营企业离退休人员离退休费用的社会统筹，同时，建立了失业保险制度。到20世纪90年代初，建立了个人缴费制度，确立了国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度；医疗保险制度改革开始进行探索试点。第二阶段是从20世纪90年代初至今。一是对养老保险制度模式进行了根本性的变革，形成了有中国特色的社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，在全国建立了统一的养老保险制度。二是失业保险制度改革步伐加快了，覆盖范围扩大到国有、集体、私营、个体、外资及事业单位的所有职工。医疗保险制度全面启动，工伤、生育保险改革试点在逐步扩大。
(二)我国社会保障体制存在的问题
社会保障体制作为现代化社会的一个重要标志，在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。但我国社会保障体制的建立和运行是比较短暂的，在运行过程中还存在着很多问题。
1.社会保障资金筹集难，支撑能力弱。从目前来看，社会保障资金主要来源于企业缴纳的社会保险费和职工个人缴费。但由于困难企业比较多，欠缴养老保险费和失业保险费的问题比较突出。而企业欠费使本来确保离退休人员养老金按时足额发放工作更加捉襟见肘。我国已步入老龄化社会，离退休人员数量增加较快，养老保险负担系数已超过30％，而养老保险基金收不抵支，基金积累地区分布不均衡，加上企业欠费问题，使养老金按时足额发放难度不断增加。
2.社会保障覆盖不均衡。目前，现行的社会保障体系除了覆盖国有企事业单位和私营企业员工外，基本将自由劳动力中的低收入者、失业者、无劳动能力者都包括了进来，但他们获得保障的前提是必须有固定的户籍和居住地。以最低保障制度为例，覆盖人群从1997年的200万人提高到2009年的2243万人，基本上已经涵盖了各级城镇。但对于数量巨大的外来务工人员而言，是无法得到这种保障的。在无法取得工作而又得不到救助的情况下，他们在社会上面临着巨大的生存压力。因此，当下社会保障体制面临的首要问题是如何能将广大流动打工者们纳入救助范围内。
3.城乡社会保障发展不平衡。从人均占有社会保障费用来看，城镇居民人均455元，农民仅人均15元，相差30倍；从社会保障覆盖面来看，城镇达90％以上，而农村只有4％；从社会保障支出来看，占人口20％的城镇居民的社会保障支出占全国社会保障支出的95％，而占全国人口75％以上的农民的社会保障支出只占全国社会保障支出的5％。目前，除少数地区的农民依靠乡镇企业有一些社区保障外，其他农民没有养老、医疗及失业保障。
4.社会保障整体待遇不高。对于一般职工而言，他们需要在已有社会保障基础上得到更好的待遇，通过国家的帮助来抵御经济危机对正常生活的冲击。但在经济危机时期，高收入群体抵御风险的能力显然比普通人更强，特别是在关系国计民生的教育、住房和医疗三大领域十分明显。当前，我国的基尼系数为0.47，已超过国际最高警戒线0.4，这表明我国的贫富差距已经相当显著。尤其在经济危机时期，这种分化 会进一步加剧，潜在的矛盾会逐渐被激化。另外，对于工作层次较低的流动性打工者，如果他们的生活不能得到较好的维持，对社会的不满就会日益增加，从而对社会稳定造成影响。
5.社会保险立法滞后。尽管近几年国家出台了一些社会保障方面的法规，但多为行政性法规，法律约束力不强。因此，立法滞后严重影响了社会保障体制改革的进程。
6.社会保障机构执行力度不强，缺乏有效监督。当前，参与执行社会保障的许多地方机构都有官僚化的弊病：一方面，对现实情况缺乏了解，如一些私企是否执行了国家规定的社保制度，哪些低收入人员应该被纳入保障体系等；另一方面，缺乏有效的监督，不少地方存在着执行机构挪用甚至侵吞社保基金的情况，这些都严重影响了我国社会保障体制改革的效果。
三、我国社会保障模式的选择——“包容性”的社会保障体制
目前，我国的社会保障已进人一个新的发展阶段，开始由城镇为主向城乡统筹、由职工为主向城乡居民、由单一支柱向多层次体系转变，社会保障体系框架已基本形成。然而，由于我国是人口众多的发展中国家，这就决定了我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的任务比世界上任何一个国家都艰巨。鉴于我国现行社会保障体制中所呈现出来的问题，归根结底在于社会保障体制的不均等化，因此，构建一个均等化的社会保障体制才是重中之重。而包容性增长强调增长过程中的机会平等，一个均等化的社会保障体制可以使得劳动者在城乡之间和不同地区之间获得大致相等的保障性制度性安排，从而促进劳动力的充足供给和自由流动，有助于生产率的提高。另外，社会保障体制均等化作为重要的公共政策手段，可以缓解在初次分配中可能存在的机会不平等问题，提高经济增长和社会发展的“包容度”。具体而言，“包容性”的社会保障体制构建如下。
(一)实施益贫式保障政策，把握普惠性与适度性原则
益贫式保障首先应发挥社会救助的作用，可采用定向性的现金救助、实物救助和服务救助等多种社会救助形式，将社会救助与社会保险两大系统衔接起来。此外，中央和各级地方政府可通过专项转移支付实现对贫困地区和贫困人群的政策倾斜，确保不同的地方政府都具备必要的财政能力来落实益贫式保障政策。而实现社会保障的普惠性就是要借助公共财政补助等措施，做到“应保则尽保”。对农民工、失地农民等，要通过完善转移接续制度、简化异地就医报销手续等措施，做好农村与城镇基本社会保障系统的衔接工作。对于有永久迁移意愿和能力的农民工，应赋予他们选择和参加城镇基本社会保障服务的权利，同时还应注意把握基本社会保障标准的适度性。过度的社会保障会引发对劳动者的负面激励和道德风险问题，最终损害包容性增长目标的实现。把握适度性的原则就是要尊重市场机制，合理确定社会保障的筹资比例和保障水平，同时还要明确政府、集体(企业)和个人三方的责任。
(二)推进城乡统筹，缩小地区差异
建立城乡一体化的社会保障体制，其实质是要对社会保障资源在城乡不同社会利益群体之间重新分配，但这种分配不能有剥夺其他阶层利益的性质。同时，实现城乡基本社会保障制度的接续与并轨，打破各统筹地区政策不统一造成的制度壁垒，整合在行政上分立的社保经办管理机构，通过统收统支或者调剂金等模式对社保基金统一管理，逐步提高统筹层次，缩小地区差异，最终实现基本社会保障制度框架在较高统筹层次上的基本统一，消除由国家政策带来的不公平感。对于城乡居民参保，实行强制性和自愿性原则有待商榷，但只要是我国国民，如果有参保意愿且有能力负担则应该必须有制度接纳，以体现过程的绝对公平。另外，我们应该建立多种可供不同负担能力的城乡居民选择的、制度相对灵活的社会保障参保机制，每个人都能根据自己的意愿，按照负担能力选择不同缴费机制，但国家和集体负担部分应该是统一的，并可以在收入丰厚时多缴，收入减少时少缴，无收人时停缴或不缴。
(三)提倡多元化筹资，加大财政投入
一方面，政府出资的社会养老保险，过高的福利费开支最终导致国家财政不堪重负；个人出资的养老保险对于经济发展水平一般的国家而言，由于劳动者投保能力不强，造成资金短缺；因此在我国应采取多元化的筹资方式，三种性质的养老资金都存在，并且通过不同方式组合起来，取长补短，形成多元化的筹资方式。另一方面，政府应该给相对“贫穷”的农村居民以支持，让其看到政府的决心，不论其财政投入的力度和速度如何，这种不公平差距应该逐渐缩小，这样才能增强公民的公平感。
(四)加快实施农村居民养老保险制度，解决不公平的焦点
大部分城乡居民认为城乡社会保障最不公平的项目是养老保险，充分说明养老保险已经成为不公平的焦点。因此，要首先加快农村养老保险制度的建设，并根据收入等级和居住地点分层分类实施。对地理位置和经济条件较好的村庄，可以采取土地置换的办法筹集部分资金，让村民集中居住节约住宅用地，提高土地收益水平。而对一些地理位置和经济条件差的村庄，考虑经济效益和社会效益及长期规划，可采取移居的办法。同时，加强职业技能的教育培训，不分性别和年龄，只要个人有意愿，就应给予提高技能和素质的机会。提高城乡居民的人力资本价值，增加促进就业的技能，提高收人水平，为逐步实现人口城镇化打下坚实基础。
(五)加强立法
通过有效的法律制约和监督机制，确保社会保障制度的实施。在法律地位上，使其具有制度上的平等性和稳定性，以法律形式规定社会保障的对象、模式、基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使社会保障有法可依、有法可循。
(六)增强公民认知能力，提高社会保障的政策解读力度
一方面，要充分发挥舆论的作用，利用电台、报刊和电视台等新闻媒体加强政策解读和宣传力度，开展全方位、多层次和多形式的政策宣传解读活动，让国民认识到社会保障的益处。针对社会保障城乡差距的薄弱环节强化宣传，让城乡居民了解国家的经济形势，了解国家目前正增加农村社会保障投入，极力消除差距，增强对未来的信心。另一方面，居民的不公平感是对政策和国家经济形势的认识不足造成的，尤其是对新政策有种不确定预期，只有让国民深切认知社会保障确实存在远期收益，才能增强认同感，社会保障政策才能进入良性循环。
四、结束语
综上所述，中国社会保障体制呈现的问题让国家与社会成员为此付出了巨大的代价，直接影响了社会保障体制改革与建设的步伐。而包容性增长概念的提出，使得社会保障均等化的建设摆在了非常重要的位置上。一个均等化的社会保障体制可以使得劳动者在城乡之间和不同地区之间获得大致相等的保障性制度安排，从而有助于生产率的提高，促进经济快速、全面、和谐发展。
[责任编辑：梁小楠]
